信訪生態學體系建構的理論

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摘要研究對信訪生態學的基本概念與理解、學科性質與定位、研究內容與維度等學科屬性問題進行了探討，指出信訪生態學是研究信訪活動及其與環境相互作用的原理與方法，其研究范疇涉及問題域研究、主體性研究、情景化研究、制度化研究以及治理術研究。在剖析信訪生態學基本理論與原理、體系結構與運行的基礎上，闡述了信訪生態學建構機理，指出信訪治理是信訪生態學關注的重要內容、基層信訪是信訪生態學關注的重點區域、信訪運行是信訪生態學關注的重要方面。

關鍵詞信訪信訪學信訪生態信訪生態學信訪治理

一、研究背景

社會轉型期，諸多社會問題不斷涌現，大量“疑難雜癥”糾紛涌向信訪渠道，信訪在化解糾紛、維護社會穩定方面發揮了巨大的作用。隨著基層政府治理能力的提升，信訪生態發生了顯著的變化，表現為信訪總量下降與態勢緩和并存。2015年江蘇全省信訪總量40.84萬件，同比下降22.4%；2016年一季度信訪總量6.74萬件，同比下降34.1%，其中來省上訪1.22萬件，同比下降32.3%；來信5148件，下降了29.1%；來訪1364批、4531人次，同比分別下降了31.7%和36.5%；網上信訪2252件，同比下降30.4%。為而更好地把握信訪態勢，需要立足信訪生態學的視角，重新認識信訪生態環境的變化，不斷提升信訪治理能力，減少信訪積案存量與控制信訪問題增量。在基層信訪態勢平穩的環境下，學界原有的“抗爭性政治”論調與“風險社會”話語已逐漸缺乏對信訪新問題的解釋力。鑒于國內信訪形勢發展的趨勢與需求，考慮新時期信訪工作的特點，以生態學、管理學、社會學等多學科融合成果為依據，重新解釋信訪工作的外部環境與內部生態，顯得尤為必要。研究信訪矛盾與社會問題時，不能只從信訪問題本身出發，作孤立的分析和獨立的研判，而應進一步了解它與社會制度、社會環境的相互關系。信訪生態的研究是準確把握和研判信訪形勢的理論前提，也是了解實情的現實依據。對信訪事項基本情況、信訪人的訴求期盼、信訪矛盾和問題的焦點等情況的調查，是弄清信訪問題前提，可以為作出符合實際的判斷和決策提供依據。信訪問題的解決需要從信訪生態入手，弄楚問題的實質，看現場、座談、走訪、調查這些環節都是不或缺的，在此基礎上進行情景化分析和質化研究，看有沒有侵犯信訪人合法權益的行為；如有，屬于什么類型，違反了什么規定，應該如何糾正？在此基礎上形成信訪生態治理的基調和思路。信訪生態學話語體系建構，重視信訪制度環境的內生需求，也是完善中國特色信訪學研究的必然選擇。在哲學社會科學工作座談會，提出“不斷推進學科體系、學術體系、話語體系建設和創新，努力構建一個全方位、全領域、全要素的哲學社會科學體系”。在學科建構意義上，信訪生態學是信訪學研究體系的重要組成。信訪生態學學科建設重點和難點在于如何科學界定與合理把握學科定位與基本屬性。在此基礎上，需要進一步弄清“信訪生態學研究內容是什么”“信訪生態學建構機理是什么”等一系列基本問題。

