農村社區(qū)自然災害管理現狀分析

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摘要：在當前社區(qū)災害治理已成為世界各國災害管理趨勢的大背景下，農村社區(qū)災害管理的現狀尤其是各主體參與的現狀尤其值得關注。本文以廣州市從化區(qū)為例，運用問卷調查、訪談等方法，對該區(qū)自然災害管理中各主體的參與現狀進行分析，發(fā)現該區(qū)雖已基本形成“政府主導、多方參與”的災害治理格局，但仍存在社會組織參與力度低、基層政府行為短期、村委會職能錯位、村民災害意識薄弱、其他社會組織參與意識不強等問題。

關鍵詞：農村社區(qū)；自然災害管理；多元主體

自然災害一直是影響農業(yè)和農村經濟發(fā)展的重要因素，而我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，具有災害種類多、地域分布廣、爆發(fā)率高、損失重等特點。自1994年第一次世界減災大會以來，世界各國都將社區(qū)作為防災減災的重點，我國政府也非常重視社區(qū)災害管理工作，《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出，要“提高社區(qū)尤其是廣大農村社區(qū)和民族地區(qū)的防災減災能力，是最大程度降低災害影響的核心，也是防災減災工作的基礎。”然而，當前我國“農村社區(qū)的防災減災管理還處于比較被動的狀態(tài)，社區(qū)防災減災管理的主體地位并沒有得到很好的體現，社區(qū)的自救互救能力還比較弱。”從農村社區(qū)的實際情況來看，災害管理依舊是政府行為，社區(qū)減災模式單一，社區(qū)其他群體的參與性較弱。因此，在踐行以社區(qū)為本的災害管理模式時，如何讓農村社區(qū)居民、村委、上級政府、非政府組織等有效的參與到社區(qū)災害治理中，以最大限度地發(fā)揮社區(qū)災害治理的功效，提高農村社區(qū)的災害管理水平，值得特別的關注和研究。

1研究對象與方法

本研究通過問卷調查法和訪談法收集資料，選取廣州市從化區(qū)為調研區(qū)。從化區(qū)處于珠江三角洲到粵北山區(qū)過渡地帶，屬典型的丘陵地形，南亞熱帶季候風氣候。全區(qū)下5個鎮(zhèn)3個街道，總人口約56.58萬人，農業(yè)人口42.18萬人，占全區(qū)總人口的74.5%，總耕地面積32.46萬畝，城鎮(zhèn)化率較低，是經濟相對落后的以農業(yè)為主的地區(qū)。使用自編“農村社區(qū)自然災害管理多主體參與現狀”問卷，從基本信息、自然災害影響、多元主體參與度等三個方面進行調研。采用整群隨機抽樣和隨機抽樣相結合的方法，從從該區(qū)北部、南部、西部和中部4個群中隨機抽取了4個行政村（菜地塱、何家浦、神崗、石明）的350名村民進行調查，收回有效問卷322份，有效回收率為92%。其中男性150名（46.6%），女性172名（53.4%）；年基本收入5000元以下25名（7.8%）、5000~10000元129名（40.1）、10000元以上168名（52.2%）；務農者100名（31.1%）、個體戶91人（28.3%）、打工106名（32.9）、從事其他職業(yè)25名（7.8%）。采用SPSSforwindows19.0進行數據分析。本研究還先后進行了兩次訪談收集資料，第一次訪談是在問卷編制之前，采用半結構式訪談在從化區(qū)菜地塱村選取6名村民、4民村委會干部進行訪談，為問卷編制提供信息；第二次訪談是在在調查過程中隨機選擇村民、村委干部、社工及志愿者(共23人)進行開放式訪談。

2從化農村社區(qū)自然災害基本情況及影響

（1）從化農村社區(qū)主要災害類型

在問卷中，設置了一道農戶對當地自然災害發(fā)生情況認知的題目。調研結果顯示，調查區(qū)域內主要的自然災害有水災（63.04%）、低溫冷害（29.19%）、雷災（4.37%）等；部分處于山區(qū)的農村，也會在強降雨季節(jié)出現泥石流、山體滑坡等地質性災害。龍卷風災害的則僅限于區(qū)域西部，且相對次數較少，受影響農戶不多。

