生態(tài)文明下的土地利用規(guī)劃問題及對策

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摘要：今年來我國加強對土地進行合理的利用規(guī)劃，得我國在土地用地總量方面得到了進一步控制，并且耕地方面也得到了進一步地保護，但是情況還是不夠樂觀。特別是在黨提出了保護自然，建設生態(tài)文明理念后，順應環(huán)境需求尤為凸顯。如何把生態(tài)文明建設和土地利用規(guī)劃合理有效地結合起來是迫在眉睫需要進一步解決的。因如，文章積極探索生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上存在的問題及對策。首先提出生態(tài)文明背景下土地整治規(guī)劃改革的意義，再分析現有土地利用規(guī)劃面臨的問題，最后指出生態(tài)文明背景下土地利用規(guī)劃相應的解決對策。一方面進一步增強生態(tài)文明建設意識，突出強調生態(tài)建設的重要性，融入生態(tài)文明理念的必然性，在今后土地規(guī)劃中是不可或缺的，另一方面也為推動綠化建設，促進生態(tài)文明建筑提供新構思。

關鍵詞：生態(tài)文明建設；土地規(guī)劃；問題及對策

1生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上改革的意義

目前很多國土單位在土地利用規(guī)劃方面還是簡單地以解決耕地“占補平衡”或建設用地指標為目標進行規(guī)劃，在土地利用規(guī)劃上幾乎沒有融入生態(tài)文明理念，所以顯現了一連串問題，例如資源日益緊張、嚴重的環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)惡化等。面對如此嚴峻的形勢，必須要轉變思想，納入生態(tài)文明建設的理念，尊重、順應、保護天然環(huán)境，讓土地在原有風貌的基礎上可持續(xù)性發(fā)展，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)的平衡，避免環(huán)境惡化加劇。因此，在生態(tài)文明的背景下，土地規(guī)劃改革勢在必行，重點要以生態(tài)文明理論為指導，全面統(tǒng)籌、綜合協調土地整治活動與自然環(huán)境的關系。優(yōu)化土地資源，整治規(guī)劃模式是優(yōu)化國家土地空間開局的主要途徑和關鍵點，在生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上的改革一方面有利于建設生態(tài)空間更好地讓山更清水更秀，另一方面也給自然環(huán)境留下更多的修復空間，大力發(fā)展環(huán)保型生態(tài)農業(yè)，給子孫后輩留下綠水青山。

2土地規(guī)劃整治利用中出現的問題

2.1城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，土地開發(fā)利用存在較多弊端

農村土地流轉雖有中央政策的引導，但缺乏執(zhí)行力度，土地資源的管理和利用仍呈現分割狀態(tài)。（1）城鎮(zhèn)與農村建設用地所有權不同，流轉性也隨之天差地別，前者屬國家所有，可進入市場流轉；后者屬集體所有，依法不能流轉。城鎮(zhèn)和農村土地無法統(tǒng)籌開發(fā)，空心村、閑置地等低效粗放經營問題凸顯，而且這種土地制度的二元結構，導致的土地利用收益也有著天壤之別。（2）農業(yè)土地利用效益低，為促成城鎮(zhèn)用地迅速擴張，導致違規(guī)用地行為增加。（3）經濟的高速發(fā)展的代價是能源、資源的高消耗以及生態(tài)環(huán)境的犧牲。以至于局部地區(qū)土地破壞、退化嚴重，土地生態(tài)環(huán)境總體呈惡化趨勢，耕地保護和糧食安全受到影響。（4）受傳統(tǒng)經濟體制制約，各類用地比例、結構失調。城市用地中生產性用地比重較高，例如工業(yè)區(qū)等，占比相對較低的道路交通用地已不能滿足城市發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善的需求。“攤餅”式城市發(fā)展規(guī)模，利用率不高，城市開發(fā)建設的盲目性導致城鎮(zhèn)地價差異明顯，郊區(qū)、鄉(xiāng)村被占土地現象日益嚴重。同時，由于土地利用與空間布局的不合理，造成用地緊張與浪費并存，嚴重違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。（5）由于受城市戶口政策限制，進城農民工無法享受和城市居民同等待遇，工資低、工作忙，加上無力負擔城市生活成本，促使其選擇回農村養(yǎng)老。農民工無法融入城市，無法脫離鄉(xiāng)土的情況，造成了他們的雙重身份，雙重占地現象使農村居民點和城市用地同步增長，用地緊張。

