優化稅收政策激勵企業研發的思考

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關鍵詞：稅收優惠研發創新稅收政策

一、我國稅收政策激勵企業研發的現狀

（一）企業研發趨勢及特點

近年來，在國家創新驅動戰略的指引下，激勵企業研發的稅收優惠政策和配套措施逐步落實，我國研發經費投入逐年增長。表1整理了2013～2017年我國研發經費投入情況。1.企業研發經費投入逐年增長。2013年我國研發經費投入總量為1.18萬億元，成為僅次于美國的世界第二大科研經費投入大國，研發經費投入強度首次突破2%。從企業研發經費投入增幅看，除2015年年均增幅僅8.2%外，其余年份增幅均超過10%。2.企業是研發創新的主要力量。2013～2017年，企業年均研發經費支出在全國研發經費總支出中的占比為77.19%，每年單獨年份看，企業研發經費支出占全國研發經費總支出比重相對穩定在76.5%～78%之間；企業研發經費對全社會研發經費增長的貢獻每年都超過了70%，2014年和2016年超過了80%。3.規模以上工業企業是企業研發的主力軍。2013～2017年，規模以上工業企業研發經費投入在企業研發經費總投入中的年平均占比達到了90.54%，中小企業研發經費投入占比不足10%。

（二）稅收政策激勵企業研發的理論分析

研發活動具有一定的風險，需要投入大量資金、設備和人員，其具有的成本較高、周期較長的特點，使得企業研發的內在動力不強。資金不足、融資難等問題也阻礙了中小企業和民營企業研發活動的開展。此外，企業自主研發創新的產品具有公共產品特征，創新企業往往無法獨占創新帶來的收益，其競爭對手卻可以享受創新的外溢效應，只需要付出較少的成本甚至零成本獲得創新企業研發的新產品和新技術，導致從事研發企業收益減少，降低了企業研發創新的積極性。政府出臺研發稅收激勵政策激勵企業研發，能夠降低企業運營成本，解決企業創新主動性不強、創新要素不足、資源配置不合理等問題，提高企業研發的預期收益率，幫助企業提升自主創新能力和市場競爭力，促進企業長遠發展。在通過稅收優惠讓利于企業、提升企業自主研發積極性的同時，政府還可以采取措施保護企業研發產品成果，對符合條件的技術轉讓收入給予一定的稅費減免，促進科技成果的轉化和分享。

（三）稅收優惠政策激勵企業研發的實踐效應

我國研發稅收激勵政策主要包括稅前研發費用加計扣除和固定資產加速折舊兩種。2008年開始實行的《企業所得稅法》及其實施條例對兩項研發激勵政策作出了基本規定，后續出臺的政策文件對相關政策不斷完善，取得了良好的效果。以研發費用稅前加計扣除政策為例，2015年以來國家出臺文件對研發費用加計扣除政策進行了完善。從政策效果看，稅前研發費用加計扣除政策提高了企業開展研發活動的積極性。2016年享受企業研發費用稅前加計扣除政策的規模以上工業企業比上年增長了20%，這些企業減免的所得稅稅額比上年增長8.9%；2017年享受研發費用加計扣除的規模以上工業企業累計減免稅額達到了569.9億元，比上年增長了16.5%，增速較上年提高7.6個百分點。①從行業稅收增幅看，政策完善后行業稅收下降政策效應明顯。由于2014年出臺的固定資產加速折舊完善政策出臺時間較晚，研發費用稅前加計扣除完善政策出臺于2015年，研發稅收激勵政策的實施效應更多的在2015年體現出來。表2整理了生物藥品制造業、專用設備制造業、儀表儀器制造業等六大行業2014～2016年的稅收增幅情況。可以看出，六大行業2015年和2016年的稅收增幅較2014年基本呈現下降趨勢，研發稅收激勵政策帶來的減稅效應較為明顯。

二、現行研發稅收激勵政策存在的問題

近年來，相關部門不斷出臺政策措施，對我國研發稅收激勵政策進行完善，取得了一定的效果。但是，我國研發稅收激勵政策仍存在以下幾個方面的問題：

（一）政策設計有待完善

現行研發稅收激勵政策大多以規范性文件的形式頒布和執行，存在優惠時間短、法律層級低的問題，缺乏穩定性、權威性和系統性的稅收政策難以為企業提供明確的政策指引。部分政策的優惠時限只有三年或更短，無法對企業形成持續性的研發激勵，對耗時較長的研發項目的激勵作用有限，不利于企業對中長期研發項目進行規劃和布局。與歐美發達國家相比，我國研發稅收激勵政策仍有完善空間。早在1977年，加拿大聯邦政府就已經將投資稅收抵免制度引入了研發活動，英國也從2016年4月起，用稅收抵免永久性替代加計扣除。①目前，世界范圍內已有超過70%的國家采用研發費用稅收抵免替代了加計扣除。造成這種變化的主要原因是加計扣除政策屬于稅基式優惠，通過增加扣除減少應納稅所得額實現減收，減稅規模的大小與企業所得稅稅率高低有關；而采用稅收抵免屬于稅額式優惠，是對稅收收入的直接減免，且抵免額不受企業所得稅稅率高低及變化的影響，企業減稅的獲得感更強，從事研發活動而獲得的激勵效應更加明顯。目前，我國相關部門雖然已經對研發費用稅前加計扣除的比例和范圍進行了改革，但是仍然限于稅前加計扣除方式，沒有引入稅收抵免方式。

