社區管理模式居民參與及發展研究
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［摘要］隨著社區的形成和發展，社區管理的創新顯得尤為重要。現階段，我國社區管理的模式主要有政府導向型、市場導向型、社區自治型和混合型四種類型。社區管理創新的根本價值在于根據社區居民的多元需求，提供多元化的優質公共服務，因而，社區管理中社區居民的積極參與至關重要。論文在梳理現階段我國社區管理實踐模式的基礎上，基于時代特征，認為未來社區管理將呈現出以下基本發展趨勢：在管理理念上越來越公眾化、自治化、民主化；管理主體上越來越多元化；管理手段上越來越法治化、規范化、柔性化。
“社區”一詞在西方國家時間久遠，各國學者有不同的定義，德國社會學家滕尼斯在出版的《共同體與社會》一書中首次使用“Gemeinschaft”一詞來詮釋社區，在他看來，人與人之間的親密無間或者服從權威都是源于對社區這個生活共同體的肯定。人們加入這樣的團體，不是自己有目的的選擇結果，而是他們生于斯、長于斯自然形成的。[1]美國社會學教授R.E帕克認為社區是由人口、地域結成的生態共同體，聚集于共同體內的人類群體處于相同的社會結構中，具有基本一致的文化價值觀和共同的心理歸屬感。①英國社會學家麥基文認為社區可大可小，可以是村莊也可以是地球。美國社會學家桑德斯“一改過去社區概念界定中的兩分法，既不是用社會界定社區，也不是用社團或國家界定社區，而是把社區看做是‘一個互動的體系’，又看作是‘一個行動的場域’”。②在他定義的社區概念中，把社區分為四種類型：其一，社區是一個提供居民居住的地方，社區里客觀存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社區在空間上是一個單位；其三，社區是一種存在的生活方式；其四，社區是一種提供社會互動的平臺。而在西方國家，人們對社區管理的研究主要基于對社區的關懷。“社區管理”一詞最早出現于15世紀。伴隨著產業革命和城市化的到來，18世紀中葉，人們開始擔心對社區的疏離感，從而開始關注城市社區，學者們發現，社區中的人們雖然互相接觸變多，但往往沒有像家人、朋友那樣存在親密感，并且對社區認同感不高。到了20世紀60年代，聯合國將社區發展推向了一個高潮，以發展中國家為主要對象，用社區發展解決工業化和城市化中的問題。我國學者主要從四個視角對社區管理做了解釋。其一是歷史性視角。隨著歷史發展，時代變遷，社區管理也應“與時俱進”，不斷創新并豐富其內涵；其二是管理學視角。在政府主導前提下，社區各部門對公共事務和公益事業進行計劃、組織、指揮、控制、協調；其三是社區管理目的視角。滿足居民高質量高水平的精神物質文化生活是社區管理的根本目標之所在；其四是社區管理主體視角。根據社區管理主體的不同，他們將社區管理劃分為政府主導、街道辦事處主導或者小區自我管理三種類型。實際上，社區管理就是為了滿足居民高質量、高水平的精神物質文化生活以及促進社會的進步和發展，社區內部組織對社區進行“因時制宜，因地制宜”的管理活動。社區管理是一種綜合性的管理，其管理內容涉及到很多方面，例如：社區的人口管理，社區會定期對該社區的人口進行普查、登記、統計等進行摸底，掌握社區的人口變動情況；社區的服務管理，除了最基本的生活服務，還對社區弱勢群體及低收入人群提供更好的服務；社區環境管理，提供一個優美和諧的生態環境和人文環境等諸多方面。
一、社區管理模式
聯合國于1955年在《通過社區發展促進社會進步》的文件中指出：所謂社區管理模式是指在一個地域范圍內，組織和教育居民從社區的共同利益和共同需要出發，有計劃地引導社區內居民與機構共同參與，以自身的努力和政府聯合一致，合理地利用社區的資源和外來援助，改善社區經濟、社會、文化狀況。根據相關文獻綜合來看，我國現階段社區管理模式歸納為以下四種：
（一）政府導向模式
在該模式中，政府在社區管理中發揮著主導作用，對社區管理進行指導、調節、組織甚至控制。正是基于政府的“主導”，社區管理中會產生諸如加重政府管理負擔，降低政府工作效率，阻礙社區管理創新發展，制約部分社會組織對社區管理的參與積極性等許多問題。現實中社區在日常管理中既要完成政府布置的任務，又要協助政府開展工作，但卻不能干預、影響到政府的權威，而政府對社區并不存在真正意義上的管理，卻要對社區管理進行多方面的“干預”。因而，“政府應該把大量的社會職能移交給社會中介組織，養成社會的自治能力，政府也可以從此摘掉‘管家婆’的帽子。”②這意味著政府通過向社區“下放權力”，使社區管理職能得到改善，不僅有利于調動社區管理人員的積極性，形成有效且符合社區實際的管理模式，而且有利于減輕政府工作負擔，降低政府行政成本，推進政府管理創新，提高政府工作效率，提升政府服務水平。
