生態文明城市建設制度問題及對策

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摘要：隨著我國城鎮化進程的發展，城市生態環境危機不斷加深，城市污染日益嚴重，既威脅到城市居民的身心健康，也影響著“建設美麗中國”。這一問題的產生很大程度上是由于目前一些地方政府對生態文明城市建設重視不夠，相關制度體制構建不健全造成的。本文在指出相關制度問題的同時，從政策制度層面提出一系列對策與措施，為我國生態文明城市制度建設提供一定的理論指導。

關鍵詞：生態文明；城市建設；制度；問題及對策

隨著經濟社會的發展，截止到2017年末，我國常住人口城鎮化率已達到58.52%，城市群將成為未來的主體形態，全國約70%的人口已經實際進入城鎮及其周邊地帶，使得城市生態問題嚴重惡化，城市與自然之間不和諧因素增多。導致城市建筑空間生態結構不合理，水污染、光污染、噪音污染、垃圾污染、汽車尾氣污染、建筑裝修污染嚴重，城市生態文化落后等一系列問題發生。這些問題的發生很大一部分是由于我國城市生態文明制度建設不完善造成的，地方配套措施不健全，具體措施落實不利。如何把城市努力建設成為一個美好、健康、和諧和可持續發展的生態文明城市？黨的報告指出：“加快生態文明體制改革，建設美麗中國。”因此，生態文明城市建設要求建立健康有序的生態機制和制度，處理好人與自然、人與社會的關系，實現經濟效益、社會效益、環境效益的有機統一。

一、生態文明城市制度建設所面臨的挑戰

（一）生態文明城市建設的績效評價考核制度落實不完善地方政府為了追求經濟的發展，在管理決策時形成了以GDP為主的慣性思維，并沒有把生態政績作為一個非常重要的權重指標和考察干部政績的重要組成部分，因此經濟發展過程中還是會側重考慮社會的經濟效益。同時，沒有完全把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展評價體系和政績評價體系，具體可操作、可視化的生態發展指標體系不健全，考核制度不夠嚴苛。

（二）生態文明城市建設的環境損害責任追究制度需要強化落實

國家要求各級黨政領導干部作為生態環境損害責任追究的主體，要求全面加強環境監管執法，并且實行實施生態環境損害責任“終身追究”的原則，建立倒查機制。但是，部分地方政府在環境行政執法后督察過程中，卻出現了對一些領導干部發現環境違法行為或者接到環境違法行為舉報后查處不及時、不依法對環境違法行為實施處罰、對涉嫌犯罪案件不移送等不作為行為沒有及時依法追究的情況。

（三）生態文明城市建設的行政管理制度分散

由于資源管理和環境保護隸屬于不同的管理部門，生態保護職能分散在許多不同部門，各地方政府部門之間管理體系劃分不明確，部門間管理權責上的過度分割和制度碎片化，這種不合理的資源、環境和生態管理部門職能分工，造就了分散的管理模式，對生態環境的保護增加了難度。環境監測，環境統計，排污申報核查、污染物減排和污染源普查，在這些信息管理過程中由于各個部門間數據來源不同容易造成內容上的交叉。在環境資源規劃和管理相互交叉重疊的情況下，需要各部門之間通力合作，這就增加了行政工作量，也會造成互相推諉的情況。

（四）生態文明城市建設的法律法規體系不完善

1.關鍵生態領域法律制度需要進一步完善。近年來，一些地方政府相繼頒布了一系列相關的環境保護法律、法規，但是，在與人民群眾生活環境密切相關的許多領域，還沒有制定環保法律或行政法規的細則與具體可實施的工作方案，使基層環保工作中存在無法操作的情況。2.政策法規間的銜接需要加強。在依法進行城市發展建設的實踐過程中，由于具體的管理機構和體制機制方面不完善，尚未形成系統完備、科學規范、職責分明、運行有效的制度體系和成熟經驗，加上決策程序、監督檢查、問責制度不夠明確以及多頭管理等現象的存在，不免會出現許多漏洞和不規范、不協調、不健全的執法過程。

（五）生態文明城市建設的監督機制不完善

生態文明城市建設的相關監督機制不完善，環境行政執法環節難以發揮應有的作用。為了促進地方經濟發展，出現有法不依、執法不嚴、違法不究現象，環境突發事件多、環境污染嚴重，甚至很多地方政府甘當破壞環境企業的保護傘，并伴隨著腐敗等惡性事件。同時，由于公眾和企業環境維權意識相對薄弱，使得環境監督環節流于形式。

（六）生態文明城市建設的激勵機制缺乏

生態文明城市建設需要實施經濟激勵機制來調動各個經濟主體參與生態文明建設的積極性。但是目前，許多地方政府還沒有進一步完善收費和價格機制、支持鼓勵企業環保生態科技創新機制和生態補償管理機制。生態補償缺乏系統有效的監測評估機制。

