京津冀公共服務協同發展的稅收政策探究
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摘要:京津冀三地在公共資源和基本公共服務水平方面存在的較大差距是阻礙京津冀協同發展的重要原因之一。在當前京津冀一體化的大背景下,利用稅收政策加強京津冀三地公共服務項目協同合作以達到逐步縮減京津冀在人均公共財力及公共資源配置方面的差距是目前亟待解決的問題。因此,本文從稅收政策的角度出發,針對如何縮小京津冀基本公共服務差距,推進京津冀協同發展提出具有針對性的建議。
關鍵詞:京津冀;基本公共服務;稅收政策
一、京津冀基本公共服務資源差距的現狀分析
基本公共服務是由保障居民最基本的生存和發展的一系列公共服務構成的,主要包括最低生存保障服務、基本養老保險服務、基本醫療衛生服務、基本住房保障、基本公共教育、基本社會保障等。在各項基本公共服務中,京津冀雖地處同一區域,但基本公共服務相差較大。
二、京津冀基本公共服務差距的原因
由于京津冀公共服務領域的財力、人力、物力資源差異較大,從而導致京津冀三地經濟發展差異日趨擴大,最終形成了京津冀之間在基本公共服務方面存在很大差距的現狀。具體原因如下:
(一)歷史因素影響
京津冀間的公共服務差距主要是歷史形成的經濟基礎的原因,也有行政區劃體制機制及社會文化傳統等因素的影響。長期以來,河北省為京津輸送大量的資源得到的補償卻很少。自改革開放以來,北京市和天津市經濟快速發展,河北省發展相對較慢,目前,北京和天津是特大城市,北京已進入后工業化發展階段,產業結構以服務業為主導;天津的工業化也基本完成,其已經基本形成以制造業和服務業為主導;目前河北省仍以資源密集型的重工業和農業為主導,處于工業化的中期階段,且城鄉二元結構特征突出。
(二)稅收分配不合理加大京津冀稅收收入差距
在我國現行的財稅體制下,競爭導向型的實施模式使得京津冀區域的地方政府之間存在著財稅領域的利益沖突,由于北京、天津在資源中的優勢地位,導致兩地在競爭中居于優勢地位,河北處于相對弱勢地位,這也導致同一地理區域的京津冀間財政經濟與社會發展不平衡的局面。由于我國對跨區投資在行使稅收管轄權方面重視居民管轄權、輕視地域管轄權現象,造成總部經濟以及地方政府間稅收利益分配上的不均衡問題。目前解決此類稅收利益分配問題的主要方式是總部機構與分支機構所在地兩地地方政府之間自行協商。這就導致各地政府間稅收收入跨區分配方面分配規則不一致、標準不統一,從而使得地方分支結構所在地的稅收收入流向總部機構所在地,導致稅收利益分配不均衡。目前從京津冀稅收分享情況來看,北京因其自身的資源優勢吸引了大量經濟實力雄厚的企業總部進駐;而天津作為直轄市,也獲得了部分數量企業的總部的入駐;但河北省作為北京和天津的外圍,擁有大量大公司的分支機構,其分支機構應繳納的稅收源源不斷地流向了總部機構所在地的京津兩市。如果不能改變這種局面,就會繼續拉大京津冀財政差距,最終導致京津冀在平等獲取公共資源方面權利的不公平性。
(三)人口流出地與流入地在公共服務支出上不對稱
我國公共服務主要是按照屬地原則進行提供,目前隨著勞動力從農村向城市轉移、從落后地區向發達地區轉移,從而會引發在資源、利益分配方面的不均等現象。北京、天津兩地作為經濟發達地區,吸引大量流動人口的流入,而河北作為周邊相對欠發達的地區,成為了北京、天津人口流入的主要來源地。流動人口一定程度上促進了流入地的經濟發展,進而增加了流入地的稅收收入,但按照公共服務的屬地原則,其并不承擔流動人口的公共服務支出;河北作為人口的流出地,沒有享受到人口帶來的紅利,卻需要承擔流動人口的公共醫療衛生、生活保障、公共教育服務等公共服務支出,從而會加劇京津冀三地稅收利益分配不均衡性以及財政收入的不對稱,導致流出地財權與事權的不匹配,而在某種程度上流動人口形成了對流入地的公共服務支出的補貼。