（二）市場導向模式
市場導向模式就是在社區管理中引入競爭機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過“物業公司”等主體進行社區管理。隨著我國經濟水平的長足發展，居民對物質文化生活的要求越來越高，對社區管理也提出了越來越專業化的基本訴求。因此物業公司的產生、存在和發展對滿足這些訴求產生了積極作用。當政府把權力下放給市場時，市場的目標、責任明確，在競爭機制的驅使下物業公司會更好地為社區提供服務，必然會在較大程度上減輕政府工作負擔。但是，“這種市場化運作的管理模式不能覆蓋小區中的社會管理和行政管理，還不能說是一種完全意義上的社區管理。”
（三）社區自治模式
社區自治模式可以“歸功于”政府的權力下放，但這并不意味著社區在管理上可以“胡作非為”，只是政府認可了一個具有合法性的自治組織，這個組織具有非政府、非營利、自愿、民間等特征。這種社區管理模式，不僅有利于調動居民參與社區管理的積極性，讓居民自己真正著手于管理自己的事務，同時，會降低行政管理成本，推進基層民主建設。例如，北京市有些高檔商品房社區，由于社區發展到較高階段，社區自治能力成熟，居民自我管理和自我服務能力強，社區管理對政府和市場的依賴很低。然而，這種管理模式的發展對社區人才有較高的要求，在管理人才中，需要有較強的組織、協調、領導、創新能力，在服務人才中，要求更加專業化和現代化，涉足于網絡、英語、物流、醫療等各個居民需要的領域。③
（四）混合模式
這種管理模式是現實中多數社區管理將以上三種管理模式有機結合的成果：以政府為領導核心，充分發揮市場作用，積極調動居民的參與度。這種綜合社區管理模式“一應俱全”，綜合各種模式使社區管理更加貼近社區實際。可以說，這種管理模式是現代社區管理所追求的發展目標。綜上所述，現階段，適應社會發展的社區管理模式主要有政府導向、市場導向、社區自治以及混合四種模式。無論政府將權力下放給市場還是社區自身，都要遵循合法、合理的原則，結合社區的實際情況，實施有效、健全、創新的社區管理體系。
二、社區管理中的居民參與
社區的和諧、穩定發展，需要社區居民的積極參與，而要調動居民積極參與社區管理，則需要注意兩個“W”和一個“H”。第一個“W”即“Who”意味著誰參與。居民是社區活動的主要主體，如果一個社區的任何活動缺乏居民參與，社區活動將無法展開，從而說明社區管理也存在著一定問題。第二個“W”即“What”意味著參與什么。社區活動多種多樣，既有選舉社區居委會成員又有各種娛樂活動等，這些都需要社區居民的積極參與。“H”即“How”意味著怎樣參與，是指居民參與社區活動的方式與路徑，參與的形式可分為制度化參與和非制度化參與兩大類。制度化參與是居民在規定的制度范圍內參與社區活動，而非制度化參與是居民參與的活動超出了制度范圍，有時也可能是違法的。社區發展的根本任務在于不斷滿足居民對于高品質生活的需要，因此社區管理必須面對不同公眾的多種需求。④居民參與在社區管理中發揮著重要作用，首先，更多居民的參與會給社區管理提供更加廣泛的信息，對社區居民的各種需求有所了解；其次，從政府到市場，從市場到居民，居民參與能更好地解決社區管理中的資源配置問題；再次，從管理角度來說，居民參與給社區管理提供了有效的人力資源；最后，居民參與可通過對社區組織、事務、居民等的了解，增強社區居民歸屬感，促進社區和諧發展。黨的十八屆三中全會中指出：要“增強政府公信力和執行力。”在社區活動中，社區管理人員也可以借鑒“增強社區公信力和執行力”這一點來提升居民參與度。從當前我國的實際情況看，參與社區活動的主體多數為中老年人，他們退休在家，有充足的參與時間，而年輕人卻很少參與或者較少關注社區活動。首先，因為工作忙，參與時間少；其次，社區居民對生活質量要求越來越高，對社區的服務要求也越來越高，服務稍有“不到位”，他們就會對社區活動有所排斥；最后，居民對社區沒有很強的歸屬感,也失去了對社區原本的信任，產生了社區活動“沒必要參加”，“不用參加”或者“參加了也沒意義”的認知結果。針對這些現象，急需加強社區管理中的公信力建設，能夠讓居民“心甘情愿”地參與社區活動，當然居民參與社區活動，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加鄰里間的和睦等。居民參加活動的這些期望必然會對社區管理提出更高的要求。
三、社區管理的發展趨勢
隨著我國城鎮化進程的迅速推進，社區管理的創新與發展受到了人們越來越廣泛的關注。社區管理的發展凸顯了社區對居民生活日趨重要這一現實。同時，社區管理在提供公共服務、完善黨組織管理、調動居民參與社區管理積極性等方面具有顯著作用。歸納起來，未來我國社區管理將呈現出以下發展趨勢：
