新時(shí)代地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法調(diào)查報(bào)告

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2014年4月24日第十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，并于2015年1月1日起施行。為此，筆者在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上認(rèn)為，青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，必須與新時(shí)代黨中央和青海省委提出的生態(tài)文明建設(shè)相一致，在將來制定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)著重處理好如下三個(gè)問題：其一，妥善處理好青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善的關(guān)系；其二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情；其三，完善青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制。現(xiàn)依次說明如下：

一、處理好青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民生改善的關(guān)系

2016年8月22日至24日，在青海考察時(shí)強(qiáng)調(diào)：“青海最大的價(jià)值在生態(tài)、最大的責(zé)任在生態(tài)、最大的潛力也在生態(tài)，必須把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置來抓。”同時(shí)，圍繞青海工作提出了“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”，即“扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，扎扎實(shí)實(shí)保障和改善民生，扎扎實(shí)實(shí)加強(qiáng)規(guī)范黨內(nèi)政治生活”。為深入貫徹落實(shí)黨的精神以及對(duì)青海發(fā)展提出的“四個(gè)扎扎實(shí)實(shí)”重大要求，2018年7月23日至24日省委十三屆四次全會(huì)作出了實(shí)施“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。實(shí)踐中，各級(jí)政府部門、不同企業(yè)和個(gè)人對(duì)青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善之間關(guān)系有著如下的廣泛共識(shí)：其一，要樹立在保護(hù)中發(fā)展、發(fā)展中保護(hù)、保障中發(fā)展、發(fā)展中保障的理念；其二，要堅(jiān)持資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重，綠色勘查開發(fā)和綜合利用并行的觀念；其三，要貫徹生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)或修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；其四，要突出“一優(yōu)兩高”的生態(tài)環(huán)境的發(fā)展戰(zhàn)略；其五，要建立生態(tài)破壞、環(huán)境污染的“失信黑名單”制度。為此，新時(shí)代青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法宗旨是：其一，在國家層面，2015年4月25日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出：“……堅(jiān)持以人為本、依法推進(jìn)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，以健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，大力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，弘揚(yáng)生態(tài)文化，倡導(dǎo)綠色生活，加快建設(shè)美麗中國，使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”其二，在省級(jí)層面，實(shí)施“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活”（簡稱“一優(yōu)兩高”）的戰(zhàn)略部署。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)在遵循國家立法的基礎(chǔ)上立足于青海的特殊省情

為了落實(shí)黨中央的生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，從2016年至今，青海省委辦公廳、省人民政府辦公廳先后制定了《青海省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則等規(guī)章制度，進(jìn)一步規(guī)范了青海健全生態(tài)文明建設(shè)體系，強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)職責(zé)，加快了推進(jìn)全省生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程的任務(wù)。有鑒于此，新時(shí)代青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法原則主要有：其一，必須明確保護(hù)優(yōu)先；其二，突出修復(fù)生態(tài)；其三，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制；其四，建立資金保障長效機(jī)制；其五，有序擴(kuò)大社會(huì)參與。需要進(jìn)一步說明的是，筆者在調(diào)研中，各級(jí)政府、不同企業(yè)和個(gè)人對(duì)青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法提出了不少建設(shè)性的意見建議，概括起來，主要有如下五方面：其一，堅(jiān)持把節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本方針；其二，堅(jiān)持把綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本途徑；其三，堅(jiān)持把深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本動(dòng)力；其四，堅(jiān)持把培育生態(tài)文化作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要支撐；其五，堅(jiān)持把重點(diǎn)突破和整體推進(jìn)作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作方式。

三、完善青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是各級(jí)政府的共同職責(zé)，在具體監(jiān)管過程中，除環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)外，還涉及公安、交通、鐵路、民航、城建、衛(wèi)生、土地、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、草原、水利等行政主管部門以及司法機(jī)關(guān)。在調(diào)研中，各級(jí)政府、不同企業(yè)和個(gè)人，對(duì)青海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的體制機(jī)制建設(shè)提出了不少建設(shè)性的意見建議。筆者認(rèn)為，這些意見建議值得青海立法時(shí)考量，歸納起來，主要有如下五方面：

（一）建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制其一，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)（合）執(zhí)法機(jī)制。例如，各級(jí)政府成立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，省長、州長（市長）、縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長兼任主任。其二，建立行政部門之間、行政部門和機(jī)關(guān)信息共享機(jī)制，除涉及國家機(jī)密外，必須及時(shí)提供真實(shí)的信息數(shù)據(jù)。其三，不能簡單地認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門的工作，與其他行政部門沒有關(guān)系，各部門之間應(yīng)當(dāng)就生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題定期或不定期召開部門聯(lián)席會(huì)議，相互之間公開有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信息，共同探討生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題。