二、信訪生態學學科屬性研究

（一）概念界定與理解

信訪生態學是“信訪”與“生態”的有機結合，即將信訪活動置于更為廣泛的社會生態系統中，考量“政治、法律、社會、文化等因素與信訪行為的相互影響與作用”。因此，信訪生態學是研究信訪活動及其與環境相互作用的原理與方法。信訪生態構成信訪政治活動存在與發展的各種內外環境因素的總和。信訪生態學話語體系建構的本質目的在于構筑訴求表達的生態環境，最終形成良性的生態信訪機制。信訪生態學的定義包含著“元預設”（meta-presupposition）的合理成分，這種“元性質”的預定使其成為“預含的、尚未展開而將要展開的基礎性的、原則性的和指導性的論斷”。如同其他社會科學體系建構初期的窘境一樣，信訪生態學學科體系建構的難點在于：一是體系和內容是否完整，二是原則和標準是否得到認同。信訪生態學邊緣學科的性質恰又使得這一關鍵問題無法達成一致、果斷的共識，然而這正是新興學科成長的動力所在——在質疑中生存，在爭論中發展。某種程度上，信訪生態學話語體系的建構恰是“烏托邦現實主義”的積極嘗試，一方面新興學科往往建立在特定理論預設與價值預期之上，超越社會歷史進程和現實觀念的制約；另一方面，新興學科建設需求往往來源于社會現實和不確定性未來的微妙關聯，“可能的未來經常不是限制現實，而是有利于現實的形成”。作為理論建構的初步嘗試，信訪生態學可能遭遇種種質疑和詰難，但這不影響一門學科成長并成熟為科學的理論體系。事實上，哲學社會科學本身就處于不斷的反思、探索和改造之中，在完整的理論體系和完美的建設方案成熟之前，學科體系建設的局部困難或不足仍是無法規避的學術現實。隨著信訪學理研究不斷深化，信訪生態學研究成為信訪研究的必然趨勢。對于信訪生態學的理解應把握以下幾點：1．信訪生態學是合規律性與合目的性的統一。信訪生態學是研究信訪政治活動及其基本規律的學科。信訪生態是實現生態信訪的基礎前提和現實依據，生態信訪則是信訪生態的理論方向和價值目標。信訪生態是合規律性問題，重視信訪生態系統，突出信訪行為與社會環境之間的相互作用。生態信訪則是合目的性問題，探究如何通過構建良好的信訪生態體系以實現理性上訪。2．信訪生態學是理論性與實踐性的統一。信訪生態（學）是信訪（學）研究的基石，信訪理論、實踐或制度的研究“天然地”構筑于信訪生態基礎之上，脫離信訪生態的信訪研究無異于“緣木求魚”。信訪研究建立在特定信訪事項和事實基礎之上，這就需要從信訪生態環境出發，采用質化研究與實證研究方法，把握信訪矛盾和問題的實質。3．信訪生態學是工具理性與價值理性的統一。信訪生態與信訪政治活動之間存在著復雜的社會關聯與相互作用，一方面信訪生態是信訪政治活動存在的基礎，另一方面，信訪政治活動對信訪生態也具有能動的反作用，它影響并改變著信訪生態。“信訪生態”是實踐基礎，“生態信訪”是價值目標。信訪生態學試圖在解析信訪生態的基礎上，建構有序的生態信訪。

（二）學科性質與定位

1．信訪生態學是一門邊緣性的學科。信訪生態學是新興邊緣學科，仍處于建構的初期階段，缺乏完整的學科體系和一致的理論方案。信訪生態學遭遇的理論建構壓力與現實詰難困境使其更多地接近于虛幻的“學術意象”而非簡單的“學科事實”。一方面，信訪生態學面臨著理論建構的壓力。信訪生態學是集成性較強的邊緣化學科，單一或特定的理論工具很難全面囊括其理論內核。另一方面，信訪生態學面臨著現實詰難的困境。信訪實務工作的邊緣化也是造成信訪生態學學科體系邊緣化的直接因素。信訪“非制度化”表達的特質使得信訪人和信訪機構均處于“邊緣化”的境地。也是在這個意義上，信訪生態學是一門關注社會“邊緣化”問題的“邊緣化學科”。2．信訪生態學是一門交叉性的學科。信訪生態學是信訪學與生態學交叉、滲透而形成的學科。信訪生態學從生態學的角度，研究信訪政治活動與社會生態系統之間的相互關系，揭示兩者之間互動關系，探討信訪政治活動如何適應社會生態系統及社會生態系統如何影響信訪政治活動的存續。信訪生態學拓展了信訪學的研究范疇，將信訪政治活動納入更為廣泛的社會生態系統中予以全面考量。信訪生態學采用了生態學的思維范式，從社會生態系統的諸要素重構信訪研究的理論體系。3．信訪生態學是一門應用型的學科。信訪生態學立足信訪環境的生態特征，重視信訪主體與環境互動。信訪生態學旨在總結、提取信訪實務工作的經驗成果，將抽象化的生態學理論轉化為具體的生態治理工具，以此指導并服務于信訪實務工作。信訪生態學運用信訪學的基本理論去研究信訪活動及其基本規律，運用生態學基礎原理及方法去分析和研判信訪問題，為信訪工作提供全面的事實依據。