2.2生態(tài)保護意識淡薄，生態(tài)環(huán)保觀念未納入實施過程

當前生態(tài)環(huán)保觀念尚未真正納入到土地整治規(guī)劃中，土地用途管制針對性和靈活性不足。土地整治規(guī)劃仍停留在傳統(tǒng)范疇上，新增耕地范圍、農用地整治力度、農村建設用地整治目標、宜耕后備土地開發(fā)廣度等，嚴重滯后了生態(tài)土地建設的發(fā)展需求。土地規(guī)劃項目實施形式化，普遍存在重“量”輕“質”的情況。相對重點管制對象——耕地而言，我國對非農用地、生態(tài)用地等管控力度較弱，用地轉用手續(xù)審查不嚴，流程不夠嚴謹規(guī)范，缺乏一系列前期基礎研究工作，如土地適宜性評價、水文地質調查、自然災害評價、生物多樣性調查等，從而導致部分項目布局在山水資源保護敏感區(qū)域，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。同時，建設用地布局管制方式過于理想化、建設階段實施的較多不確定性，甚至占用基本農田導致無法實施，多種矛盾，既加重了規(guī)劃調整的負擔，又阻礙了優(yōu)勢項目落地。

3生態(tài)文明背景下土地利用整治的解決對策

（1）充分發(fā)揮政府職能作用，轉變觀念。將政府職能真正轉移到公共服務上，使政府成為土地管理者，確保土地規(guī)劃利用工作的順利開展。堅持“可持續(xù)發(fā)展”的理念，實現城鎮(zhèn)化建設與環(huán)境、人口、經濟的高度統(tǒng)一。（2）注重落實，強化執(zhí)行力，加強土地資源優(yōu)化的質量。將土地利用生態(tài)化貫徹落實到位，環(huán)環(huán)相扣，使各類用地得以合理布局和安排。對嚴重影響生態(tài)環(huán)境、污染重的建設項目不安排建設用地，從源頭上嚴格控制，杜絕建設項目對環(huán)境的污染。不斷完善土地制度，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源為主線，統(tǒng)一土地市場，規(guī)范土地規(guī)劃，讓土地最大限度地得到優(yōu)化。（3）以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，堅持“保護優(yōu)先，預防為主，防治并舉”的生態(tài)環(huán)境保護基本方針，遵循土地環(huán)境保護和建設有效結合的基本原則，將基礎性生態(tài)用地作為重點保護對象，加強對土地生態(tài)環(huán)境的治理力度，根據年度規(guī)劃，提前摸排申請的項目，視輕重緩急，嚴格城鎮(zhèn)建設用地預審和審批程序，有序控制城鎮(zhèn)規(guī)模擴張，并因地制宜改善土地的自然環(huán)境，以保障區(qū)域生態(tài)安全。用科學的發(fā)展觀指導土地編制、整治規(guī)劃，是土地規(guī)劃工作有序進行、實現預期目標的有力保障。（4）做好土地整治規(guī)劃的環(huán)境影響分析，在土地布局規(guī)劃中是否存在制約區(qū)域地塊的生態(tài)自然環(huán)境發(fā)展，是否能充分利用土地結構，依據生態(tài)系統(tǒng)建立和諧友善的土地開發(fā)利用模式，切實做到生態(tài)與建設協調發(fā)展。（5）根據經濟社會發(fā)展的需要，按照土地適宜性，重視土地的循環(huán)、低碳、生態(tài)利用，對園地、林地及其他農用地進行合理布局，明確城區(qū)、鄉(xiāng)村用地改建的重點工程，推進特色農業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化經營，充分發(fā)揮農用地的生產、生態(tài)、景觀等綜合功能，拓展綠色空間。還要充分考量區(qū)域內的實際發(fā)展情況和民眾的不同需求，以及城市周邊的自然環(huán)境，土地利用規(guī)劃應與周邊自然契合，自主地保護自然環(huán)境。需要做到以下幾點：①合理規(guī)劃引導城鎮(zhèn)擴張。