（二）優惠稅種和方式較為單一

我國研發稅收激勵政策涉及的稅種主要是企業所得稅，優惠方式主要以研發費用稅前加計扣除和固定資產加速折舊這兩種方式為主，研發稅收激勵政策的優惠稅種和方式較為單一，缺乏針對研發涉及的增值稅、個人所得稅、企業所得稅等的多稅種疊加性優惠，也沒有形成對研發活動所需的固定資產、人員投入、無形資產等研發要素的全流程優惠。與發達國家直接稅占比較高的情況不同，我國間接稅占比較高，只對企業所得稅進行優惠的稅收政策對整個研發流程的優惠力度有限，不利于提高企業研發活動的積極性。

（三）政策統籌有提升空間

我國中小企業數量較多，這些企業往往盈利不多，甚至存在虧損的情況，這些企業即使被納入現行稅收政策的受益范圍，也難以享受到國家鼓勵研發帶來的政策紅利，使得現行政策的受益范圍十分有限。目前，我國尚未出臺針對中小企業研發的特殊優惠，對中小企業研發的激勵作用尚不明顯。我國可借鑒歐美發達國家經驗，通過對中小企業給予特殊優惠的方式激勵中小企業參與研發。以加拿大為例，加拿大聯邦政府對小型私營企業給予特殊研發優惠，該類企業每年發生的300萬加元以內的研發費用可享受35%的稅收抵免。②

三、完善我國研發稅收激勵政策的建議

（一）逐步使用稅收抵免替代加計扣除

我國目前采取的研發稅收激勵政策主要包括研發費用稅前加計扣除和固定資產加速折舊兩種，稅收抵免制度的使用相對較少。鑒于稅收抵免較加計扣除等稅前扣除政策在激勵企業自主研發方面具有更為直接和顯著的效用，建議借鑒國外成熟經驗，從以下三個方面探索完善我國研發費用稅收抵免制度：一是進一步完善相關法律法規，為稅收抵免提供更好的法律保障；二是先選擇部分地區試點運行，再有計劃地逐步推廣開來；三是在執行過程中不斷分析政策效應、檢視執行效果，有針對性地對稅收抵免政策進行更新完善。在推進過程中，要充分考慮財力支出壓力，對研發費用抵免超過當年應納所得稅額的部分，可以允許在較長期間內乃至永久性地結轉至以后年度繼續抵免。

（二）不斷豐富稅種和優惠方式，建立全方位的研發稅收激勵體系

我國應當提高研發稅收激勵政策的法律層級，通過法律或法規的方式加以固定，同時繼續完善政策內容，綜合利用稅率、稅基、稅額減免等優惠方式，加大稅率優惠力度，著力打造“多稅種聯動，階段有側重，全流程覆蓋”的綜合性稅收激勵體系。在設計稅收政策激勵企業研發時，應當對企業發展的不同周期、產品研發的不同階段加以區分，綜合分析影響企業研發的人員、資金、固定資產、無形資產等多種要素，通過直接稅與間接稅相結合的稅收優惠模式，綜合利用增值稅留抵退稅、附征稅費疊加減征、減征研發企業的企業所得稅等政策，對研發資金投入使用和研發過程中消耗的人力、物力、財力進行扣除或抵免，使研發企業、科研人員、企業投資者等不同主體均能享受到研發活動相關稅收優惠，增強他們開展或投入研發活動的積極性和主動性。同時，還應建立激勵研發的中長期稅收規劃，將研發激勵政策的優惠期限設置在五年以上，通過為企業提供穩定政策的方式引導企業布局研發活動，提升企業核心競爭力，促進企業長遠發展。

（三）加強對中小企業的優惠力度

我國擁有大量中小企業，雖然相關部門已經出臺了中小企業適用的企業所得稅優惠政策，但沒有對中小企業研發給予特殊激勵。在《財政部稅務總局科技部關于提高研究開發費用稅前加計扣除比例的通知》（財稅〔2018〕99號）擴圍前，多數中小型企業因條件不符未被納入研發優惠的受益范圍。考慮到中小企業更容易遭受虧損，即便給予稅收優惠也很難享受這些優惠，且研發活動周期較長，經費投入在短期很難產生成果，建議出臺專門的稅收政策給予中小企業更大力度的稅收優惠，降低中小企業的經營成本，鼓勵中小企業自主開展研發活動。此外，建議準予中小型企業對未享受的優惠在較長時間內進行結轉。

參考文獻：

[1]馬天情.中英比較視角下研發投入稅收激勵政策的探討[J].時代經貿，2018(2).

[2]高凌江.金磚國家研發稅收支持政策比較[J].稅務研究，2017(9).

[3]鞠銘.研發稅收優惠政策的國際比較與借鑒[J].國際稅收，2017(6).

作者：楊磊 單位：國家稅務總局山東省稅務局