（三）研究內容與維度

特定的研究對象和內容是一門學科形成并區分于其他學科的基本前提。信訪生態學的研究內容涉及信訪生態的各個維度。1．信訪生態的問題域（Problematic）研究。信訪生態學的研究首先應樹立問題導向意識，找準信訪生態的問題域及核心點。信訪生態的問題域既包含信訪活動內在范疇，又指涉信訪活動與社會政治、經濟、文化等活動的外在關聯和邏輯空間。信訪生態的問題域研究應在信訪內部范疇和外在空間交疊作用中，把握信訪生態的實際問題和主要矛盾。從內在范疇看，主要以行政信訪的運作機理為研究的核心點，關注行政信訪的主要類型與基本特征、治理結構與運行機制、功能定位與價值探討、改革方向與治理邏輯等。以信訪類型研究為例，依據國家與民眾的自主性、動機與行動目標、底層政治邏輯等分類原則，可得出不同的信訪類型，針對不同信訪類型及其主要矛盾，尋找分類治理的對策。從外在關聯看，主要以行政信訪的邏輯關聯為研究的切入點，探究：社會轉型中經濟要素變化如何影響信訪行為選擇；政治環境如何塑造影響信訪觀念；文化信仰環境如何改造信訪行為；傳統風俗習慣如何影響訴求表達等等。在外部邏輯關聯上，擺脫部門體制差異束縛，專注于特定信訪空間的行政信訪研究顯然不能滿足整體信訪生態系統建構的需求。因此，信訪生態學應注重對黨委、人大、司法等信訪活動的比較分析和整體性研究。2．信訪生態的主體性（Subjectivity）研究。信訪生態的主體性研究是信訪生態的關鍵問題。信訪活動是有目的、有意識的主體性活動，信訪生態的主體性問題涉及信訪人、利益相關者及各級信訪部門、機構或人員。信訪生態的主體性研究主要是探尋信訪人、潛在利益相關者、各級信訪部門、機構或人員等主體的動態博弈。研究信訪生態系統的平衡機制，涉及信訪生態系統的內部調適與外部調節。注重信訪矛盾與社會問題的全過程分析，把握協調、督察督辦和化解各個階段的流程管理。根據主體需求和信訪事項的特殊性加以化解，形成信訪、調解、仲裁、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化解糾紛解決機制。具體而言，信訪生態的主體性研究主要涉及三個方面。一是對信訪人的研究，當前的信訪生態系統缺乏相應的風險矯正機制，逆向選擇和道德風險等問題也容易誘致信訪問題。從“理性經濟人”的視角看，信訪人的信訪行為是基于策略計算的，除了簡單的訴求表達原因外，對信訪活動“投資”報酬的追求構成信訪人選擇纏訪、鬧訪，甚至選擇“群體性上訪”的內在動力。一定程度上，信訪問題的“顯性化”取決于信訪人對各種利益表達方式（纏訪、鬧訪、群體性上訪等）風險化收益的策略考量。因此，需要從信訪生態的視角，研究信訪人的內在生理與心理特質，尋找信訪人從“經濟人”向“生態人”轉變的動力機制和路徑。二是對信訪利益相關者的研究。信訪利益相關者也是信訪生態中不可忽視的力量。這些利益相關者可能無直接利益的“守望者”，也可能是具有間接利益聯結的“同盟者”和“人”。將信訪利益相關者置于信訪生態的主體變量中考察，有助于認識信訪利益的“價值鏈”，揭示信訪主體的價值關聯。三是對信訪部門、機構或者人員的研究。當前信訪治理生態仍是被動式、撞擊式的事后補救機制，疏于事前的預測與防范。由于缺乏整體性和系統性的制度整合與協調機制，信訪體制松散，執行不力，主要表現為機構設置龐雜，管理職能分化。條塊分割信訪組織體制，行動無力，尤其表現為信息傳遞和資源調度的滯后，無益于危機事件的應對。