（二）厘清各級(jí)政府職能部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)限和責(zé)任其一，建議設(shè)置地方政府及其部門不執(zhí)行環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的法律責(zé)任條款。例如，對(duì)省委省政府發(fā)的文件，地方政府不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其二，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，如建立公開的“黑名單”制度。其三，監(jiān)察委員會(huì)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)懲戒機(jī)制，對(duì)政府部門不履職或違法履職的工作人員，移交監(jiān)察委員會(huì)處理。同時(shí)，法院判決行政機(jī)關(guān)違法，將判決書送交監(jiān)察委員會(huì)，由監(jiān)察委員會(huì)依法依紀(jì)處理。其四，對(duì)于行政機(jī)關(guān)不提供或者不及時(shí)提供涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法犯罪證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任條款。其五，對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并造成嚴(yán)重后果的，要分部門設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其六，要進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)。其七，環(huán)境保護(hù)主管部門是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)督管理部門，具體實(shí)施則是其他政府部門、企業(yè)和個(gè)人。其八，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)采取“多部門監(jiān)管”，最終導(dǎo)致的是“無人監(jiān)管”的尷尬局面。其九，建立數(shù)據(jù)對(duì)接機(jī)制，對(duì)提供虛假數(shù)據(jù)的，設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其十，建議賦予草原監(jiān)理站執(zhí)法權(quán)。其十一，正確處理好三江源國家公園管理局和地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。基于精簡機(jī)構(gòu)考量，或?qū)θ吹貐^(qū)的生態(tài)環(huán)境主管部門的機(jī)構(gòu)、職能進(jìn)行整合，或取消三江源地區(qū)各縣的環(huán)境保護(hù)部門，由三江源國家公園管理局在三江源地區(qū)的各縣設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。其十二，可以考慮設(shè)立三江源法院、祁連山法院和青海湖法院。其十三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)行網(wǎng)格化管理，縣長擔(dān)任網(wǎng)格長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任網(wǎng)格員、村長和寺院管委會(huì)主任擔(dān)任網(wǎng)格監(jiān)督員。其十四，目前縣政府采取的是“國土+環(huán)境保護(hù)+水利合署辦公”和“國土+環(huán)境保護(hù)+水利+其他合署辦公”兩種模式；州政府采取的是“環(huán)境保護(hù)+水利合署辦公”模式。上述做法需要在立法上明確。其十五，要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》及《青海省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》等規(guī)定，進(jìn)一步明確黨政各部門的職責(zé)。其十六，要注重基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)人員的培養(yǎng)，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍人員的法律素養(yǎng)。其十七，對(duì)規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測工作，尤其是在州（市）、縣人民政府所屬的環(huán)境保護(hù)主管部門設(shè)置生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，且省以下生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢測機(jī)構(gòu)實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”。其十八，建議國家和省級(jí)專項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金可以適當(dāng)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門傾斜，并完善“獎(jiǎng)罰機(jī)制”。

（三）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制其一，對(duì)在環(huán)境保護(hù)法執(zhí)法過程中產(chǎn)生的糾紛，除行政復(fù)議、行政訴訟外，還必須發(fā)揮公益訴訟的作用。目前，省國土資源廳正在與省檢察院合作，研究環(huán)境保護(hù)公益訴訟啟動(dòng)的措施。其二，將檢察建議書納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，檢察建議書不僅要報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)，而且對(duì)政府部門怠于履行檢察建議書或履行檢察建議書不符合要求的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政訴訟或刑事訴訟。其三，解決檢察建議剛性不強(qiáng)的辦法是，建立訴前程序，亦即法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提前介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)。其四，對(duì)檢察機(jī)關(guān)出具的檢察建議書，行政機(jī)關(guān)不回復(fù)，或者不及時(shí)回復(fù)的，或者整改不到位的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任。其五，建立舉報(bào)平臺(tái)制度，實(shí)行聯(lián)合懲戒。其六，法院、檢察院分別與行政機(jī)關(guān)以“簽署聯(lián)合行動(dòng)文件”的方式，明確各自的權(quán)力、職責(zé)和法律責(zé)任，妥善處理好行政權(quán)與司法權(quán)的銜接。其七，行政機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件要及時(shí)移交檢察院，不能以行政處罰代替刑事責(zé)任承擔(dān)。如果案件已向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院也要向檢察院移交案件。其八，生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要具體、明確，以便行政機(jī)關(guān)執(zhí)法。其九，建議立法規(guī)定，凡涉及國家利益或者社會(huì)公共利益的，州檢察院和州監(jiān)察委聯(lián)合下發(fā)文件，若一個(gè)月不落實(shí)或者不整改，檢察院就可以依法起訴。需要說明的是，上述意見建議中，有些是需要上位法規(guī)定的，有些是需要青海地方立法進(jìn)一步細(xì)化的。

（四）完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳與教育機(jī)制其一，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳和普及是各級(jí)政府的職責(zé)。其二，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、生態(tài)環(huán)境保護(hù)自愿者開展生態(tài)環(huán)境法律和生態(tài)環(huán)境知識(shí)的宣傳。其三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育應(yīng)當(dāng)納入各級(jí)學(xué)校的教學(xué)內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。其四，新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。其五，加大對(duì)執(zhí)法人員、司法人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識(shí)和法律法規(guī)的培訓(xùn)力度。總之，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是青海的一項(xiàng)政治任務(wù)，必須通過地方立法進(jìn)行科學(xué)、合理、規(guī)范的設(shè)計(jì)，才能落實(shí)青海“生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”的理念，才能確保青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

作者：王立明 單位：廣東培正學(xué)院法學(xué)院