稅收執法內部監督機制問題及對策
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摘要：稅務機關是國家重要的經濟管理部門，承擔著籌集財政收入、調節經濟的重要職責。稅收執法權力的正確行使與否，直接關系到稅收法律法規執行以及國家宏觀調控政策的實現，對征納雙方權利義務產生重大影響。
關鍵詞：稅收執法；內部監督；管理創新；技術創新；執行創新
一、稅收執法內部監督研究的重要性
第一，研究稅收執法內部監督是實現稅收法治的需要。實現稅收法治是我國實施依法治國方略對稅收征管的總體要求。第二，推進稅收執法內部監督不僅保護行政相對人的權益，同時也有利于執法人員有效規避執法風險。第三，研究稅收執法內部監督有利于完善稅收執法機制。稅收執法內部監督執行中通過專業稅務人員層層把關，有利于識別執法過程中的具體風險點與薄弱環節，通過實踐經驗總結，不斷積累有針對性的監督與執法措施，進一步完善稅收執法機制。
在討論稅收執法內部監督制度管理方面，我們借鑒內部控制框架體系進行分析。
（一）稅收內部監督的風險評估稅務執法內部監督監控指標的準確、完備性不夠；疑點來源繁雜，缺乏智能化的集成系統；現階段疑點數據來源面窄，對稅收執法風險的評估缺乏全面性；缺乏風險評估與統計系統開發雙重知識儲備人才；疑點的歸類和排序需進一步細化，分別采取不同的風險應對措施。
（二）稅收執法內部監督的控制活動與信息溝通1.基層督察內審部門，人員短缺，往往由其他業務部門兼職，難以做到不相容職務分離，影響實際監督效果。2.崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序不夠明確，其靈活、適應性有待提升。3.稅務執法內部監督結果的應用需進一步加深，如進行績效考評、職務晉升時，堅持正向引導，避免因過錯責任追究造成執法人員士氣低落。4.重大風險預警機制和突發事件應急處理機制需進一步完善，快速應對突發事件，避免重大損失。5.省、市、縣三級稅務機關以及其他政府部門如紀檢、財政部門資源共享需進一步加深，拓寬疑點數據來源面，提升內部監督水平。6.內部監督平臺建設需進一步完善，提高平臺智能化與利用率，實現執法事件以及稅收執法各環節的全覆蓋，做到有跡可循。7.執法內部監督部門與執法人員應建立有效且客觀公正的溝通平臺，并保留溝通痕跡。8.過錯人員申訴、申辯的正式程序尚不完善，缺乏客觀公正的責任追究方式與標準。
（三）稅收執法內部監督的監督活動發起執法內部監督的方式與種類的依據需進一步統一與完善；基層督察內審部門的職責權限需進一步劃分，且有相應的制度保證其權力的運行；督察內審部門需要對執法實體、與程序雙重監督，并及時匯報發現的重大執法內部監督機制缺陷；注重執法內部監督成果梳理，同類型風險點應反饋與公開，以降低后期稅務執法風險。
（四）稅收執法內部監督環境1.基層稅務執法人員風險意識需進一步提升，加深監督內控理念，培養稅收執法內部監督機關文化。2.基層稅務部門稅收執法內部監督部門設置不夠合理，內部監督人員任務繁雜，難以滿足不斷增加的執法監督事務。3.在指標建設中全體成員的參與度不夠，其執法內部監督的意識需進一步提升。4.人力資源安排方面，對內部督察審計部門專業人才重視度不夠，過度依賴第三方進行內部監督平臺開發與建設，不利于信息保密。5.稅收執法內部監督的內部控制制度針對性不強，缺乏連貫性，權威性與時效性較差，未形成完整體系，未能對稅務執法內部監督進行全面、系統的指導。
三、稅收執法內部監督機制的完善建議
（一）堅持以管理創新推動組織機制和制度體系的建設1.強化組織建設。一是建立專司機構。地市以上稅務機關應設立專職監督內審機構，探索建立更高層級的區域監督機構，加強對監督業務工作的組織和實施；二是設立專職崗位。縣級及以下基層分局可設置相應的執法內控崗，進一步明確日常執法風險控制的業務范圍和職責；三是構建聯動機制。構建多層級縱向聯動和由各級督察內審部門牽頭協調的多部門橫向聯動機制。2.統籌制度建設。一是建立執法監督管理閉環。自上而下的完善執法內控機制、執法風險監控管理、稅收執法過錯責任追究等配套制度建設，形成執法監督管理閉環；二是科學防范執法風險。