各部門、各機構都設有相應的信訪機構，這些機構之間沒有隸屬關系，只對本機關負責，信訪機構之間職能相互交叉，缺乏統一協調機制，由此構成基層信訪治理的“碎片化”狀態。由于各層級政府信訪機構的權力有限，信訪機構只是充當了“中轉站”的角色，絕大部分的信訪事項只是在信訪機構象征性地中轉一下，信訪機構并不能實際解決問題。信訪部門既要解決好與維穩部門的關系，也要處理好與職能部門的關系。信訪問題的復雜性在于一個信訪事項可能涉及規劃、國土、財政、環保、公安、房管、建設、文保等多個部門。各部門在辦理手續的過程中，既要做到依法按章辦事和高效便捷相結合，又要處理好部門之間的銜接。因此，對跨部門協同治理的體制機制問題也是信訪生態學需要關注的重點議題。從信訪矛盾處理化解過程來看，信訪處置人員政策水平、文化知識和業務素質是信訪生態需要關注的重要方面。3．信訪生態的情景化（Contextualization）研究。信訪生態學研究不是憑空的理論建構，而是建立在特定信訪情境之上的事實判定。從信訪運作的生態空間看，基層信訪是信訪制度運作的“常態”。從基層信訪治理的現實樣態看，基層基礎工作還不夠扎實，逐級走訪制度有待全面落實，初信初訪辦理力度還不夠，依法治訪不到位，致使基層的非正常上訪、越級訪、重復訪問題時有發生。因此，在生態空間上，信訪生態情景化研究的重點是關注基層信訪問題。從不同的視角看，信訪生態的情境化研究的側重點各異。從過程看，涉及信訪事項的登記、接談、分類辦理、督察督辦和匯報審核、整理歸檔等全過程。情景化研究通過階段細分、工作細化，對交叉互纏，錯綜復雜的信訪問題進行重新區分和梳理，注重經驗積累。情景化研究重視信訪答復、復查、復核等程序和受理、辦理、反饋等環節，同時注重對法律、政策、行政等手段和教育、調解、疏導等方法的研究。從方法看，主要采用質化研究的方法，重視信訪案例的分類研究。質化研究重視對信訪事項性質的觀測、描述和分析，在文獻分析和案例分析的基礎上，理解特定信訪現象的產生原因與發生機理，從而提煉、總結價值判斷的依據。通過信訪案例的分類研究，找出分類治理的技術手段和方法。從目的看，以大量、特定信訪案例為基礎材料，在理論分析和經驗分析的基礎上，提煉信訪矛盾的共性與個性，把握信訪矛盾與社會問題的基本屬性和發展規律。通過情景化分析找出信訪問題核心矛盾和主要線索，以保證理清事實依據、定性準確，為后續信訪問題的解決提供理論樣板和實踐參照。4．信訪生態的制度化（Institutionalization）研究。信訪問題涉及社會的各個方面，多樣化的訴求相互交織。對公共權力而言，信訪是一種收集多種有效信息的制度，通過信息的分析和處理，可以及時發現制度漏洞，從而使低成本糾正和改正錯誤成為可能。對信訪人來說，信訪部門是解決問題的責任主體。由于法治化建設滯后，信訪的救濟功能被過分擴大。公民往往把信訪看成優于其他救濟方式的特殊權利，政府也過多干涉部分不宜用行政處理方式解決的社會矛盾和糾紛，例如政府部門受理一些涉法涉訴的信訪案件。由于信訪法治建設不足，信訪制度的功能錯位衍生出一系列的問題，引發信訪制度本身及其與其他糾紛解決制度的沖突。從信訪生態秩序看，信訪生態學需要研究信訪制度重塑與建構問題。一方面，探討信訪制度缺位時的最優安排，研究信訪制度演進與定位、《信訪條例》修訂、信訪政策缺位與補位、信訪機構職能的法律界定等問題；另一方面，試圖建構信訪制度體系，研究國外民意表達機制鏡鑒、信訪制度法治化改革、信訪法律制定等問題。通過信訪制度與政策法規研究，將非制度化信訪表達引入“制度化”渠道，尋找打破信訪制度慣性的力量，釋放信訪制度活力的基本規則，解決基層信訪生態的“亂象”與“無序”。