生態文明建設下農村環境治理淺探

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摘要：農村環境治理既是國家治理的重要內容，又是生態文明建設的一個重要組成部分。當前農業生產污染和農村生活污染是農村環境面臨的兩個突出問題。其治理的制度困境主要在于：農村環境保護法律法規滯后；城鄉二元主義的體制障礙；干部考核指標體系存在誤區。生態文明建設視閾下農村環境治理的路徑選擇為：政府維度：強化立法監管、政策激勵以及財政補貼；企業維度：加強外部控制與自我規制；農民維度：提高環保意識以及支付意愿。農村環境治理的宏觀視角是必須堅持生態農業發展模式。

關鍵詞：生態文明建設；農村環境治理；生態農業發展

生態文明建設是中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容。農村環境治理既是國家治理的重要內容，又是生態文明建設的一個重要組成部分，本文就生態文明建設視閾下的農村環境治理問題做了初步探討。

一、當前農村環境中存在的主要問題

通觀當前農村環境中存在的主要問題，筆者認為主要表現為以下方面：

（一）農業生產污染

首先，化肥、農藥被大量濫用。新中國成立后，國家為了提高農產品的產量，曾經大力鼓勵農民施用化肥和農藥，尤其是進入上個世紀80年代，我國的農業生產方式由傳統的“低能耗、低污染”的生態農業逐漸走向“高能耗、高污染”石油化工農業。尤其是近些年來，在農業生產過程中，由于農民普遍缺乏科學指導和綠色生產的理念，化肥、農藥被大量濫用，大量的重金屬、酸、堿、放射性元素、有機農藥和化合物滲入土壤，嚴重污染了土壤和地下水。根據2019年發布的《中國統計年鑒》中的數據得知，從2005年到2018年，我國農用化肥施用量從4766萬噸增加到了5653萬噸，增加了887萬噸，平均每公頃施用量超過340千克，比國際公認的化肥施用安全上限225千克/公頃，增長了115千克/公頃；農藥使用情況也一直在增長，從2004年的128.6萬噸增加到2013年的180.77萬噸，再到2018年的150.36萬噸，雖然有所回降，但依然處于較高水平[2]。大量的有機物和無機物富集在土壤內，久而久之會超出土壤自身的自凈能力，破壞土壤自身的結構和功能，最終影響土壤肥力，影響農作物的產量和品質，威脅人體健康，對我國農村生態環境造成嚴重危害。其次，城市工業污染向農村蔓延。一些城市在資本邏輯的誘導下，將大量的工業污染轉移到農村。這些來自城市的工業污染物往往含有大量的重金屬和放射性物質，要對這些有毒有害物質進行凈化處理，不僅需要先進的技術，還需要高額的資金投入。對于經濟發展遠遠滯后于城市的農村地區而言，為城市污染買單，早已超出了其自身的環境負荷和經濟實力。長此以往，農村地區將陷入因環境污染引發的“循環式貧困”的窠臼之中。再次，鄉鎮企業落后的傳統生產方式。在實現農村現代化及其城鎮化的歷史進程中，異軍突起的鄉鎮企業委實撐起了農村經濟發展的明日之星。但不無令人嘆息的是，囿于有限的經濟氛圍、基礎設施和管理水平，鄉鎮企業一般規模較小、技術起點低；資金投入主要集中于造紙、印染、化工等“低技術、高污染”的領域；再加上缺乏有效的監管，鄉鎮企業在生產過程中為了降低成本，往往向水體、土壤直接排放未經處理的污染物、廢棄物；加之農村地區的環保基礎設施的落后與缺乏，工業廢水、廢氣和固體廢棄物難以得到妥善的凈化和清理，致使農村地區的水污染對農民的生命健康造成威脅。據國家統計局數據顯示，全國工業固體廢棄物產生量從2000年的81600萬噸增加到2017年的331592萬噸，增長306.4%[3]。當前我國“癌癥村”數量不斷增加，已經超過247個，涵蓋了27個省份，主要源于附近的化工廠、印染廠、造紙廠等企業生產的污染廢水排放所致[3]。

