西北地區中等城市生態文明論文
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一、生態文明的科學內涵和建設意義
生態文明建設是一種先進的治國理念和治國方略，推進生態文明建設意義重大。首先,生態文明建設有利于轉變經濟發展方式。生態文明建設關系人民生活，關乎民族未來。高投入、高消耗、高污染的粗放型發展模式給我國帶來了嚴重的環境污染和生態破壞，霧霾天氣不斷擴大，環境與發展的矛盾日益突出。因而，必須轉變經濟發展方式，從重經濟增長輕生態環境保護，重數量增長輕質量增長，轉變為保護生態環境與經濟發展并重，質量增長與數量增長并重，積極促進粗放型經濟發展方式向集約型經濟發展方式轉變。其次，生態文明建設有利于建設資源節約型、環境友好型社會。生態文明建設以人與自然和諧相處為目標，以資源環境承載力為基礎，遵循協調發展的自然規律，統籌人與自然和諧發展，正確處理經濟發展與人口、資源、環境的關系，不斷提高發展的質量和效益，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，有利于促進資源節約型、環境友好型社會建設。再次，生態文明建設有利于加強生態法治，建設美麗中國。目前，我國每年的環境污染損失已占GDP的3%，污染嚴重地區的環境污染損失已占GDP的7%以上。生態文明建設必須納入法治的軌道，只有建立最嚴格的法律制度，最嚴密的生態法治，才能遏制住生態環境持續惡化的趨勢，依法推進和保障生態文明建設，實現美麗中國的夢想，走向社會主義生態文明新時代。
（一）建設現狀
天水市位于甘肅省東南部，氣候溫和，四季分明，素有“隴上江南”之稱，但天水也是一個水資源短缺、生態環境脆弱、經濟社會欠發達的城市。多年來，天水市廣泛開展全民義務植樹運動，大力發展生態林業和民生林業，綜合治理水土流失，堅定不移地推進生態文明建設，為科學發展提供生態保障，積極建設美麗天水。2003年，天水市被水利部命名為“全國城市水土保持生態環境建設示范城市”。目前，全市已累計義務植樹近3億株。2014年，全市森林面積增加到769.5萬畝，森林覆蓋率提高到35.9%，超出了全國20.36%、全省11.28%的平均水平；城市建成區綠化覆蓋率提高到32.97%，綠地率提高到28.39%，人均公共綠地面積提高到7.33平方米。2013年，天水市環境空氣質量總體水平為良，平均污染指數為59，空氣質量達到Ⅱ級（良）的天數為342天，占全年總天數的93.7%。城市集中式飲用水水源地水質達標率保持100%，交通干線噪聲和功能區噪聲均達到國家規定標準。但是，近年來隨著天水城市化進程的加快，基礎設施建設滯后、城市生態環境脆弱、水資源嚴重匱乏、鄉村生活垃圾污染等問題正嚴重影響著天水的生態環境、投資環境和城市形象。
（二）法治不足
天水生態文明建設離不開法治的保障。當前，生態法治理念和生態法治保障缺乏，致使生態文明建設存在諸多法治不足，難以形成強有力的生態法治保障。
1.社會公眾的生態法治理念薄弱。目前，城市生態文化、生態法治的宣傳普及不到位，社會公眾的生態環境理念較差，對于環境保護、污染防治、資源利用，生態保護等領域的法律法規不甚了解，對公民環境權利等知之甚少，導致社會公眾的生態法治理念薄弱。面對環境污染、生態破壞等嚴重問題時，缺乏應有的維護自身、社會和國家合法權益的主動性，缺乏參與監督的積極性。
2.地方生態政策規定不健全。由于西北地區中等城市絕大多數不是國家規定的具有地方立法權的較大的市，因此，只能研究地方生態政策規定體系，而不能研究其地方生態法規規章體系。目前，天水市現有的生態環境執法依據主要是國家法律法規和甘肅省的地方性法規規章。而天水市雖然制定了一些適用于全市的地方性政策規定，如《天水市大氣污染防治工作方案》、《天水市環境噪聲污染防治辦法》、《天水市機動車排氣污染防治工作實施意見》、《天水市醫療廢物集中處置管理辦法》、《天水市城市綠化管理辦法》等，但數量較少，零星分散，某些方面存在空白領域，不全面、不系統，存在政策規定“碎片化”、管理“分隔化”的問題。因此，執法依據不足。