信訪生態的制度化研究的難點是界定好“三個邊界”，即民意表達的權利邊界、依法治訪的權力邊界、權益救濟的制度邊界。其一，從信訪制度的功能定位來看，無論是“權力監督說”“矛盾化解說”還是“政治參與說”，都忽視了信訪制度是“民意表達”的權利。其二，由于信訪立法的滯后，相關監管和追責機制不完善，也缺少各類配套措施，由此產生的“制度真空”可能導致信訪行為的失控，即無法識別信訪風險并對其進行風險矯正和規范。督查機制模糊，可操作性不強。例如，《信訪條例》對重大信訪事項聽證的相關規定中，未涉及聽證的具體范圍及操作程序等重要內容，這一定程度上，加大了信訪制度實際操作的難度。其三，作為國家制度體系的重要組成部分，現有信訪制度缺乏與其它糾紛解決制度的適當銜接。由于行政復議和行政訴訟設置門檻過高，限制較多，民眾往往被排除正式制度之外，更愿意選擇信訪救濟作為訴求表達渠道。信訪生態的制度化研究的重點是討論法治中國進程中的信訪法治化問題，包括法治化與信訪的關系，信訪法治化的路徑，信訪立法的必要性可行性，也涉及信訪機構的法律地位與權責體系、信訪法治化改革及其配套制度的建設與完善等內容。通過國家制度體系的整合，探尋信訪制度與行政訴訟、行政復議、中央巡視制度的有效對接，重塑基層政府治理能力。以改革精神和法治精神為統領，探索“法治信訪”的實踐路徑，推動經濟發展新常態下的信訪治理。為進一步提升依法治理的水平，需要明確信訪機構的法律地位與權責體系，推進信訪法治化改革及其配套制度的建設與完善。明確信訪法治的基本原則與實踐標準，確定信訪法治的調整范圍和對象，構建信訪治理的法治框架。通過信訪制度化的研究，推動形成政策優化機制。5．信訪生態的治理術（Governmentality）研究。目前國家治理體系正處于現代化的建構之中，因而國家未能提供有效的信訪治理制度和治理技術。當前的基層信訪治理技術的效度有限，“排査、穩控、截訪、打擊、花錢買平安”成為縣域信訪工作的“五步曲”。中央巡視組檢查時期，各地信訪局便從本單位抽調人員，組成臨時接訪小組，身著便衣，混在人群中，打著中央接訪的旗號，“傾聽”民眾的訴求并“承諾”維護其相關利益，以此勸退相關信訪人。待中央巡視組完成檢查離開后，民眾逐漸發現自身的訴求未得到重視或解決，由此又引發了新一輪的上訪高潮。這充分暴露出基層信訪部門在治理能力不足的情況下，只能采取“騙訪”“截訪”的手段“息事寧人”，然而這只是權宜之計，治理效果有限并可能民眾上訪的高潮。當前信訪治理的運作邏輯表明信訪部門在信訪問題的協調和處置上發揮重要作用，不管這種作用是實質性的還是象征性的，信訪部門的“治理化”傾尤為明顯。信訪生態學立足于“大信訪格局”，強調國家頂層設計與分層實施，全面掌握情況、科學評估的基礎上，制定切實可行的方案。從“方法-工具”路徑，尋找信訪信息化和現代化的建設路徑與方法，研究信訪信息系統建設、信訪信息搜集、分析與研判等問題，構建立體式、多元化的信訪解決渠道，推進上下互動、管理統一、資源共享的信訪工作格局，以實現信訪治理最優化的目標。傳統的信訪治理過分依賴政府部門的權威、程序化的處置流程和制度化的解決方案，因此在實踐中不可避免走向了行政主導和支配式的社會管理形態。隨著新媒體技術的發展，傳統的層級式管理形態已然不適應虛擬力量的現實化的需求。信訪生態學注重治理技術和手段的革新，強調通過信息技術手段實現部門整合與組織流程再造，通過頂層設計，建立扁平化的信訪輿情信息搜集、甄別與反饋機制。