建立“分人、分單位、分層級”稅收執法風險報告和稅收執法質量評價報告制度，綜合評價、多維公布各單位稅收執法監督風險的公布情況，科學展現被督查主體的執法質量，以促進各單位自我加強稅收執法風險防范意識；三是重視監督處置結果的利用。要從傳統的追究處理向綜合配套運用風險提醒、自我糾正、提出管理建議等遞進式管理轉變，以全面提升監督效能。3.加強指標建設。一是在建設程序上，注重規范，堅持規則立項、審批、開發、驗證、應用、評比等流程；二是在建設內容上，注意稅源風險與執法風險的差別，重點把握是否符合執法監督疑點分析的需要，避免產生執法監督與稅務稽查交叉的現象；三是在建設主體上，省、市局層面應加強統籌，充分發揮各層級稅務機關的能動作用，充分釋放監控指標建設的綜合效應；四是在建設質量上，應注重監督范圍、監督對象選擇的科學性，精確制導監督對象，以凸顯監控指標是平臺應用的生命。
（二）堅持以技術創新推動監督手段和監督方式的轉型1.注重多平臺數據兼容對接。一是多系統數據兼容轉化。應充分考慮與征管平臺風險信息、崗位管理模塊崗位配置、廉政防控系統監控結果等有機對接利用；二是系統功能盡量開放，執法監督疑點規則指標設置維護可根據要求予以完善，角色設置可根據監督機構和崗位的設置及時調整，系統參數設置可順應管理體系適時調整；三是實現智能匯集分析。將系統匯集生成執法責任發生的部門、崗位、環節等信息，實現智能化自動分析。2.實施智能化疑點識別。科學設計和搭建智能化疑點通用審計平臺，將審計管理的底層模塊化，面層智能化，使業務人員借助于SQL語句和存儲過程在平臺中靈活配置疑點規則，并由系統通過集成計算自動實現對疑點信息的定期審計、按需歸集和更新處理。3.建立展示激勵平臺。一是注重融入執法過程動態展示。要借助執法內控平臺和省局大集中系統，分別按執法主體、執法個體設置“一戶式”“一員式”智能化歸集路徑，對階段性重點執法事項、重點執法事項、專項執法事項的執法過程實行動態跟蹤，定期以通報展示的形式予以激勵；二是注重融入執法案卷質量展示。通過制訂執法案卷評定標準，定期開展稅務稽查案卷和稅收評定案卷的質量評估，推介、推薦優秀案卷，以現場觀摩等形式實行展示激勵；三是注重融入執法先進典型展示。制訂規范執法示范崗評選標準，將執法質量考評結果作為各類爭先創優評選的重要依據。
（三）堅持以執行創新推動監督質量和監督效率的提升1.建立業務流程管理。一是監督任務發起。自動任務可通過制定監督疑點規則由系統在后臺捕捉提示類監督疑點和日常監督類疑點；自發任務是各級稅務機關根據工作需要組織開展全面監督、專項監督、專案監督活動。以兩種方式的結合實現一般疑點全面監控、重點疑點和特定疑點抽樣或專案監控；二是監督任務執行。根據當前稅務系統信息技術發展水平和監督業務的要求，可選用案頭監督、遠程監督與延伸監督等多種方式；三是監督任務反饋。工作人員應對執法監督過程中發現的問題進行責任人追塑認定，判斷是否屬于應該追究責任的范疇，區分確認主觀故意、過錯、過失以及不予追究的性質。在確定過錯性質后，由系統自動對照計分標準實施管理，為年終執法責任追究提供依據。2.建立質量評價體系。對執法人員質量評價可按所在的崗位、風險事項、累計次數、工作質量等進行綜合評價。對主管稅務機關的質量評價可按所涉及風險事項的類型、性質、崗位、次數、人員等信息進行綜合評價。3.建立責任追究體系。一是執法過錯追究查詢。設置該模塊可查詢到過錯相關數據、已制作的文書，可以按時間段、單位、積分、責任人等條件查詢；二是執法過錯追究積分調整。為鼓勵自行整改過錯、糾正錯誤，降低影響，挽回損失，系統可設置過錯整改的積分修整功能；三是執法追究程序。系統可根據個人年度過錯積分結果，產生擬追究告知書告知執法過錯人員，給予過錯人員責任確認、申訴和申辯的功能等；四是個人執法風險提醒。對即將達到追究標準的對象適時提供提醒功能，警戒執法人員。對執法人員開展不同類型的責任追究形式，按層級管理權限設置執法責任追究層級管理體系。
參考文獻：
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作者：江敏 單位：江蘇省產品質量監督檢驗研究院