三、促進京津冀基本公共服務協同發展的稅收政策建議
進一步深化財稅改革是目前加快京津冀三地基本公共服務協同發展的重要措施。通過稅收政策加強京津冀在基本公共服務領域的合作來縮減三地的公共服務資源的差距,建立一個基本公共服務資源相對公平的保障機制是目前面臨的重大問題。因此,繼續推進京津冀公共交通服務、環境保護服務一體化,扎實推進衛生醫療服務一體化,探索建立京津冀教育服務一體化發展模式,持續推進京津冀行政服務一體化。
(一)深化京津冀三地財稅改革
首先,在京津冀一體化的過程中,北京要向河北進行非核心產業轉移進行功能疏解,在疏解過程中中央要均衡北京與河北兩地的事權和財權,一定程度上考慮加大對河北的財政投入,以減輕河北承接非核心功能的財政支出壓力。另外,在京津冀協同發展過程中,制定合理的京津冀三地財稅協同合作模式以及優化京津冀三地跨區域投資稅收分配機制是協同發展要解決的首要問題。其次,在京津冀跨區域投資方面需構建統一標準的在總部與分支機構之間進行的稅收分配和稅收共享機制,落實稅源地政府的稅收管理權和稅收歸屬權。最后,應該遵循地域管轄權的原則賦予分支機構所在地政府的優先征稅權,解決稅收歸屬與稅源區域不一致的矛盾,緩解京津冀地區在跨區域投資方面稅收分配問題。
(二)加快河北經濟發展,提高稅收能力
經濟與稅收之間有著密切聯系,經濟發展水平一定程度上決定了稅收收入總量。因此,提高河北地區經濟發展水平,促進其地方稅收收入快速增長,增強其財政支出能力,拉動基本公共事業發展,實現其經濟與稅收的良性互動,從而實現其區域基本公共衛生服務的提升,加快其基本公共服務體系構建。同時,也應該實現地區間財政轉移支付的功能。北京、天津兩地的經濟發展水平和公共服務水平明較高,應發揮它們對周邊地區尤其河北地區的帶動和輻射作用,加快地區間財政轉移支付步伐,通過轉移支付均等化來實現河北政府財政資金的組織能力的提高;不斷縮小京津冀三地政府間財政收支能力差距,進而推進河北地區基本公共服務的迅速發展。
(三)稅收政策助力京津冀公共服務項目合作
目前,京津冀基本公共服務差距較大。政府與社會資本合作(PPP)是當前國家大力推行的舉措,PPP項目主要分布在供水電氣、污水垃圾處理、交通、教育等基礎公共設施和服務方面,其任務是為轄區內的居民和企業提供公共服務,價格、服務質量標準受政府管制,具有公益性。稅收政策是國家調節經濟社會運行的重要手段,因此京津冀有必要以稅收政策為切入點,在PPP項目中加強京津冀地方政府間的合作。京津冀需要建立PPP項目統一的稅收政策體系。在基本公共服務建設領域實施統一的PPP項目的稅收優惠政策,建立完善的PPP項目稅收優惠政策體系,填補相應的稅收政策的空白。另外,還可以運用不同的稅收政策優惠模式,加快京津冀三地的PPP項目的快速發展,提高其公共服務水平,提升居民生活質量。在PPP項目的稅收優惠政策制定過程中需要考慮向河北傾斜,提高河北地區稅收優惠力度,吸引更多的投資者,保障其投資合理收回,讓公共資源集聚河北,提升其公共服務水平,進而縮小與京津兩地基本公共服務間的差距。
(四)消除身份限制,突破區域障礙,實現基本公共服務均等化
一方面,流動人口與流入地居民都為人口流入地的經濟發展做出了一定的貢獻,因此,要消除屬地原則的基本公共服務的標準,打破身份限制,確保京津冀三地流動人口在與流入地居民能夠享有大體相等的基本公共服務。另一方面,突破區域限制,實現整體區域公平。在實現京津冀三地基本公共服務均衡化的過程中,京津冀下屬區縣的公共服務的均衡化同樣應該得到重視,以徹底的實現以城市內人群間基本公共服務的均等化推進到京津冀區域間的基本公共服務均等化。
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作者:尹航 孔慶景 張曉萍 單位:河北金融學院