（二）農村生活污染

隨著社會主義新農村建設步伐的加快，農戶聚居愈益集中，城鎮化趨勢日趨增強。但不少地方的農民環境保護意識和社會責任感缺乏，只顧關注與自身利益相關的環境狀況，而對諸如隨手丟棄農藥瓶、隨意傾倒動物糞便，馬路、溝渠等無確定權屬的公共領域則隨意排放廢水廢渣、堆放生活垃圾。究其上述現象形成的原因主要為：一是囿于農村聚居點的環保硬件設施遠遠滯后于城市，甚至在不發達地區，農村環保基礎設施根本未予以配套。二是農民自身形成已久的不良生活習慣，同時在農村環境治理中這一群體也尚未將環境保護這一理念自覺轉化為行動并努力踐行。根據數據顯示，2018年，農村污水排放量大約為230億噸，比2017年的214億噸同比增長7.5%[4]。這些污水排放較為分散，隨著雨水沖刷，進入地表徑流、湖沼、溝渠等地下水體，造成農村地下水嚴重污染。三是隨著農村畜禽養殖業的日漸規模化、集約化，尤其在人口密度較大的城市周圍的農村地區，大型養豬場、養雞場、牛場數量眾多，畜禽糞便污染亦已成為農村環境的又一重要污染源。

二、農村環境治理的制度困境

農村環境所具有的公共產品特性、強外部性、地域性及公共產權屬性決定了環境治理是一項涉及面很廣的社會系統工程。從全國目前情況來看，農村環境治理的制度困境主要表現為如下方面：一是農村環境保護法律法規滯后。環境規制作為一種均衡各主體利益的杠桿，是國家進行環境要素保護和環境公共產品分配的重要手段之一。但毋庸諱言的是，多年來無論是環境立法還是環境執法層面，國家都把更多的資源傾注在城市環境的保護上，而對農村環境保護則有所忽視，至今我國尚未制定一部有關農村環境保護與污染防治方面的綜合性、專門性法律。正是在這人為的制度性傾斜語境下，有關農村環境保護的法律法規處于懸浮的狀態，無法為農村環境保護提供切實有效的制度支撐。退一步講，即使在某些領域有所立法，也往往是由于其與農村發展的價值判斷不相符合而被擱置一旁，或是因其實踐性不強而被作為粉飾門面的點綴物。譬如水污染、大氣污染以及噪聲污染等方面的防治標準設計主要是針對城市的，故與農村的現實語境不相適應。二是城鄉二元主義的體制障礙。通過均衡性制度設計促進城鄉環境公共產品的均等供給是環境正義的應有之義，也是破除城鄉二元主義桎梏、實現城鄉協調發展的關鍵。但如前所述，不無遺憾的是，國家在農村環境治理中長期依循城鄉二元主義的制度邏輯，立法資源、執法資源、財政投入甚至機構的職能設定都統統傾向于城市的污染防治與環境保護。在立法上具體表現為“城市中心主義”、“工業中心主義”，人為將城市居民和農村居民的利益置于兩套截然不同的標準之下，割裂城市與農村之間天然的利益聯結紐帶，并在非均衡的實踐邏輯下將整個社會的資源向城市傾斜，致使農民的環境權益被邊緣化。換言之，無論是從縱向還是橫向分析，農村的污染防治與環境保護被置于國家環境規制的序列末端。城鄉二元主義的立法偏差、政策偏差在很大程度上對農村和農民的平等權利置若罔聞。尤其是當前環境執法機構在農村基層仍未建立，執法與立法之間斷裂，致使日益嚴重的農村環境污染與環境監測、環境執法缺位，農村環境監管基本處于真空狀態，加之農民的環保意識不強，于是種種負面因素的交織即為農村環境安全埋下了極大的隱患。三是干部考核指標體系的誤區。誠然，目前我國雖已建構起以《環境保護法》為主軸的環境保護法律體系，但由于缺乏責任條款的威懾，政府往往本能地將大部分的注意力集中到發展經濟、吸引投資上，無暇顧及對環境風險的規制。經濟發展和維護社會穩定是地方官員政績考核最為重要的兩項指標，這兩項指標與官員的仕途升遷緊密相連。因此，地方官員往往根據干部考核指標體系有選擇性的完成那些明確的、可量化的、帶有“一票否決”性質的“硬指標”。而所謂“硬指標”的完成，則往往又是以犧牲環境和破壞資源為代價的。正是干部考核指標體系存在的偏差，造成地方官員將缺乏準確性、有效性的統計數據用于粉飾農村環境治理的努力，從而陰差陽錯地助長了農民在農村環境治理中的政治冷漠和不信任感甚至是合作的抗拒。