三、信訪生態學建構機理闡述

（一）基本理論與原理

價值預設是信訪生態學建構的理論基石。信訪生態學的基本理論與原理是支撐其存在與發展的基礎載體和重要解釋，揭示了信訪生態學功能變遷與機制運行的基本規律。從多學科交叉融合視角出發，政治學制度、管理學方法、生態學框架、社會學理論共同構成了信訪生態學的理論內核。信訪生態學以政治與行政學理論、管理學理論、生態學理論和社會學理論為指導，強調生態關聯。從政治學理論看，協商民主是有效的民主表達形式。某種程度上，作為公共言談的“政治”與作為民意表達的“信訪”有著相通、相容之處，兩者都將公共利益作為民主價值的追求，帶著強烈的人文關懷，重視公民自由參與和理性表達。協商民主強調“對話與協商”的重要性，這為信訪生態學提供了話語支撐。信訪生態學扎根于民主實踐，是民主表達實踐的學理分析；信訪生態學依賴于協商民主形式，民主政治環境是信訪生態學研究的重要變量。從管理學視角看，隨著公共問題日益復雜，公共需求日益增加，政府的回應能力不足和可動員資源有限，以致政府治理能力不足。政府治理能力不足源于地方治理需求面（民眾的期望）和地方治理的供給面（服務的提供）之間的矛盾，這一矛盾如果處理不好，民意表達的愿望就會持續不斷。新公共管理、新公共服務、新公共治理等理論從不同側面強調了改進公共服務方式、提高政府治理能力的理念和方法。信訪治理既是治理的理念、工具在信訪領域的應用，也是信訪在社會治理中發揮沖突化解和矛盾疏導功能的過程。政府需要積極聽取民意、了解民情，增強回應性，才能實現善治。從生態學思維看，美國學者高斯較早注意“政府組織與行政行為必須考慮環境因素”，并于1947年出版《政府生態學》正式將生態學引入行政學的研究領域。里格斯則更為重視生態學的理論和方法的應用，使得人們更為重視行政環境。這為從生態學角度研究信訪問題提供了理論參照。信訪生態系統是復雜、多變的開放式系統，其中信訪環境是重要的研究變量，對信訪活動具有重要的影響。在信訪生態學論域之中，信訪工作往往與經濟、政治、行政等生態交織在一起。因此，需要將注重信訪與其他社會子系統之間的關聯研究，將信訪問題置于廣闊的社會政治系統中，從多維度、多要素和多因素進行全面分析，才能勾勒出信訪問題的真實畫面。從社會學理論看，美國學者戈夫曼較早提出“互動儀式”概念，認為“社會儀式廣泛存在于人們的日常生活中，小到一次談話活動也可以被看作是社會微觀情境中的一次儀式”。蘭德爾•柯林斯的互動儀式鏈（interactionritualchain）理論認為，社會是由個體在情境中互動行成的。人們在不同的會話際遇中互動，具體情境中的個人之間的不斷接觸而得到伸展，最終會形成宏觀社會結構。作為一種具有儀式意義的信訪行為，需要放在社會互動關系的框架下來考察。某種程度上，信訪活動是生活在特定政治環境的人由于缺乏社會互動和溝通平臺而導致社會交往失敗。