（2）從化農村社區(qū)自然災害減災形勢

調查顯示，66.8%的農戶反應近年來災害對其影響有所增加，18.6%的農戶認為是“大大增加”。在具體影響因素上，半數以上的被訪者認為災害對生產、生活、收入的影響“大大增加”和“有所增加”，自然災害所造成的房屋受損、農作物減產、田地被損等，導致其經濟收入減少，生產投入資金困難。農業(yè)生產是從化農村地區(qū)農戶的主要收入來源，頻發(fā)的災害已經對其生產、生活帶來了較大的威脅，加強對該地區(qū)自然災害的治理，減輕災害帶來的影響已是形勢所在，必須引起各界的廣泛重視。

3從化農村社區(qū)自然災害參與主體分析

3.1參與主體總體情況

根據多中心治理理論，政府在治理災害中起主導作用的同時，還應引導和動員社會其他力量，包括營利性組織、非營利性組織、公民、新聞媒體、宗教團體、民間組織乃至國際社會，積極參與到災害管理中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)籌協調、有序協作的救災合力。調查顯示（見表1），該地區(qū)農村社區(qū)災害管理已初步形成以政府主導的多元主體參與的自然災害管理模式。

3.2各參與主體行為分析

（1）基層政府行為

調查結果顯示，73.1%的農戶認為鎮(zhèn)政府沒有采取任何災前防御措施，44.8%的農民認為，災害預警信息、動員社區(qū)和村民抗災是鎮(zhèn)政府常見的災害事前管理行為，僅有一成的村民認為政府進行農田水利改造和災前應急措施演練等相關措施。菜地塱村D村官認為，“基層政府進行災害信息的目的僅在于緊急動員，雖然制定了應急預案，但幾乎未組織過村民進行演練”，64.3%的村民證實了這一說法。 在被訪農戶眼中，基層政府在災害發(fā)生后的應對措施稍好于其事前應對行為。47.8%的農民認為基層政府進行了救災賑災活動；其中農田水利的改造、農業(yè)技術培訓、農業(yè)產業(yè)結構優(yōu)化等措施的居民感知程度均高于事前，但所占比例較低。總之，基層政府的災后應對行為主要為救災與救助，而對于基礎設施改建等長效性減災措施的實施力度不足。在問及村民應對災害所面臨的困難時，資金不足（80.2%）、農田水利等基礎設施落后（78.5%）與農技及防災知識不足（54.7%）是農戶應對災害三個主要困難因素，其次才是自然環(huán)境和防災信息不對稱。在村民看來，政府在災害發(fā)生后最應該做的就是發(fā)放補助、對農田及水利設施進行改造、提供災后發(fā)展優(yōu)惠政策，而不是簡單的救災。

（2）村委會行為

當前，我國農村社區(qū)的劃分一般以行政村的界限為主。社區(qū)在災害管理中起著“紐帶”作用，上接政府、下聯農戶。由上表可見，村委會在社區(qū)災害管理中主要的行為是災情數據上報和爭取救災物資，而在災害管理過程中提倡的災前演練與預防、災后重建的舉措明顯不足。

（3）村民行為

從圖3可知，村民在災害前主要是加強田間管理、搶收作物等“個體行為”，而在他們眼中改造水利、調整結構等是全村人或政府才能做的事情，與他們無關。村民的災后應對行為與災前相比，稍顯積極。未采取任何措施的比例明顯低于災前，但其最普遍的行為還是田間管理等短期個人行為，采用“技術—組織”等系統(tǒng)減災措施比例依舊偏低。

（4）其他社會組織參與行為

調查顯示，村民在關于企業(yè)、社會及宗教捐助參與等相關問題的回答是空白，這其中除了調查過程中訪談的技巧及被訪者某些自私想法等主觀因素外，也在客觀上反映了從化地區(qū)農村社區(qū)災害管理中社會力量的薄弱。

4從化農村社區(qū)災害管理多主體參與現狀討論與分析

隨著參與式管理理念和社區(qū)災害管理實踐在我國的發(fā)展,社會多元主體共同參與社區(qū)災害管理的認識逐漸受到大多數人的認同和推崇。在調研中，政府、受災村民、村委會、社會組織等都參與到從化農村社區(qū)災害管理過程中，初步形成了以政府為主導多元主體參與的自然災害應對模式。但就調研結果來看,各參與主體在參與自然災害治理過程中，還存在著一些問題，具體表現為：