三、生態文明建設視閾下農村環境治理的路徑選擇

在2015年9月22日中共中央、國務院頒發的《生態文明體制改革總體方案》中，曾就如何建立農村環境治理體制機制作出了頂層設計：即要盡快建立起以綠色生態為導向的農業補貼制度，加快制定和完善與其有關的技術標準和規范，加快推進化肥、農藥、農膜減量化和畜禽養殖廢棄物資源化以及無害化，鼓勵農業生產使用可降解農膜等；要進一步完善農作物秸稈的綜合利用制度；要健全化肥農藥包裝物以及農膜回收貯運等加工網絡；要實行財政和農村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農村污水和垃圾處理等環保設施建設；要采取政府購買服務等多種扶持措施，培育和發展各種形式的農業面源污染治理和農村污水垃圾處理等市場主體；要進一步強化縣鄉兩級政府的環境保護職責，加強環境監管能力建設；要統籌財政支農資金的使用，充分考慮到增強農業綜合生產能力和防治農村污染[5]。筆者認為，農村環境的治理，需要政府、企業、公眾的協同參與和共同努力，具體如下：第一，政府維度：強化立法監管、政策激勵以及財政補貼。農村環境立法是環境保護和污染防治的制度導向，是避免農村環境治理“無人治理”、“無人擔責”、“無人問津”的根本性措施。政府應當加快制定和修訂相關法律法規，推進生態農業的發展，切實保障公民的知情權、參與權和監督權。美國、日本、歐盟等國家都通過制定完善的環境保護法律法規體系實現對農村環境污染防治的有效管控。在美國，水污染的防控是農業污染防治的主要陣地。美國各級政府共頒布超過數百部法律法規用于保護水質，并輔以一系列的政策實現對水質的管控，如1965年頒布并于1987修訂的《水質量法案》、1972年頒布的《聯邦水污染控制法案》，以及1977年實施的《清潔水質法案》等。日本自上個世紀70年代以來，在循環型農業的發展理念下，相繼制定并頒布了《推進循環型社會形成基本法》《農藥取締法》《土壤污染防止法》《有機農產品蔬菜、水果特別標志準則》《有機農產品生產管理要點》等政策。政府在農村環境治理中的資金投入比例在很大程度上決定了環境治理的廣度和深度，構建農村環保的基礎設施體系是遏制農村環境進一步惡化的基礎工作，也是建設公共服務體系的內在要求。在財政預算中設置專門的款項用于農村環保基礎設施是發達國家的普遍做法，如日本政府投入大量資金進行“農村集落排水工程”建設、德國政府出資大力支持生態農業發展等。同時，補貼、稅收、貸款等外部環境成本控制政策措施是促進農村環境治理的有效手段。尤其是經濟激勵手段也是發達國家用于控制農村環境污染的常用措施，譬如丹麥對農藥的施用、畜禽糞便的排放實行征稅政策。此外，政府可以積極開展生態農業生產技術的推廣，如農藥化肥的施用技術、農業廢棄物管理措施等；政府可以通過財政扶持、稅收減免或信貸優惠等經濟激勵措施擴大對畜禽養殖污染物的減量化、資源化、無害化處理的補貼等。第二，企業維度：加強外部控制與自我規制。企業作為市場主體遵循的是“資本邏輯”，其為了實現自身利潤的最大化，往往借助法律法規的漏洞和政府監管的疏忽將環境內部成本外部化，如將尚未處理過的污染物直接排到公共的河流、溝渠甚至土地中。因此，在農村環境治理中，必須明確企業在環境保護和污染治理中的責任邊界，嚴格實踐“污染者付費”以及“誰污染，誰治理”原則，對企業的排污行為進行外部控制。企業的自我規制則是指企業在實現自身利益最大化的同時，放棄最小抵抗路徑這一傳統行為邏輯，切實履行環境保護這一社會責任。