二、完善生態文明城市建設的制度體系

（一）強化生態文明民主監督制度

1.實行生態管理民主化

在生態城市的建設進程中，地方政府要實行民主化的生態管理。目前，我國社會的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。公眾對生活有更高層次的追求，對生態環境的要求比以往任何時候都更加迫切和敏感。因此，地方政府應進一步建立與公眾廣泛溝通的信息交流機制，充分發揚民主，鼓勵公眾積極參與和協商，促進生態各項決策的科學化和公開化，避免因生態環境的不合理開發而與公眾產生利益上的沖突，也避免引發生態腐敗和決策失誤。

2.要完善政府回應的披露機制

在生態文明城市的建設中，地方政府應該構建多渠道、多參與的回應方式，不但要重視社會公眾訴求，還要及時解決公眾訴求，并制定具體的行政制度和作出固定程序化的回復，必須積極回應社會需求和公民參與，公平、公正、公開地建立合理的信息溝通方式。政府應定期公開地方生態惡化程度，和生態文明城市建設規劃、決策的相關信息，并實現信息共享，避免產生信息障礙，壓制民主爭論，推行政務公開，提高地方政府工作透明度，使公民可以通過方便途徑進行查詢和監督。

3.加強基層生態環境監督制度

綜合運用行政、經濟、司法等手段構建行業管理與群眾監督相結合、網格監管與綜合整治相銜接的環境監管制度新格局。要從基層抓起，以縣（市）區、開發區為單位、以鄉鎮（街道）為單元、以村（社區）為基本細胞建立生態環境監管體系，將各項環境問題發現在基層、解決在基層，提高基層生態環境監管水平。建立基層生態環境監管機構，通過專門培訓選拔有責任心的高素質人才，履行日常的監管職責。

（二）加強地方生態文明城市建設的立法工作

黨的報告為生態環境保護的地方立法指明了方向。要求地方環境保護立法要以解決生態環境領域的突出問題為著眼點。首先，把保護環境這一基本國策落實到立法全過程，健全國土空間開發制度，從源頭上進行預防。其次，統籌兼顧地方各個領域的生態環境保護需要，建立生態保護紅線、生態功能評價指標體系和方法。最后，要過程嚴管，以“水十條”“大氣十條”和“土十條”為指引，將實踐中成熟的經驗做法及時凝練并上升為地方法律制度，建立建設用地總量和強度雙控制度，實現生態環境的實時保護。

（三）要建立生態文明城市建設綜合監管法律機制

生態文明城市建設是一項長期而復雜的系統工程，不是單獨憑借哪一個政府部門能夠完成的，需要各個部門互相配合，形成全力。因此，一方面，要出臺相關法律規范，明確界定環境保護的管理職責，全面籌劃、合理分工，形成生態文明城市建設工作的合力，明確相關政府部門環保責任，避免出現部門職能交叉、重疊、錯位的現象。另一方面，要沖破“部門利益”的藩籬，形成更高層面的協調機制，開發的同時注重保護，污染防治的同時修復生態，努力形成生態環境保護的整體協調體系。

（四）要全面推進依法行政

實行嚴格的執法責任制和過錯追究制，積極探索建立評議考核制度，強化監督約束，獎優罰劣，加強環境執法活動的行政監察和執法監督，把執法行為納入規范化、法治化軌道。建立部門聯合環境執法和重點案件移送督辦機制，嚴厲打擊污染環境和破壞生態的違法犯罪行為。在解決群眾反映強烈的矛盾突出的環境問題上下功夫，時時公開曝光典型違法案件，以強大的執法態勢警示人。

（五）要構建企業生態環境損害責任追究機制

要求地方政府全面加強環境監管執法，實施生態環境損害責任終身追究制。著重打擊違法排污行為，強化按日計罰、查封扣押、行政拘留等行政強制手段，對涉嫌環境犯罪的，及時移送司法機關依法追究刑事責任，完善在政府領導下的環保部門統一監管、各有關部門分工負責的環保工作機制，開展聯動聯合執法。實施生態環境損害責任終身追究制，倒查機制，對任期內環境質量明顯惡化，盲目決策造成生態環境破壞導致嚴重后果，利用職權干預、阻礙環境監管執法的，將依法依紀追究責任。

（六）完善生態文明城市建設的激勵機制

1.要對生態文明城市建設采取激勵的財稅支持體系應推動環境保護稅的落實，進一步強化稅收在生態環境方面的調控作用，落實并完善鼓勵綠色環保產業發展的稅收政策。環保稅的立法宗旨和功能定位是，保護和改善環境，減少污染物排放，促進落實排污者責任，推進生態文明城市建設。把“綠色”與“金融”有機地聯系起來，以污染物排放量為計稅依據，“多排污多繳稅、少排污少繳稅”，倒逼高耗能產業轉型升級，促進環境外部成本內生化，從而形成有效約束和激勵機制。2.要完善生態文明城市建設的生態補償機制生態補償機制是根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，通過綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的一種制度安排。政府應提高生態補償標準，進一步明確受益者和保護者的權利責任。政府應制定合理的激勵措施，加大生態補償投入力度，將生態補償列入各級政府預算，加強對生態補償資金使用和管理，并落實相關的監督措施，積極鼓勵企業、社會團體和非政府組織等各類受益主體履行生態補償義務。

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作者：王舒 單位：吉林建筑大學馬克思主義學院