城市社區管理創新思路

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一、相關研究文獻綜述

近年來，國內有關城市社區管理的研究主要集中在社區管理模式類型、社區管理體制機制創新、社區管理中政府職能等方面，其中代表性的研究主要有:劉嫻靜依據政府和社區之間權能關系，將社區治理模式分為三種類型，即社區自治治理模式、行政主導型治理模式和混合型治理模式。［1］王芳、李和中認為，不同的城市社區治理模式適應不同的社會條件，由于我國城市化是在政府主導下進行的，因而政府主導型社區治理模式應是目前我國城市社區的參考模式。［2］霍連明認為，在我國城市社區管理中實行政府、街道、居委會、社區組織等共同參與的多元管理模式應是未來的必然選擇。［3］蔣秋霞的研究表明，社區居委會、業主委員會、物業管理公司“三位一體”的城市社區管理模式是推進和諧社區建設的重要手段。提高城市社區“三位一體”管理模式運行效率，必須解決好歷史遺留問題，加強“三位一體”的管理與協調，理順三方關系，健全“三位一體”模式的運行機制。［4］汪波分析了我國城市社區管理體制從單位制———街居制———社區制的演進趨勢，認為在地方政府與社會的雙重驅動下，通過區政府、街道、社區之間結構———功能重構，社區管理會逐漸形成“行政、統籌、自治之三元復合體制”。這種體制使區政府、街道、社區各自的“天然優勢”能得到發揮，從而達到資源配置的帕累托最優。［5］王永紅從社區治理中政府職能的角度，具體闡述了政府應承擔的四種角色:即社區建設的指導者;社區公共服務的供給者;社區公民社會的培育者;社區自治組織的監督者。［6］鄭杭生的研究發現，“社會管理和社區治理體制改革的核心問題是重構國家與社會的關系”，可以通過政府、市場、社會的復合治理來克服社會管理和社區治理在體制上的缺陷。［7］盧愛國研究表明，由于存在路徑依賴，社區體制改革的傳統模式和經驗模式都沒有實現社會結構的合理分化，替代傳統社區治理模式的基本思路是采取分類治理。［8］閔學勤提出了以公民的政治、經濟、社會、文化等綜合需求作為社區多元治理的共同目標，并主張根據社區公民環境的成熟程度選擇不同的社區治理模式。［9］許小玲等通過對城市社區的調查研究表明，為保證行政管理職能、公共服務職能和自治職能在區政府———街道辦———社區三級之間形成最優定位，必須對政府參與社區自治的關系等三個核心問題進行厘清。在未來優化社區管理體制改革的路徑中，應重點關注兩方面建設:在街道層面，建設的重點是服務流程科學化;在社區層面，建設的核心是為社區居民搭建暢通廣泛的參與渠道和平臺。［10］舒曉虎等提出了社區管理的行政與自治銜接模式，認為這一模式既能保證國家權力在基層社會的實現，又能拓展基層社會的自治空間。［11］總的來看，國內有關城市社區建設與管理模式的理論研究已取得較多較好的成果，提出了許多有益的對策措施。但從構建和諧社會與推動城市可持續發展的角度來看，大多數研究僅對城市社區建設的某一個或幾個方面的問題進行了分析，成果大多比較零散，缺乏系統性，且案例研究較多，理論探討不足。筆者認為，城市社區管理既有共性，又具有特性，在城市社區建設與管理中，各地區應根據本地區的經濟社會發展水平靈活選擇適宜的管理體制、管理制度與管理方式，并使之不斷完善。

二、主要城市社區管理模式的比較分析

由于不同國家或地區經濟社會發展水平、歷史和文化背景的差異，城市社區管理模式在具體的管理制度、管理體制及其管理方式方法上相去甚遠，并在不斷探索與完善之中。在眾多的治理模式中，具有代表性的社區治理模式主要有:政府主導模式、混合治理模式、多元管理模式和社區自治模式。

1．政府主導模式

新加坡是政府主導社區管理模式的典型代表。該模式注重政府在社區管理中的主導作用，政府設有專門部門負責社區的指導、監督與管理，政府及其派出機構對社區治理具有較大的影響力;注重社區組織機構的建設與管理，社區各級機構或部門分工合理、職責明確，管理有序;社區公眾參與社區管理意識淡薄，積極性不高。

2．混合模式

日本和以色列城市社區治理大多采用這種模式。與政府主導模式不同，采用混合模式的國家或地區，政府往往很少直接干預社區管理，在社區管理中，政府的主要職能是規劃、指導并提供經費支持;社區管理具有民主化和自治化的共性特征;在管理中始終堅持以人為本的管理理念，倡導為民服務及居安思危的管理意識。

3．多元管理模式

多元管理模式是指在社區管理中，政府(企業)、黨組織、社區居委會(或理事會)、社區居民、社區團體組織等多個主體共同參與社區管理的一種模式。多元管理模式在我國城市社區管理中較為常見，但又不同于日本的混合模式，尚需規范與完善，主要原因是我國城市社會組織發育不成熟、民眾參與意識不高、政府對城市社區建設與管理干預太多等。