（二）體系結構與運行

信訪治理是信訪生態學關注的重要內容。信訪生態學關注信訪治理的現實樣態。“信訪”與“治理”是可以兼容的：一方面，信訪是社會治理的基本制度安排和重要技術手段，國家通過信訪渠道掌握社會治理的實際情況，統攝社會秩序，從而達到治理社會之目的；另一方面，可以通過治理的手段整合分散化的信訪資源，推進信訪的制度化和理性化。基層信訪是信訪生態學關注的重點區域。按《信訪條例》的相關要求，縣級政府都設有專職的信訪機構。縣級以下的鄉、鎮人民政府信訪機構的設置在實踐中具有多樣化的形式，例如“信訪接待室”“鄉鎮綜治辦”或“群眾工作部”，等等。在信訪治理結構上，基層信訪調動多元化的參與主體，運用多樣化的方法，處理信訪人的投訴請求。縣域信訪治理應在理順政府內部各部門權責的基礎之上，制度化地引入多元主體的共同參與，構建信訪綜合治理的組織體系和合作網絡。縣域信訪治理的主體具有多樣性、手段具有綜合性、目標具有明晰性。由于信訪問題往往涉及多個部門或多個利益主體，綜合性的協調和處置機構在此顯得尤為必要，綜合治理手段既包括制度化的規則、政策等措施，又包括非制度化的協商、和解等手段。目前，部分縣域已基本形成“縣-鄉鎮（街道）-村（居）委會-社區”四級信訪網絡工作格局。信訪運行是信訪生態學關注的重要方面。信訪的運行機制主要是指以信訪事項為中心，信訪系統內各要素（人、財、物等資源）重新配置與協作配合，以完成從信訪事項的登記到信訪事項終結的流程。從信訪工作的實際操作流程來看，縣域信訪的運行涉及信訪事項的提出、受理、辦理和督察等各個層面。目前，縣域信訪實際運行中，通常采用“（黨委）政府統籌-信訪部門協調-職能部門承辦”這一治理模式與組織架構。也就是說，信訪部門實際上并不處理具體的信訪事項，只是作為信訪事項的“中轉站”，進行受理、分類以及轉辦。信訪部門實際的權力較弱，甚至并無實際處置權。此外，縣信訪局還要受理上級相關部門（省、市、中紀委等）交辦的信訪案件。

四、結語

信訪生態學是信訪學研究成果的重要創新，意味著信訪學的研究視角從信訪系統內部轉向信訪系統內外有機結合，研究方法從理論研究轉向實踐研究。信訪生態學研究應把握“一個核心概念”，理解“三重學科屬性”，重視“五個研究內容”。“一個核心概念”，即什么信訪生態學。這既是研究信訪與環境相互作用的基本原理，也是理解當前信訪現狀和未來信訪趨勢的重要基礎。信訪生態學既是合規律性與合目的性的統一，也是工具理性與價值理性的統一。“三重學科屬性”，即信訪生態學是一門邊緣性、交叉性與綜合性并存的新型學科。信訪本身的“非制度化表達”特質使信訪生態學研究成為關注社會“邊緣化”問題的“邊緣化學科”，由此構成信訪生態學研究的特殊性。“五個研究難點”，即指信訪生態學的問題域研究、主體性研究、情景化研究、制度化研究以及治理術研究。這五個方面是信訪生態學研究的重要內容，其中，“問題域研究”與“情景化研究”是對信訪生態學研究范疇和研究范式的表述，“主體性研究”“制度化研究”“治理術研究”分別從人、制度與技術這三個方面提出了信訪生態學的構成要素。人是信訪生態學研究的主體和要素，制度是信訪生態學研究的基礎和保障，技術是信訪生態學研究的關鍵和保證。在信訪生態學論域中，信訪生態學體系建構為信訪矛盾與社會問題的解決提供了理論和實踐的指導。信訪生態學旨在運用生態學的理論與方法研究信訪生態問題，構建信訪生態學的理論體系，使信訪生態學成為一門新的系統學科。信訪生態學有助于在高度復雜性和不確定性的信訪環境中，把握信訪問題的主要矛盾，認清信訪問題的實質。

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作者：查榮林 單位：南京森林警察學院信息技術學院