（1）社會組織參與力度不足，政府缺乏對其他力量引導，各主體間欠缺協調合作，尚未能形成救災合力

政府在該區(qū)農村社區(qū)自然災害管理過程中充分發(fā)揮了政府的行政主體作用，但也從側面反映出，受全能型政府模式的影響，政府依舊習慣于獨自承擔治理責任，喜歡命令式的行政動員，忽視了其他社會力量的參與，非政府組織和其他非受災公眾參與度相對較低，甚至有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未將政府外救災力量納入救災計劃和應急體系中。

（2）基層政府災害管理行為短期，忽略了災害管理工作全面化、常態(tài)化的宗旨

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府組織，是農村社區(qū)自然災害管理的主導者和落實者，但在調研中發(fā)現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設的應急辦，常常處于“尷尬”的地位，其行為取決于“‘一把手’是否重視”和“上頭要求”，而非依據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況及需求開展工作。其災害管理工作多是上級政府統(tǒng)一部署，上面安排就干，不安排就不干，缺少農村社區(qū)災害管理的長期應對規(guī)劃，對災前防護和災后重建中所起的作用群眾并不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實現國家關于減災防災政策時，主要還是依賴于上級的專項撥款。對于從化這樣經濟相對落后的社區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力本來就大，在救災資金的分配上自然出現僧多而粥少的現象，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在災害管理時沒有過多的資源用于災害的長期防控。

（3）村委會職能錯位，行為“任務化”“功利化”

在我國，村委會屬于基層群眾性的自治組織。但近年來在政府職能轉變、部分法律、法規(guī)授權的作用下，村委會也在無形中具備了行政主體資格，以自己的名義獨立行使某些職權，做出具體的行政行為。因此，在農村社區(qū)災害管理中，被訪村委會基本上把自然災害的管理界定為“行政任務”，其管理行為的出發(fā)點僅在于“完成上級交代任務”，對于“災情上報”等既能“爭取上級資源”又能緩解村民矛盾的行為非常熱衷，而對于預防宣傳、安全演練等“收效不大又花錢”的長期防治措施的實施，行為動機不足。此外，村委干部文化素質相對低下，也是出現上述問題的主要原因之一。

（4）村民災害意識薄弱，主動參與意識不強。

當前，我國許多農村地區(qū)常駐村民都是留守老人、婦女和兒童，青壯年勞力外出務工，文中調查區(qū)域也不例外。所以，在農村社區(qū)災害管理時，有知識或有體力的青壯年因務工無暇顧及，而留守者既因“無知而無畏”又抱著“無利益、不作為”的原則選擇性參與。

（5）其他社會組織參與治理意識不強、力度不足、方式單一。

在從化農村社區(qū)，直接參與農村社區(qū)災害管理第一線的NGO組織僅有社工、志愿者團體以及相關高校。其所做工作僅是在災后幫助淤泥清掃、心理撫慰等災后重建活動，雖也聯系高校及其他銷售平臺對該村進行技術支持與農產品銷售，但更多是出于“扶貧”的目的，災害管理行為單一。另一方面，由于從化區(qū)主要發(fā)展生態(tài)農業(yè)和旅游業(yè)，其轄區(qū)內所屬企業(yè)數量較之其他區(qū)而言較少，也是企業(yè)參與度不高的客觀原因。

5結語

從化農村社區(qū)已基本形成“政府主導、多方參與、共同應對”的治理格局，但若想達到社區(qū)災害治理的理想效果，還需依據民政部2015年11月《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，進一步健全防災減災救災等災害管理體制，加大相關法律建設，加大對各參與主體的統(tǒng)籌與協調，全方位、多層次、有針對性的制定相關策略，以進一步提高災害管理整體工作水平。

參考文獻：

[1]民政部國家減災中心,聯合國開發(fā)計劃署.農村社區(qū)減災能力建設研究報[R].2009.

[2]張紅梅，魏電信.我國西部農村防震減災社會管理內容構建的初步探討[J].生態(tài)經濟，2011（10）.

作者:黃牧乾 吳輝劍 唐啟鍵 劉佳煬 楊依晴 林穎 單位:廣州大學華軟軟件學院