失能老年人長期護理保險制度構想

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[摘要]從我國進入深度老齡化社會之后，老年人的各種社會問題日益突出，尤其是老年人的照護需求成為了重大的民生問題。受到社會經(jīng)濟條件的限制，除現(xiàn)有城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險制度外，目前還沒有與老年人護理相關的保障機制。為了應對人口老齡化、促進社會經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)共享發(fā)展改革成果、健全我國社會保障體系，人力資源社會保障部辦公廳了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，宣布了我國包括東中西部地區(qū)15個試點城市首先開啟對長期護理保險制度的試點探索。相較于東部地區(qū)與中部地區(qū)，西部地區(qū)失能老年人人口比重大，但發(fā)展較落后、護理機構等基礎設施建設不夠、老年人貧困嚴重等問題，使得西部地區(qū)長期護理保險的發(fā)展存在不小的障礙。結合西部地區(qū)老年人的特點，提出了西部地區(qū)失能老年人長期護理保險制度的構想，希望能給西部地區(qū)此項制度的建設提供借鑒。

[關鍵詞]西部地區(qū)；失能老年人；長期護理保險

1長期護理保險實施背景

從21世紀開始，中國就進入了一個不可逆轉的老齡化社會。在未富先老的社會發(fā)展現(xiàn)實及嚴峻的老齡化社會的背景下，與老年人相關的各種社會問題就逐漸凸顯出來，首當其沖的便是老年人的照料問題。據(jù)《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告2013》顯示：2012年，我國3600萬失能老人；2013年，失能老年人規(guī)模增加到3750萬人；預計到2050年，我國將有1億的失能老年人。這部分老年人群體缺乏獨自照料自己的能力，需要借助外部力量來達到照料自身的需求。但隨著我國獨生子女成為家庭主力的時代到來，傳統(tǒng)家庭照料的人力資源出現(xiàn)人力匱乏問題，我國幾千年來家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式將面臨巨大挑戰(zhàn)。鑒于此，失能老年人的照護需求也成為了老齡化趨勢下亟需解決的社會問題。在這樣的背景下，長期護理保險制度應運而生。

2西部地區(qū)老年人特點以及長期護理保險建設設想

西部地區(qū)作為全國范圍內老年人及其失能老年人比重較大的地區(qū)，對于長期護理保險的需求較迫切，但由于經(jīng)濟發(fā)展、財政壓力、基礎設施等因素的影響，西部地區(qū)的長期護理保險的開展較艱難。尤其是西部地區(qū)失能老年人居住在農(nóng)村社區(qū)的占較大比重，需要從西部地區(qū)實際情況出發(fā)，制定符合特點的長期護理保險，確保政策落到實處。

2.1西部地區(qū)老年人特點

2.1.1老齡人口比重較大。從西部地區(qū)各省區(qū)市老齡化程度來看，重慶和四川65歲以上的老年人最多，老齡化程度最高，分別高達12.4%和12%；與2017年測算的全國老齡化率平均值13%基本持平。

2.1.2老年人多集中在農(nóng)村，農(nóng)村失能老年人數(shù)量大于城市。《西部藍皮書：中國西部發(fā)展報告（2015）》的西部地區(qū)老年人生活狀況調查研究課題組調查結果顯示，在調查的西部老年人中，農(nóng)業(yè)戶口占78.3%，非農(nóng)業(yè)戶口占21.4%。數(shù)據(jù)表明，在問卷調查對象中，大多數(shù)的老年人居住的地方是在農(nóng)村社區(qū)（72.5%）。從城鄉(xiāng)區(qū)別角度看，我國西部地區(qū)城鎮(zhèn)和農(nóng)村完全失能老年人占老年人的比例分別為5.0%和6.9%，農(nóng)村高于城市。其中，農(nóng)村輕度完全失能老年人的比重高于城市13個百分點，而城市中度和重度完全失能老年人的比重分別比農(nóng)村高出5個百分點和8個百分點。

2.1.3經(jīng)濟發(fā)展較落后，老年人參保能力、意識弱。相較于中部地區(qū)和東部地區(qū)，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較落后，經(jīng)濟實力不強。同時由于城鄉(xiāng)二元結構的影響導致西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距較大，老年人作為弱勢群體，勞動能力弱甚至是沒有勞動能力，經(jīng)濟實力大打折扣，也就意味著他們的參保能力相應的與經(jīng)濟實力成正比。相對于城市，農(nóng)村地區(qū)對于保險的短視行為嚴重，不能正確地評估自身照護需求。另外，傳統(tǒng)非正式照料模式和養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固，老人在觀念上希望得到傳統(tǒng)的家庭照護。

2.2西部地區(qū)長期護理保險建設設想

基于西部地區(qū)老年人的特點，西部地區(qū)長期護理保險制度的建設還需要走很長的路，經(jīng)過不斷的實踐去完善，最后形成具有西部地區(qū)特色的、適宜的長期護理保險。根據(jù)2016年國家人保部公布的15個試點城市，以成都、重慶、新疆三個西部地區(qū)省市為代表的西部地區(qū)長期護理保險發(fā)展較于東中部地區(qū)發(fā)展滯后，長期護理保險制度政策框架、護理需求認定和等級評定標準、長期護理管理服務規(guī)范和運行機制都還在不斷地探索當中。筆者根據(jù)西部地區(qū)老年人的特點，提出西部地區(qū)關于老年人長期護理保險制度的構想，希望能給西部地區(qū)長期護理保險的建設提供值得借鑒的意見。