（一）社區管理理念趨于公眾化、自治化、民主化
政府在社區管理中的職能將由以往的微觀管理日漸過渡到未來的宏觀規劃，政府的“分權和松綁”為社區居民自治和公共參與的社區治理模式提供了可能。既然政府要對社區管理進行“分權和松綁”，便意味著社區管理部門要行使好自己的權力，管理好自己的事務，賦予不同管理主體不同的權力和義務。管理部門積極主動地為居民服務，從而提升社區居民的認同感和歸屬感，提高居民參與度，使得社區管理更加公眾化。當下，社區居民生活需求日趨多元化，對社區管理的要求也隨之提出了更高要求。未來社區管理意味著在政府的指導下，社區職能部門、社區單位、社區居民對社區的各項公共事務和公益事業進行的自我管理。⑤尤其是隨著我國城鎮化進程的加快，社區內部人口不斷擴大、結構日漸復雜，必然會導致社區管理的難度將大幅提升，管理理念不能過于單一，而應以多元化的管理對象制定多元化的管理方案，在管理過程中可以將管理對象發展成管理主體，當社區居民角色轉換為社區管理人員時，才能代表社區居民最根本、最真實的利益，從而為社區管理做出自己的貢獻，達到社區管理自治化的目標。目前，我國多數城市的多數社區已經成立了業主委員會，業主委員會是依法成立的社區居民對全體業主實施自我管理的自治性組織。該組織通過社區居民自愿參加或民主選舉產生。本著對社區民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的原則，完善社區民主議事制度和程序，為社區公共決策提供民意基礎，加強社區民主監督的制度化建設，強化對社區公共權力的監督。⑥這樣，我國社區管理理念在公眾化、自治化的基礎上必然會走向民主化。
（二）社區管理主體趨于多元化
在社區居民需求不斷增加并日漸多元的前提下，社區中的公共安全、醫療衛生等公共服務需求必然會大大增加。根據我國實際情況，當下在社區管理中，政府依然是最具權威的組織，它不僅規范引導社區管理，也給予社區財力上支撐；不僅給社區管理提供有效信息，而且對社區管理的合作者進行引導、協調與監督。但由于社區自我管理能力不斷提升，未來社區管理中，政府將不再是社區管理的唯一主體，市場機制也必然會發揮一定作用，以彌補政府機制在解決社區居民供需方面的矛盾與不平衡，尤其是隨著我國政府簡政放權速度的加快，一些社區內的社會組織蓬勃發展，社會組織不僅能夠有效開發人力、資金資源，而且能夠更好地與社區居民進行交流與溝通，在社區管理中的作用將愈來愈大。例如:在當下，我國城市有部分國有直屬企業的家屬樓采取了自建社區方式，不僅解決了企業內部待業或失業人員的再就業問題，而且由于管理人員對社區居民非常熟悉，既減輕了社區管理的成本，又提升了社區居民的安全感和幸福指數。
（三）社區管理手段趨于法治化、規范化、柔性化
隨著市場經濟體制的日臻完善和市場本身在資源配置中的決定性作用越來越大，市場給社區管理也帶來了難得的創新機遇，但新的問題也隨之而來，主要體現為社區管理的法治化水平不高，規范化程度較低等諸多現象，這種狀況難以適應社區管理的發展要求，加之，當下的社區管理環境越來越復雜多樣，這些都要求社區管理更加法治化和規范化。實際上，無論社區管理的主體是政府、社會組織還是社區居民，都客觀上要求其管理依法而為，唯有依法管理，社區管理才能有序進行。這意味著，首先，社區管理人員應該嚴格依法辦事；其次，社區居民自治過程中也應該自覺遵守相關法律法規。同時，未來社區管理在依法管理的基礎上將更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的實質是依靠組織的共同價值觀念、組織使命以及精神氛圍等進行人格化管理，在很大程度上反映了管理者領導組織成員創新的能力及其有效性。社區管理柔性化是在人性假設基礎為善的前提下，社區管理組織以社區居民為中心，高層管理者（政府）向基層管理者下放權力，充分的授權才能調動社區管理者對管理工作的積極性、主動性。傳統的社區管理多以行政命令等剛性管理為主，而未來，社區管理的工作重心更趨于為社區提供公共安全保障、公共醫療衛生等公共服務，并在“以人為中心”的前提下與社區居民進行真誠溝通，從而使得社區管理手段更加趨向柔性化。
［注釋］
①李保軍.略論城市問題[J].城市問題，1998，（4）.
②方俊.北京行政學院學報[J].2002，（5）.
③李萍，汪昕宇.基于北京社區管理模式發展趨勢下的社區人才隊伍建設[J].北京聯合大學學報，2008，（6）.
④向德平，王志丹.城市社區管理中的公眾參與［J］.學習與探究，2012，（2）.
⑤汪波.城市社區管理體制創新探索［J］.新視野，2010，（2）.
⑥李小強，等.我國城鄉社區管理發展路徑分析[J].武漢公安干部學院學報，2012，（2）.
作者：孫婕 單位：西北師范大學社會發展與公共管理學院
