城市社區管理政府職能轉型分析
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[摘要]社區已成為城市管理的基本單位，但相應的政府職能在社區的實現卻略顯滯后與粗放，職能越位、錯位、缺位現象嚴重。隨著社區自治組織與社區主體的多元化，居民公民意識與法治思想的不斷增強，政府必須實現社區管理上的職能轉型，探索出新的城市社區管理創新之路。政府要樹立起“有限—有效—共贏”的職能轉變目標，向服務型有限政府轉變；厘清政府與社區的關系，明確政府與其他社區組織的權力邊界；同時與各社區管理參與主體建立起合作共治的社區管理模式，滿足公民利益需求，實現社區福祉。
一、城市社區管理中的政府職能現狀
（一）主導性過強的“全能型”政府
在社區管理社會化的形勢下，很多應當交由非政府組織承擔的職能，政府依然大包大攬，尤其是社區文化、社區環境與社區安全等范圍。另外，在人員設置與安排上，社區應該以居委會為主以合同方式聘任社會人員，并在經費上采取財政支持與社會化籌集相結合的方式。但事實上，社區工作人員往往是事業編制或者公務員編制，由政府主導招聘，造成了財政經費的緊張。從這個角度講，政府職能的轉變不應只是“事”的轉變，而是觀念與“權”的轉變。
（二）政府與社區之間的關系不明確
政府對居委會職能定位上存在一定程度上的不明確，在實際工作中，居委會往往更像是政府的“派出機構”，而非自主進行社區自治管理的主體。在事務性工作中，居委會承擔了大量各級政府部門的任務，成為了任務落實的執行層。另外，街道與社會團體這樣的機構在社區管理中承擔的應該是監督與考核的職能，但是在實際中卻成為了接受政府考核的單位，導致無法有效地搭建起政府與居民之間的交流溝通橋梁，反受其咎成為眾矢之的，大大挫傷了其工作積極性。
（三）政府對社區自治的保障不力
政府在城市社區管理上的越位與錯位并不代表其本職工作的完美，恰恰是在行政過程中的“缺位”造成了更多的問題。首先是在制度保障上，并未建立起行之有效的配套法規，舊有的原則性宏觀性的法規年代太遠，已不能細致到指導具體工作，對一些新問題并不能做出及時調整，一定程度上已經制約了社區的發展建設。另外各級政府對城市社區自治并未形成系統的政策指導，沒有建立起運行流暢的機制保障。其次是在對“第三部門”的培育與保障不到位，對社區的中介服務機構、社會團體等沒有進行有效的資助與組織，不論是資金還是政策激勵都沒有相應的系統傾斜，致使社會團體參與社區管理的積極性不高。此外在公共服務提供上，政府依然不能提供足夠保障，基礎建設相對薄弱，社區內圖書館、活動室等建設由于資金等問題一直得不到根本性解決，使居民無法感受到社區的歸屬感，從而公民意識不能有效地實現向社區意識的轉變，影響了社區管理的實效。
二、城市社區管理中政府職能轉變的路徑
政府要想改變在城市社區管理中的越位、錯位、缺位，必須進行著力于社區建設與政府主導的政府職能轉變，其中角色的定位、關系的厘清與模式的選擇格外重要。
（一）觀念的更新：有限有效
政府在社區管理上的誤區，尤其是大包大攬與直接經營的做法，根本在于觀念上對政府的角色與職能定位不清。政府對社區的管理職能不必也不能體現在直接管理上，社區的自我管理與發展不會削弱政府對社會的管控，恰恰相反，實現社區自治的和諧繁榮就是增強政府宏觀控制力的途徑和體現。政府在履行職能過程中要以與時俱進的眼光看待新問題，逐漸積累科學合理有效運用經濟手段與法律手段進行社區引導與管理，事無巨細的包攬只能造成決策與執行的混亂。政府職能轉變的關鍵在于政府要在觀念上實現更新，樹立起“有限一有效—共贏”的基本目標。“有限”即政府要適當放權，退出社會和市場力量可以自發管理服務的領域，以政策制定與宏觀調控為主，將“全能政府”向“有限政府”轉變；“有效”是指政府要著力于提供行之有效的政策支持與服務保障，以社區發展的實際需要出發提供軟硬件保障，注重實效性；“共贏”要求政府職能實現過程中保障不同利益主體的訴求，調動社會各方參與到社區管理中來，將利益分歧消弭在公平公正的政府行政與社區管理中，實現政府社會管理、社區穩定繁榮、企業經濟利益、公民合法權益各方的共贏與和諧。在觀念上，政府務必校正行政籠罩的政府定位，達到公權力與公民權利、社區利益的互動；構建起民本至上的政府觀念與公共服務的職責定位，消除“人治”觀念，在“法治”道路上尋求社會整體發展與社區、公民、企業利益的契合點，最終實現社會和諧的政府目標。