2.2.1結合西部地區(qū)老年人特點，提供“訂單式、組合式”照護項目。綜合對長期護理保險有較大需求的老年人群體的特點，可以把老年人的護理需求分為關懷型、醫(yī)療型、生活型、技能型；并且劃分清楚這四種類型所對應的照料項目。同時，四種類型可以根據(jù)老人的實際需求進行“訂單式”、“組合式”的針對性的提供。關懷型的護理項目主要包括對老人們精神上的一種關懷和慰藉，有效緩解以及治療老年人的心理健康問題。醫(yī)療型的護理項目主要包括定期體檢、上門巡診、健康管理、保健咨詢等，這種類型的護理項目主要是針對失能程度低的老年人，不僅可以方便老人們及時得到治療，也能減輕其所在家庭的照護成本，提升老人的幸福感。生活型的護理項目主要包括對老人的生活照料方面，這類護理類型主要是針對由于高齡或者慢性病導致的腿腳不方便的老年人。技能型主要包括專業(yè)化程度比較高的護理項目，主要是針對有專業(yè)化護理需求的中度失能或者是高度失能的老年人，大多數(shù)由專業(yè)的護理機構來提供，老人們可以選擇住進護理機構或者是護理人員上門提供服務。既方便失能老年人的護理需求，又可以優(yōu)化配置護理資源，這四類護理類型可以根據(jù)老年人的實際需求進行組合，真正把“訂單式”需求落到實處。

2.2.2加強西部地區(qū)農(nóng)村的護理人員以及護理機構的有效供給。由于二元結構的性質，城鄉(xiāng)失能老年人自身的資源稟賦有很大差異。城市中公共產(chǎn)品資源豐富等方面的優(yōu)勢，城市失能老人在尋求社會幫助中有更多的選擇。而農(nóng)村地區(qū)居住分散，傳統(tǒng)家庭照料能為失能老年人提供的支持單一而且薄弱。在設計西部地區(qū)長期護理保險制度時，應該充分考慮農(nóng)村老年人的需求現(xiàn)狀，合理配置護理資源，制定政策鼓勵養(yǎng)老及護理機構向農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，鼓勵企業(yè)盤活農(nóng)村閑置用地建造養(yǎng)老護理機構。除此之外，還應提供補助鼓勵農(nóng)村地區(qū)有護理需求的老年人向城市護理機構轉移。

2.2.3加強政策宣傳，提升老年人保險意識。老年人群體存在著接受新鮮事物程度低的現(xiàn)象，對于長期護理保險這個新興事物的接受程度比常見的醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險等低得多。在保險實施的過程中可能會出現(xiàn)排斥的情況，在政策施行之前，應該通過公益講座、知識講堂以及各種宣傳手段加強老人們對長期護理保險的認識程度，打消老人們的疑慮。

2.2.4增加護理培訓，重視輕度失能老年人的非正式照顧。對于一些輕度失能老年人來說，他們并不需要專業(yè)化強的護理服務項目以及過長的護理時間，不一定要到專業(yè)的護理機構去接受服務，而是可以選擇非正式照顧的方式，通過家庭其他成員、鄰居或者其他親人來提供護理服務，這種方式不僅可以滿足大多數(shù)老年人想在家里接受護理的需求，也不會對其所在家庭造成較大的負擔。荷蘭在長期護理保險的制度安排中，就很重視對于失能老年人的非正式照顧，并對這種居家護理的方式負責部分費用。由于西部地區(qū)長期護理保險需求群體在農(nóng)村地區(qū)有較大的分布，基于農(nóng)村地區(qū)護理機構較少，以及老年人傳統(tǒng)觀念的影響。在西部地區(qū)長期護理保險制度建設的過程中，就可以對有此種意愿且失能程度不高的患者采取非正式照顧的方式，適當給其所在的家庭相應的補貼，同時重視對非正式照顧提供者專業(yè)的培訓，確保患者可以得到相應的護理照護。

2.2.5以政府為主，構建多元責任主體的制度體系。為了西部地區(qū)長期護理保險的長足發(fā)展，政策實施過程中的各類主體的定位以及作用同樣也需要厘清。從目前15個試點城市的政策設計來看，長期護理保險中主要涉及的主體包括政府職能部門、定點護理機構、患者個人以及家庭。由于我國的長期護理保險還處于探索階段，政府扮演著重要的作用，承擔了長期護理保險實施過程中的大部分責任。政府應通過實施加強頂層設計和財政責任來促進長期護理保險制度的健康發(fā)展，同時政府各職能部門應在政策施行過程中，合理劃分以及承擔職責，保證政策的有效落實。除此之外，政策實施的責任主體也應該是多元的，其中定點護理機構作為照護護理的主要提供機構，在參與長期護理保險的過程中，必須由政府統(tǒng)一調配并接受政府相關部門的監(jiān)管。最后，患者個人以及家庭也是制度實施過程中的主體，目前我國長期護理保險大多是在社會保險的制度框架下施行的，保險費用由政府、社會和個人共同承擔，從而達到減輕財政的壓力。除了這三種責任主體外，社會團體以及第三方機構的作用也不可小覷，起到一個輔助與補充的作用，與政府、企業(yè)、個人“共抬轎”，共同建設好西部地區(qū)的長期護理保險制度。

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作者：楊婧 單位：貴州財經(jīng)大學