生態(tài)文明建設(shè)促進審計改革創(chuàng)新

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2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，標(biāo)志著國家審計促生態(tài)文明建設(shè)進入新階段。

一、國家審計促生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在機理

（一）國家審計通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用促生態(tài)文明建設(shè)實踐表明，國家審計開展經(jīng)濟監(jiān)督，可以通過打造財政審計大格局平臺、政策跟蹤審計平臺和經(jīng)濟責(zé)任審計平臺，深入開展國企資產(chǎn)負(fù)債審計、預(yù)算執(zhí)行審計、地方政府債務(wù)審計、政策跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)履責(zé)情況審計和績效審計等，能夠及時發(fā)現(xiàn)和揭示被審計單位和個人開展經(jīng)濟活動或履行經(jīng)濟責(zé)任過程中出現(xiàn)的破壞資源、污染環(huán)境等問題，提示潛在風(fēng)險，提前預(yù)警，以保障經(jīng)濟安全、健康和綠色運行。同時，通過審計監(jiān)督，促進中央出臺各項生態(tài)文明建設(shè)重大政策措施并有效落地，進一步約束公共權(quán)力，改變官員唯GPD論的政績觀，有效地促進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）國家審計通過發(fā)揮建設(shè)性作用促進生態(tài)文明建設(shè)國家審計實施經(jīng)濟監(jiān)督，開展“綠色體檢”，不僅要“查病”，更要“治已病”“防未病”，不僅僅是發(fā)現(xiàn)和查處生態(tài)領(lǐng)域違法違規(guī)問題，更需要對問題產(chǎn)生的體制機制原因，進行從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風(fēng)險等旨在加強環(huán)境保護的建議，防止苗頭性問題轉(zhuǎn)化為趨勢性問題，防止違法違規(guī)動機轉(zhuǎn)化為違法違規(guī)行為，防止局部性問題演變?yōu)槿中詥栴}，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用，更好地促進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

（三）國家審計通過對領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保履責(zé)的監(jiān)督促進生態(tài)文明建設(shè)“綠色審計”正成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部踐行生態(tài)文明理念的有力保障。2015年，浙江湖州安吉縣成為全國最早開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點地區(qū)之一，2018年1月1日起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度正式從試點階段進入了全面實施階段，將地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部作為審計對象，以被審計領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在區(qū)域自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的對比以及當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況為基礎(chǔ)，來審核領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對區(qū)域生態(tài)環(huán)境及自然資源資產(chǎn)的履責(zé)情況，糾正長期以來唯GDP增長考核的政績觀，對完善生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究機制發(fā)揮更重要的作用，也給各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立了一個新風(fēng)向標(biāo)：為官一任，既要守規(guī)矩、促發(fā)展，也要守護好綠水青山。

二、國家審計促生態(tài)文明建設(shè)的作用優(yōu)勢

（一）國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督具有專業(yè)性，比較優(yōu)勢明顯審計監(jiān)督的專業(yè)性與生俱來，這是國家審計監(jiān)督較其他監(jiān)督方式擁有的專業(yè)比較優(yōu)勢。30多年的審計實踐表明，國家審計綠色監(jiān)督責(zé)任不斷增強，對監(jiān)督質(zhì)量要求也越來越高，極大促進了我國審計從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)的提高，專業(yè)能力不斷得到增強，成為我國監(jiān)督體系中其他監(jiān)督方式充分利用的重要資源。國家審計開展生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督，既可以充分運用審計機關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、獨立的業(yè)務(wù)形態(tài)，也運用專業(yè)知識和技術(shù)方法，對審計事實作出客觀判斷和認(rèn)定，公正敏銳地揭示問題，同時，通過分析和揭示我國生態(tài)文明建設(shè)問題背后的深層次原因，提出針對性審計意見，及時為黨和國家提供決策參考，在防范系統(tǒng)化、區(qū)域化風(fēng)險方面發(fā)揮著重要作用，更好地促進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

（二）審計監(jiān)督具有權(quán)威性，通過與其他監(jiān)督方式貫通配合，大大增強監(jiān)督效力審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系重要組成部分，其具有的法律地位和黨內(nèi)地位，充分彰顯了審計監(jiān)督的權(quán)威性。我國最高法律即憲法對審計監(jiān)督作出了規(guī)定，明確了審計機關(guān)、人員和基本職能。同時，各級黨委成立了各級審計委員會，其中，中央審計委員會由任主要負(fù)責(zé)人，彰顯了審計監(jiān)督在黨內(nèi)的地位。將國家審計在監(jiān)督上的優(yōu)勢與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督等其他監(jiān)督方式相互貫通，加強協(xié)作配合，共同推進國家治理，實踐證明，這種配合已經(jīng)取得了很好的成效。今后可以繼續(xù)通過強化現(xiàn)有的法定協(xié)作機制和溝通協(xié)調(diào)渠道，完善聯(lián)絡(luò)員制度和案件會商制度，根據(jù)安排參與巡視監(jiān)督工作，以及加強對內(nèi)部審計等監(jiān)督成果的共享和再利用等形成監(jiān)督合力，統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）審計監(jiān)督可以實現(xiàn)全覆蓋、全過程，確保監(jiān)督力度和成效國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見》和中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件明確提出，要對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋。在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)，要拓展審計監(jiān)督廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)?？梢?，實行審計全覆蓋，是黨中央、國務(wù)院對審計工作的重大部署要求，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有助于推動完善國家治理各領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟領(lǐng)域體制機制，有效提升治理效能，這是其他監(jiān)督難以實現(xiàn)的。審計機關(guān)可以通過加強審計工作統(tǒng)籌，創(chuàng)新優(yōu)化審計組織方式，廣泛運用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計和社會審計的作用，對生態(tài)文明建設(shè)涉及到的公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況等實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，切實提高綠色發(fā)展質(zhì)量和效益，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三、國家促生態(tài)文明建設(shè)的審計創(chuàng)新