3.地方生態執法、司法不完善。目前，天水生態執法基礎相對薄弱，職能分散，多頭執法，環境監測能力還需提高，防治對象相對單一，公共財政投入不足，執法人員素質不高，執法管理欠規范，執法存在違法難究、處罰難嚴等問題，影響生態執法的權威性和準確性。司法部門難以形成司法合力及時解決生態環境案件，難以適應新形勢新時期對生態文明建設的發展要求，與規范化、科學化管理的要求還有一定差距。
4.缺乏社會公眾的參與和監督。生態文明建設既需要政府的積極引導和行政的強制力量，更需要社會公眾的積極參與和廣泛監督。由于社會公眾的生態法治意識薄弱，同時缺乏應有法律機制對社會公眾的參與權和監督權予以具體明確和可操作性的規定。因而，社會公眾參與生態環境保護和監督污染的積極性不高，生態法律實施和公眾監督效果不理想。
三、天水市生態文明建設的法治保障路徑分析
作為西北地區中等城市，天水市生態文明建設的法治保障路徑涉及五個方面，一是法治理念保障路徑；二是政策規定保障路徑；三是生態執法保障路徑；四是生態司法保障路徑；五是公眾參與保障路徑，從而形成“五位一體”的生態文明建設法治保障路徑。
（一）法治理念保障路徑———增強全社會的生態法治理念
生態文明法治建設，需要生態法治思維和生態法治理念的推進和保障，需要對現有的生產方式和生活方式做出全面、深刻的調整。首先，在全社會樹立生態法治理念，尤其要增強社會公眾的生態法治理念。目前，可持續發展理念和人與自然和諧相處等理念已經成為世界各國普遍追求的生態法治理念。應采用多種形式，通過多種途徑，在全社會廣泛開展生態文明、生態文化、生態法治、生態道德、生態價值、公眾參與、社會監督等內容的宣傳教育。充分發揮新聞媒體的輿論引導和監督作用，回應媒體報道和社會關切。全面推進生態法治理念進機關、進企業、進學校、進社區、進鄉村活動，讓生態法治理念深入人心。積極鼓勵和引導社會公眾參與生態環境管理，切實保障社會公眾的環境知情權、參與權、監督權和訴訟權。其次，健全綠色創建機制，深化綠色創建工作。建立健全各級各類綠色單位、綠色學校、綠色社區、綠色小區創建機制，建立綠色創建領導機構和管理機構，經常化的開展工作，并長期穩定運行。同時，建立健全環境管理機制，制定環保公約和綠色守則，減少環境污染，增加綠化覆蓋率，規范公民的環境行為。激發社會公眾參與生態文明建設的積極性和主動性，把生態法治價值追求變成社會公眾的價值追求，全面拓展生態法治的廣度和深度。
（二）政策規定保障路徑———健全完善地方生態政策規定體系
地方生態政策規定體系是區域生態文明建設的法治保障，其政策規定體系主要包括生態文明建設綜合性政策規定、污染防治政策規定、自然資源和能源政策規定、特殊區域生態政策規定等四大部分。通過適時制定、修改和完善相關內容，逐步建立起一個全面系統，健全完善，與天水市生態文明建設相適應的地方生態政策規定體系。
1.突出政策規定的生態法治理念。天水市生態政策規定應當在科學發展觀的指導下，突出生態法治理念，根據生態文明理念、生態規律、生態道德、可持續發展理念等加以創設、健全和完善。目前，天水市的相關生態政策規定往往較少涉及生態法治理念，內容較為原則抽象，其指導思想、目的、原則和內容方面，應突出生態法治理念，保障生態文明建設。
2.制定生態文明建設綜合性政策規定。地方生態文明建設涉及環境保護、污染防治、資源管理、能源管理、城市建設、生態保護等廣泛領域，生態文明建設表現為部門多樣化和職權分散化，難以形成建設合力。因而，應制定生態文明建設綜合性政策規定，對生態文明建設方面的重大問題進行全面調整，設立生態文明建設領導小組，來統領和指導全市生態文明建設，實現統一協調與分工負責。例如可以制定《天水市生態文明建設促進辦法》、《天水市循環經濟、低碳經濟、綠色經濟促進辦法》、《天水市建設生態文明城市辦法》等政策規定，全面推進生態文明建設。