②統(tǒng)籌協調城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村區(qū)域居民點的建設用地。③優(yōu)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地布局，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地的結構。④嚴格遵循規(guī)劃主體功能區(qū)，以科學配置為重點，對城鄉(xiāng)密集區(qū)進行土地規(guī)劃，以級別為要點，劃分生態(tài)環(huán)境保護區(qū)。不同功能區(qū)的區(qū)域管制、土地開發(fā)利用率、用途等要有差異性，從而優(yōu)化不同城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村區(qū)域的土地空間布局。（6）因地制宜規(guī)劃城鄉(xiāng)各類用地格局，使其符合生態(tài)文明建設的要求，協調配置社會活動用地和居民點，保護原有耕地、林地、草場、河流水系等生態(tài)系統(tǒng)，與此同時，加強生態(tài)環(huán)境基礎設施建設，大力開展生態(tài)環(huán)境問題治理等方面的綜合整治工作。（7）順應形勢發(fā)展，加快修訂、完善有關法律法規(guī)，各種有效地管理手段均可納入土地管理的法律體系內，有效地保障城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村土地整治規(guī)劃順利進行。一方面使農村土地管理制度規(guī)范化，切實保障農民土地權益，保障農民土地使用權。另一方面，貫徹落實土地有關法律規(guī)定，增強管制，嚴格執(zhí)行耕地“占補平衡”，用法律法規(guī)進行約束，增進責任感，全面加強執(zhí)行力，有效進行土地資源整治規(guī)劃行動，推進生態(tài)文明建設。（8）市場具有完整性，不僅包括國有土地使用市場，也應包含農村集約土地使用市場。因此，統(tǒng)一土地交易市場，合并國有土地和農村集體土地的使用權市場交易勢在必行。應當充分發(fā)揮市場在農村工農業(yè)用地的調節(jié)配置的作用，建立規(guī)范統(tǒng)一的土地資源配置市場，嚴格遵守并執(zhí)行相關制度。通過市場價格促進土地合理、高速有效地流轉。同時，規(guī)范市場配置規(guī)則，進行標準化管理，提升服務質量，對用地規(guī)模嚴格把控，節(jié)約利用土地，讓鄉(xiāng)村建設用地規(guī)劃的深度和廣度得以延伸。（9）建成多方位、全面協同的信息化平臺。以信息技術做支撐，將各方面信息整合、整理、透明化，優(yōu)化用地審批，強化用途監(jiān)控，防止違章建設，減少耕地流失。賦予土地用途管控新內涵，納入土地利用強度、架構、模式等內容，從單一向立體多元化管理方向轉變。（10）強化批后監(jiān)管政策和措施。如：①定期巡查記錄，土地市場動態(tài)、監(jiān)管系統(tǒng)數據及時更新。②提升監(jiān)管水平，明確職責分工，專人專管。③提高土地利用率，加大力度清理閑置土地，提升效益。④建立批后監(jiān)管檔案。包括現場公示牌、交地、動工開發(fā)、竣工等各階段現場圖片、項目跟蹤卡，并采取有效地激勵或處罰措施。

4結束語

通過探索生態(tài)文明背景下土地利用在規(guī)劃上的改革，指出生態(tài)文明背景下土地利用規(guī)劃改革的意義，分析了現有土地利用整治規(guī)劃目前存在的問題及解決對策。一方面進一步增強生態(tài)文明建設意識，突出強調生態(tài)建設的重要性，融入生態(tài)文明理念的必然性。另一方面也是為推動綠化建設，促進生態(tài)文明建筑提供新構思。

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作者：朱美玲 單位：廣西桂林市臨桂區(qū)自然資源局