（二）關系的厘清：權力邊界
從關系上說，政府與社區應建立起政府指導下的社區自治關系，政府行政與社區行為之間相對分離，政府通過制定政策、宏觀調控來對社區管理進行指導，方式相對間接，其目的是協調社區各方利益并提供相應支持；社區的具體事務則是在社區自治組織與相關社會團體及公民自主管理下實現的，與政府部門沒有直接的對應關系。這種社區自治并不代表社區脫離政府，而是政府扮演政策制定者、指導者和監督者角色，社區扮演管理者、執行者和受益者角色，二者之間是一種“政府負責規劃指導、給予資助，社區組織負責具體實施”的關系模式。在關系厘清基礎上需要明確認定的就是政府與社區的權力邊界問題。居委會是憲法與法律規定的社區群眾自治組織，關鍵還在于明確憲法和法律所賦予的政府和社區自治組的合法權力。2010年11月印發的《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中明確規定了政府對居委會提供必要的經費與辦公保障，委托居委會辦理事務應實現權隨責走、費隨事轉，對各類考核評比要大力壓縮。這一原則性規定強調了政府作為國家強制力與進行管理社區公共事務的社區自治組織之間明確分工又有機合作，二者應當在各自的權力邊界內履行好職能。
（三）模式的選擇：合作共治
現代化的城市社區管理是多元化主體共同參與的社會公共事務，各主體充分發揮其作用才能保證社區內公共資源的科學合理配置與主體間利益的平等，因此主體間應建立起平等互信互惠的關系，最終實現各行其道且有機結合下的共贏，這種模式就是城市社區管理的合作共治模式。從政府角度來說，合作共治模式有三個要點，第一是實現社區自治功能的回歸與完善。作為法定的群眾性自治組織，居委會由居民通過民主選舉產生，代表著居民的利益，肩負著處理社區公共事務的職責。政府應當依法合理規定居委會的功能與職權，使居委會不僅成為政府與居民之間的橋梁，也“擔負起協調鄰里之間、社區組織之間、居民與社區各類組織之間關系的重任”，協助政府共同維護社區穩定與和諧。第二是要完善社區內中介組織與市場組織。各類社區服務類機構，如業主委員會、社區文化協會等在社區管理中已經凸顯出積極的作用，但是其發育還不成熟，尤其是保障公民權益與組織公益活動上還有欠缺。政府在培育各類社會中介組織積極加入到社區管理的同時，也要以合法合理的途徑引入市場機制，將企業組織引入到社區管理中，發揮其服務的專業性與管理的社會性。只有充分調動其社會與市場的力量，才能更好的滿足社區內公民多層次的需求。第三是要堅定政府主導性質，發揮基層黨組織的領導作用。只有充分發揮黨組織的思想政治優勢對社區各類組織進行有效引導與協調，才能保證社區發展的方向，保障公民的權益。總之，政府社區管理職能的轉變既非政府職能社區化，也不是社區建設的去政府化，多元化的社區合作共治模式下，政府將管理職能轉為參與與協調職能，并引導形成有效的管理網絡與體系，調動和發揮社區自治組織、非政府社區組織、市場企業組織和黨組織的社區管理積極性，為社區管理提供切實的主體保障，達成政府職能轉變的同時實現社區福祉與公民權益的滿足。作者簡介：馬旭紅，女，1964年生，湖南洞口人，本科，副教授，工作單位為貴州省委黨校公共管理教研部，主要研究方向為公共管理、政治學。
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作者：馬旭紅 單位：貴州省委黨校公共管理教研部