3.健全完善污染防治政策規定。天水市污染防治政策規定較為全面系統，嚴謹規范，構成了天水市生態政策規定的主體。政策內容涉及各類污染防治，醫療廢物集中處置、節能減排、飲用水水源地環境保護、突發環境事件應急預案、環境執法、環境監察等眾多領域，政策名稱涵蓋防治辦法、防治方案、管理辦法、管理規定、實施方案、實施意見等多種類型，但一些領域也存在政策規定空白，需要建立健全相關政策規定，應制定《天水市清潔生產促進辦法》、《天水市環境影響評價辦法》、《天水市城市環境衛生管理辦法》、《天水市土壤污染防治辦法》、《天水市城市污水集中處理辦法》、《天水市有毒有害物質污染防治辦法》等。
4.健全完善自然資源和能源政策規定。天水市自然資源和能源政策規定數量較少，零星分散，不全面、不系統，存在政策規定“碎片化”、管理“分隔化”的問題。其中，土地資源政策規定相對較多，主要涉及土地收購儲備管理、土地登記實施細則、土地登記檔案管理、土地利用總體規劃、土地整治規劃、農村土地承包經營權流轉管理、促進節約集約用地、地質災害應急預案等領域；其余零星規定主要涉及礦產資源管理、水資源管理、森林資源管理、循環農業規定、草原生態保護、城市綠化管理、可再生能源管理等領域，對于很多政策規定空白領域，需要建立健全相關政策規定，應制定《天水市抗旱實施辦法》、《天水市林業有害生物防治辦法》、《天水市古樹名木管理保護辦法》、《天水市野生動植物資源保護辦法》、《天水市全民義務植樹辦法》等政策規定。
5.制定特殊區域生態政策規定。特殊區域主要包括自然保護區、風景名勝區，自然和文化遺跡等。目前，天水市特殊區域生態政策規定尚屬空白，隨著生態文明建設的推進，可適時制定《天水市自然保護區管理辦法》、《天水市森林公園管理辦法》、《天水市風景名勝區管理辦法》等政策規定。
（三）生態執法保障路徑———完善地方生態執法機制
1.建立生態環境保護統一監管機制。目前，由于生態環境保護部門較多，職能分散，相互交叉，造成執法主體多樣，監測力量分散，生態環境保護領域多頭執法問題突出，難以形成嚴格監管的強大合力。因而，應探索建立生態環境保護統一監管制度，根據"統一監管、分工負責"的原則，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的生態環境保護監管力量，明確環境監管地位，強化環境監管權威，建立獨立而職能有機統一、運行協調高效的生態環境保護監管體制。既要對各類污染防治實施統一監管，也要對各類資源能源、特殊保護區域實施統一監管。
2.健全完善生態文明建設示范創建制度。應制定《天水市生態文明建設示范單位創建實施方案》，具體規定生態文明建設示范機關、示范學校、示范醫院、示范企業、示范社區、示范園區、示范家庭等各項生態文明建設指標體系，以及創建的申報、建設、評定及監督管理等規定。創建活動由政府主導，社會廣泛參與，實行考核評比。積極開展生態文明建設志愿者活動，建立生態文明基金會。通過全方位的系列創建活動推動天水市積極成為生態文明先行區，積極建設生態文明建設示范城市，打造美麗天水。
3.健全完善生態環境執法效能制度。首先，建立生態環境執法協調機制、聯動機制和信息共享機制。生態環境執法涉及面廣，環保部門與其他生態環境執法部門應相互配合，信息共享，協調行動，齊抓共管，對生態環境違法行為保持零容忍的態度和高壓態勢。其次，強化生態環境執法能力建設。加強有計劃、有針對性地教育培訓，使教育培訓日常化、制度化，提高執法隊伍準入門檻，提升執法人員綜合素質，確保執法人員嚴格執法、公正執法，文明執法，不失職不瀆職。再次，加強生態環境執法支撐體系建設。加大公共財政投入，采用先進儀器設備，改進環境監察裝備，提高生態環境監測能力，加大生態環境治理力度。