國家審計促生態(tài)文明建設(shè)是以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為重要手段和路徑，2018年1月1日起，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度正式從試點階段進入了全面實施階段，各級審計機關(guān)審計工作面臨許多挑戰(zhàn)，需要用創(chuàng)新思維開展此項工作。

（一）創(chuàng)新審計內(nèi)容，變“審資金”為“審資源”自然資源資產(chǎn)離任審計與傳統(tǒng)審計相比，其顯著不同在于審計內(nèi)容由財務(wù)賬冊上的數(shù)字變?yōu)楦黝愖匀毁Y源。各級審計機關(guān)在開展審計工作過程中，緊密結(jié)合地區(qū)資源稟賦特點、主體功能區(qū)定位、生態(tài)環(huán)境保護重點任務(wù)等有針對性地選擇審計內(nèi)容，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的土地、水、森林和生態(tài)環(huán)境等多個方面開展。對森林資源，關(guān)注存量和增量，重點審計生態(tài)公益林保護、林地征占用管理、對毀林開墾、偷盜林木案件的打擊查處等情況；對水資源，關(guān)注用量和質(zhì)量，重點審計“五水共治”政策措施落實、重大水利工程建設(shè)、剿滅劣V類水等水污染治理任務(wù)完成情況；對土地資源，關(guān)注規(guī)范和效率，重點審計耕地占補平衡、基本農(nóng)田保護、單位建設(shè)用地GDP、畝產(chǎn)稅收等；對于生態(tài)環(huán)境，關(guān)注現(xiàn)狀和隱患管理，重點審計污水處理、落實資源環(huán)境監(jiān)管屬地責(zé)任、生態(tài)環(huán)境保護長效機制情況等。

（二）創(chuàng)新審計方法，變“賬冊核對”為“信息化比對”自然資源具有涉及管理部門多、地域分布廣、難以簡單觀察等特征。為確保審計目標(biāo)的實現(xiàn)，需要積極探索技術(shù)方法創(chuàng)新。例如，在對土地、森林資源的審計中，可以引入地理信息技術(shù)，通過將部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與測繪地理信息數(shù)據(jù)進行精確比對，分析領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的整體情況、區(qū)塊變動情況并從中查找問題。在開展審計過程中，還可以充分利用某些小鎮(zhèn)的地理信息資源優(yōu)勢，利用無人機技術(shù)開展審計，高效精確地掌握了基本農(nóng)田保護、水域環(huán)境衛(wèi)生等情況，有力解決現(xiàn)場核查困難的難題。

（三）創(chuàng)新評價體系，變“單一指標(biāo)”為“多維評價”對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護履責(zé)情況進行評價是審計的重點、難點內(nèi)容。對此，應(yīng)積極探索建立審計試點評價指標(biāo)體系，確定具有代表性的指標(biāo)，共同構(gòu)成指標(biāo)體系，以量化指數(shù)為基礎(chǔ)進行分等評價，提高審計評價的科學(xué)性。構(gòu)建的指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋資源保護、生態(tài)環(huán)境、資源利用三個方面，具體包括森林覆蓋率、公眾滿意度、單位非農(nóng)用水GDP等多項指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，地方審計機關(guān)也根據(jù)地方特色對評價指標(biāo)進行調(diào)整和補充，如一些地方審計機關(guān)將美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、剿滅V類水等生態(tài)文明建設(shè)方面的專項行動情況加入了考核指標(biāo)體系，一些地方審計機關(guān)創(chuàng)建了“1+3”評價模式，將部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核結(jié)果、村民和村干部的問卷調(diào)查結(jié)果作為考核指標(biāo)進行打分，最后進行總體評價，這一做法取得了實際效果，受到上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和重要批示。

（四）創(chuàng)新組織模式，變“單兵作戰(zhàn)”為部門聯(lián)動地方審計機關(guān)應(yīng)創(chuàng)新審計組織形式，充分挖掘?qū)徲嬞Y源，促進審計力量的橫向與縱向貫通，切實提升審計團隊的戰(zhàn)斗力。一方面需要與市重點工作相結(jié)合，連續(xù)兩年把開展審計試點列入市生態(tài)文明體制改革年度重點任務(wù)，工作成效納入對縣區(qū)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核，有效促進上下聯(lián)動。另一方面需要與部門工作相結(jié)合，通過征詢專家意見等形式，審計機關(guān)與當(dāng)?shù)販y繪院需要建立長期合作機制，需要與國土、環(huán)保等各職能部門建立協(xié)作配合機制，通過借助專業(yè)機構(gòu)、人員的技術(shù)和成果，保證審計結(jié)果的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和公信力。如一些縣組成一個由縣審計局牽頭實施，縣生態(tài)文明辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并由縣環(huán)保局、發(fā)經(jīng)委、住建局等十三個部門聯(lián)合組成的審計組共同開展審計項目；一些區(qū)組成由區(qū)委組織部牽頭，組建包括區(qū)紀(jì)委、區(qū)審計局等多個部門在內(nèi)的聯(lián)合審計組，開展包括自然資源資產(chǎn)責(zé)任在內(nèi)的“四責(zé)聯(lián)審”，在實踐中取得不錯的審計效果。

作者：巫強 馮子洋 歐陽毅鑫 李靜 單位：南京審計大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院