譬如排污企業主動采用諸如ISO14000這樣嚴格的環境標準或者提高自身對污染治理的支付意愿，投入更多的資金采用新工藝、新技術，將被動治污內生為積極治污；又如企業積極致力于企業文化建設，重視企業社會責任，主動履行污染防控和治理的責任，合理克制自身對損失的厭惡與對利益瘋狂的追逐等。第三，農民維度：提高環保意識以及支付意愿。農民作為農村環境的污染者和受害者,在掌握污染源的信息上具有天然的優勢。但在現實語境下，許多農民囿于自身文化素質、環保意識以及經濟能力，常常對環境保護和污染治理置若罔聞。因此，加強對農民環保共識的培育，首先能夠增強其主人翁意識，發揮非正式規范的內在約束力，促使其在日常生活中減少生活垃圾的隨意傾倒，減少農藥、化肥、地膜和塑料袋的使用，減少秸稈和垃圾的焚燒等行為；其次，有助于環保政策在農村的高效率執行。環保理念的深入人心，可以增強農民對自身環境權益以及對子孫后代環境權益的維護，在思想和行動上由內而發地實踐政府環保政策。再次，有助于促進村民在維持自身領域環境權益的同時，加強對周邊可能威脅其生存和發展環境的市場行為進行監督，這不僅減少了政府在農村環境治理中的監管成本，也有利于督促市場主體環境保護義務的履行。與農民環保意識的匱乏相比較，農民對農村環境治理的支付意愿是嚴重制約農村環境治理的實際績效的另一個重要因素。農村經濟的健康發展是農村環境治理的內生動力，農民作為農村環境的污染者與受害者是農村環境治理的天然主力軍，在一定程度上農民的收入與其環境治理的支付意愿之間成復雜的正相關關系。在發展生態農業的基本框架下，推進農村“一二三”產業的融合，破解農業自身發展遭遇的壓力與瓶頸，促進農村經濟發展，增加農民收入，提高農民對農村環境治理的支付意愿是應對農村環境污染新常態的現實選擇。以上是筆者對農村環境治理的微觀視角分析，從宏觀審視的話，我們認為最重要的一點就是必須堅持生態農業發展模式。國內外相關經驗表明，生態農業是一種較少依賴化肥、農藥、激素和添加劑的“低污染、低耗能、高效率”的農業發展模式，其運作機理是借助完整生態系統內的各要素之間的相互依存、相互制約，實現資源的多層利用和生物互利共生。生態農業客觀上要求適度規模和集中統一管理，各農村地區可根據自身的資源稟賦、社會經濟發展水平和政策環境采用家庭農場模式、“公司+農戶”模式、專業合作社與土地股份合作、土地信托模式等經營模式發展生態農業。將生態農業的發展與多元共治相結合，即在食品市場信息不對稱的大環境下，需要農戶承擔起為全社會生產安全農產品的責任，而消費者尊重農戶并且為農產品支付應有價格，政府積極提供政策激勵和資金扶持，企業有良心地履行社會責任。農村環境治理模式的選擇、建構以及展開路徑，既是對前人經驗的總結與借鑒，也是“摸著石頭過河”的勇敢嘗試。激發多元共治模式在農村環境治理中的正面效應，規避因壓力型體制引發的風險，使政府、市場和社會成員之間形成良善互動，實現農村環境治理從“良治”到“善治”的進階，無疑是農村環境保護與農村經濟發展實現跨越的前景所在。

參考文獻：

[2]符明秋，朱巧怡.鄉村振興戰略下農村生態文明建設現狀及對策研究[J].重慶理工大學學報，2021,（4）：43-51.

[3]石方軍.我國“癌癥高發村”的產生時間、空間分布及影響因素究[J].醫學與社會，2020，（2）：70-73.

[4]藍壽榮，何雪峰，鄭盼.農村環境污染中農民維權難問題的治理對策[J].長江大學學報，2014,（3）：73-78.

[5]中共中央國務院.生態文明體制改革總體方案[EB/OL].

作者:方梓祎 單位:廣東科技學院 馬克思主義學院