4.健全完善城鄉規劃制度。科學的城鄉規劃是生態文明建設的重要基礎保障，應制定《天水市城鄉規劃辦法》，完善城鄉規劃制度，健全監督約束體系，保障和改善人居環境。首先，發揮城鄉規劃對生態文明建設的引領調控作用。城鄉規劃的制定、修編、調整和實施都必須貫穿生態文明建設理念，加強自然資源保護、生態環境建設和環境污染防治。其次，堅持科學的編制和實施原則。堅持合理布局、節約土地、集約發展、改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用的編制和實施原則。城鄉總體規劃、區域規劃和項目規劃都必須堅持科學的編制和實施原則。再次，增強城鄉規劃的穩定性、嚴肅性和權威性。未經法定程序，城鄉規劃不能隨意調整。
（四）生態司法保障路徑———完善地方生態司法機制
1.建立環境公益訴訟制度。我國2014年修改的《環境保護法》明確規定了建立環境公益訴訟制度。首先，明確訴訟主體。并非任何公民、法人或者其他組織都有權依法向人民法院提起環境公益訴訟。訴訟主體只能是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織。其次，起訴的是污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的違法行為。再次，訴訟的限制條件。由于是公益訴訟，因而提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。
2.建立政法機關合力保障生態文明建設機制。為推進生態法治建設，法院、檢察院、公安和司法機關應最大限度發揮政法機關合力依法制裁破壞生態文明的違法行為。首先，構建生態環境保護審判機制。天水市中級人民法院和某些縣級法院設立生態環境保護審判庭，集中統一管轄環境刑事、民事和行政案件，并建立健全環境專家參與環境訴訟機制。其次，構建生態環境保護檢察機制。積極探索生態修復檢察工作方式，通過提出檢察建議、生態修復量刑建議，建立重大生態環境行政執法案件同步介入機制,開展生態環境領域職務犯罪專項查辦工作，全面履行法律監督職能。再次，構建生態環境保護公安執法機制。建設一支專業素質高、辦案能力強的生態環境保護專業偵查辦案隊伍,對破壞生態環境的違法犯罪行為實施長期性、精準化打擊。第四，構建生態環境保護執法司法銜接聯動機制。法制宣傳教育、律師服務、公證服務、法律援助、人民調解服務生態文明建設，為生態文明建設提供有力的法治保障。
（五）公眾參與保障路徑———推進社會公眾的參與和監督
1.健全完善生態環境信息公開制度。生態環境信息公開是保障社會公眾的環境知情權，促進社會公眾參與生態文明建設的基本前提。首先，應擴大信息公開的政府部門。從環保部門擴大到所有生態環境保護相關部門，包括資源、能源、農業等部門，使生態環境信息能夠及時、準確、全面地公開。其次，應擴大信息公開的單位類型。從超標排污的嚴重污染企業擴大到所有排污企業以及對生態環境產生影響的單位，把所有對生態環境產生影響的單位都置于社會公眾的監督之下。再次，暢通信息溝通渠道。通過政府網站、企業網站、公報、公告、新聞會以及報刊、廣播、電視、網絡等各種媒體，積極暢通政府與企業之間、政府和公眾之間、企業與公眾之間的溝通渠道，構建完善的生態環境信息公開制度。
2.健全完善社會公眾的環境參與權和監督權。法律的生命在于付諸實施。生態法治建設既需要政府的引導和行政力量的強制，也需要廣大社會公眾的積極參與。首先，保障社會公眾的環境知情權。2014年修訂的《環境保護法》第五十三條規定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。”環境知情權是社會公眾有效參與生態文明建設的基本前提，而生態環境信息公開制度保障了社會公眾環境知情權的實現。其次，保障社會公眾的環境參與權。明確規定其參與途徑、參與方式、參與程序，并具有公正性和可操作性，尤其要積極推進公眾參與各種土地利用規劃、區域建設規劃及工業、農業、能源、水利等專項規劃的環境影響評價，促進政府的民主決策和科學決策。再次，保障社會公眾的環境監督權。要大力推行生態環境陽光管理、陽光執法、陽光收費、陽光審批等工作，不斷提高生態環境保護工作透明度，構建社會公眾參與生態環境保護工作平臺，推進社會公眾積極行使環境監督權。
作者：張小軍 單位：甘肅林業職業技術學院