4．社區自治模式

美國城市社區管理是以社區自治為主，社區自治模式具有四個明顯特征:其一，非營利組織是推動社區發展的主力軍。這是由于美國經濟高度發達、制度健全，社區組織發育成熟、管理規范，為社區非營利組織的發展提供了強有力的支撐;其二，城市社區管理制度規范，有完善的社區發展規劃;其三，各種社團組織在社區管理中發揮重要作用，對維持良好的社區秩序也密切相關;其四，強調法治功能，實施依法管理。除此之外，州政府、市政府也會制定符合地區特征的相關法律法規來規范社區管理。通過對上述四種治理模式的分析不難看出，不同的社區治理模式都有其積極與合理的一面，且與其經濟社會發展水平和歷史文化背景密切相關。從現代城市發展與治理的趨勢來看，社區自治模式應是我國城市社區治理的發展方向。但國外發達國家城市社區治理的經驗表明，城市社會組織發育成熟、法治社會已經建成、有科學的社區規劃以及社區公眾參與意識濃厚等是實現社區自治的基本前提和要求。而目前我國大多數城市社區還面臨著社會化組織發育不成熟、居民參與度不高、社區經費有限、社區管理行政化明顯等現實問題，從這個角度來看，我國城市社區還不具備社區自治的現實條件。此外，由于我國地域廣闊，各地區經濟社會發展不平衡，不同區域城市社區治理在具體方式方法上差異較大，且各有千秋，因而我國城市社區治理模式的選擇不應強求整齊劃一的模式。

三、推進我國城市社區管理模式創新的思路

目前，政府主導仍然是我國大部分城市社區的主流模式，由于這種模式在社區組織結構與功能上具有明顯的行政化特征，導致政府在社區管理中負擔過重，社會組織機構缺乏鍛煉成熟的機會，社區公眾滿足于被管理而缺少參與的意識和熱情。從城市社區治理的功能來看，完善的城市社區治理模式應與其治理環境和發展水平相適應，能夠有效合理地配置社區資源，并能充分發揮社區在城市社會管理中的基礎性作用。鑒于此，從我國城市社區管理的實際出發，我們認為城市社區管理創新的關鍵在于:積極培育社區發展的內生動力，創造良好的社區治理環境，合理配置社區治理的權力和資源，健全與完善社區管理體制、管理制度和管理機制。

1．切實理順政府與社區的關系一是要轉變政府管理觀念，要堅決打破社區管理上傳統的自上而下的行政運作方式，真正實現政府管理社區行為的法治化。政府對社區的監管，既不能錯位，也不能缺位與越位，切實轉變傳統的重管理輕服務的思想觀念，努力打造現代服務性政府。二是要明晰政府社區管理職能。在社區管理中，政府的職能主要是做好政策指導、業務監督、統籌協調等工作，不要直接干預社區的日常管理事務，要敢于放權，要相信社區居民自主管理社區事務的能力，積極鼓勵社區公眾加強自我管理，充分尊重社區依法行使民主自治的權利。三是要轉變政府管理方式。政府各級部門要積極主動地深入基層，加強與社區居民的交流與溝通，隨時把握社區居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區公眾的意見與建議，將民主協商始終貫穿于社區治理過程之中，真正建立起政府與社區組織、社區居民之間的共商共建機制。

2．積極培育和發展社團組織國外發達城市社區治理的經驗表明，社團組織的發達與否是城市社會是否成熟的重要標志。我國城市社區社團組織發展緩慢，從深層次看就是市場主體、社會組織發育不良(或者缺乏)造成的。從我們調研的情況看，城市社區居委會就像一個微型政府，一方面社區管理事務繁雜，任務重;而另一方面社區服務人才短缺，素質偏低，結構不合理，專業的社區工作人員極其匱乏。因而大力培育和扶持社區社團組織，并推進其盡快發展、規范與完善是推進城市社區治理能力的重要途徑。在條件允許的情況下，可以將社區部分事務通過市場機制的辦法分解到社區的非政府與非盈利性的社團組織和社區公眾，以充分發揮社區各主體在社區建設與管理中的作用。真正建立起政府監管、社會力量支持、市場推動、社區公眾廣泛參與的社區建設新格局，形成多方力量共同推進社區建設的整體合力。

3．多渠道籌措社區建設資金社區建設與管理需要大量資源，在市場經濟條件下，沒有足夠的資金，社區很難為居民提供相應的醫療衛生、教育、文化、體育、養老等服務，社區建設與管理工作將難以展開。籌集社區建設與管理資金，政府一方面可以根據國家有關政策和法規，出臺扶持社區建設的優惠政策，對于社區非公益性的服務可以實行低償、有償服務的方式增加社區收入，以補償社區公益性、無償性的服務支出，保障社區服務的收支平衡或略有盈余;另一方面要積極引入社區經營理念，大力引導民間資金投向社區基礎設施建設，拓寬融資渠道，完善政府與社會相結合的多元籌資機制。

4．健全與完善社區居民參與機制社區居民的積極參與是提高社區建設與管理效能的重要環節，提高社區居民的參與熱情，需要政府、社區、社會組織的共同努力。一是政府各級部門、社區居委會、社區各類組織等應采取有效措施，積極構建社區參與網絡，營造良好的社區參與環境，千方百計提高社區居民參與率。二是社區管理部門要創新工作方式、方法，增強管理部門與社區社團組織的凝聚力、向心力，在社區治理中積極倡導自愿平等的合作關系，健全與完善社區各參與主體之間的信任———合作機制。三是加強社區制度建設，健全和完善社區民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督機制，尊重社區居民的集體選擇意愿，以增強社區居民的認同感、歸屬感，使廣大社區居民愿意參與、樂于參與社區建設與管理。

5．加快推進法治社區的建設步伐社會管理中人情意識濃厚，法治觀念淡薄是我國比較普遍的社會現象。目前在社區治理中，也很難真正做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。在我國大力推進建設法治社會的背景下，加強社區法治建設更是勢在必行。為此，必須加強社區法治宣傳教育，大力提高居民的法治意識和法治觀念;加強社區法治領導與隊伍建設，堅持用法治思維與法治方式及時發現和解決社區矛盾與糾紛;建立社區多方參與法治建設的有效機制，形成社區法治建設合力。

作者：尹作亮 單位：荊楚理工學院經濟與管理學院