城市社區(qū)管理服務(wù)思考(5篇)

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第一篇：智慧社區(qū)管理與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)思考

城市是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，社區(qū)作為城市管理中的最小單位，是城市居民生存和發(fā)展的載體。隨著智慧城市的逐步推進(jìn)，社區(qū)的智慧化將是智慧城市的觸角末稍，是城市智慧水平的集中體現(xiàn)。在智慧城市的基礎(chǔ)框架內(nèi)，社區(qū)的智慧化管理更能充分體現(xiàn)城市服務(wù)的智慧與細(xì)節(jié)。智慧社區(qū)管理與服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，將實(shí)現(xiàn)城市管理從上到下的無(wú)縫鏈接，為解決城市管理“最后一公里”的問(wèn)題提供條件，為智慧城市的建立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。智慧社區(qū)是指充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，為社區(qū)居民提供一個(gè)安全、舒適、便利的現(xiàn)代化、智慧化生活環(huán)境，從而形成基于信息化、智能化社會(huì)管理與服務(wù)的一種新的管理形態(tài)的社區(qū)。從功能上講，智慧社區(qū)是以社區(qū)居民為服務(wù)核心，為居民提供安全、高效、便捷的智慧化服務(wù)，全面滿足居民的生存和發(fā)展需要;從管理上說(shuō)，智慧社區(qū)的管理以智慧城市為依托，全面、高效、無(wú)縫的地理信息平臺(tái)化管理?！爸腔?雙龍)社區(qū)管理與服務(wù)平臺(tái)”項(xiàng)目以柳州市“雙龍社區(qū)”為試點(diǎn)，通過(guò)對(duì)社區(qū)內(nèi)所有建筑物、路燈電桿、綠化帶、水管、監(jiān)控?cái)z像頭等管理單元進(jìn)行地毯式的精細(xì)空間數(shù)據(jù)采集，利用二三維一體化數(shù)據(jù)管理技術(shù)，建設(shè)容納雙龍社區(qū)所有信息的空間數(shù)據(jù)庫(kù)，在此數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上研建服務(wù)與管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的維護(hù)、查詢和分析功能，并由平臺(tái)統(tǒng)一提供數(shù)據(jù)及GIS服務(wù)，通過(guò)建立便民服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，提高居民參與社區(qū)管理的積極性。同時(shí)，能夠很好地展現(xiàn)社區(qū)的建設(shè)成果，包含了三維電子地圖展示系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)、房屋管理系統(tǒng)、設(shè)施管理系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)5大核心子系統(tǒng)。

1總體技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)

1．1設(shè)計(jì)原則

系統(tǒng)建設(shè)在功能應(yīng)用與接口設(shè)計(jì)方面嚴(yán)格遵循國(guó)家、行業(yè)以及地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如數(shù)據(jù)規(guī)范、服務(wù)規(guī)范、應(yīng)用規(guī)范、運(yùn)行管理規(guī)定等標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，使其能夠充分與各部門(mén)的數(shù)據(jù)與接口應(yīng)用融合，并共享專題數(shù)據(jù)，為各部門(mén)及社會(huì)各行各業(yè)所接受和使用。由于該平臺(tái)的數(shù)據(jù)承載著大量的政務(wù)信息(如人口信息、房屋信息、政務(wù)版電子地圖等)是國(guó)家和地方的基礎(chǔ)性和涉密性信息資源，涉及國(guó)家安全，在技術(shù)和管理層面要建立信息的安全保障體系，保證系統(tǒng)安全、可靠、穩(wěn)定，如建立嚴(yán)格的授權(quán)訪問(wèn)機(jī)制、合理的網(wǎng)絡(luò)隔離措施、有效的防止數(shù)據(jù)的非法訪問(wèn)和破壞措施等，確保信息的展示與應(yīng)用符合國(guó)家的相關(guān)保密法規(guī)和政策，使整個(gè)系統(tǒng)受到有意、無(wú)意的非法侵入而造成系統(tǒng)破壞的可能性降至最低。為更好地推廣及滿足其他社區(qū)應(yīng)用，平臺(tái)應(yīng)提供充分的變更與擴(kuò)展能力，適應(yīng)不同社區(qū)、不同政府機(jī)構(gòu)及人員的調(diào)整。該平臺(tái)從業(yè)務(wù)和公眾服務(wù)的實(shí)際需求出發(fā)，以業(yè)務(wù)為中心展開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，同時(shí)，采用先進(jìn)、主流、符合發(fā)展方向的技術(shù)、設(shè)備和理念進(jìn)行平臺(tái)的設(shè)計(jì)與建設(shè)，保證平臺(tái)結(jié)構(gòu)的合理性與可擴(kuò)展性，通過(guò)技術(shù)的創(chuàng)新推動(dòng)社區(qū)服務(wù)管理模式的創(chuàng)新，充分顯示社區(qū)服務(wù)管理的智慧化。

1．2平臺(tái)架構(gòu)設(shè)計(jì)

整個(gè)系統(tǒng)由支撐層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層和接入層等5個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系、層次結(jié)構(gòu)分明的層次有機(jī)組成。1)支撐層支撐層是平臺(tái)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和載體，它基于現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施、軟硬件環(huán)境，建立一系列保障體系，是數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層、接入層的保障，縱向貫穿總體架構(gòu)體系的各個(gè)層次。2)數(shù)據(jù)層數(shù)據(jù)層是指通過(guò)服務(wù)層提供給應(yīng)用層的各種地理信息數(shù)據(jù)以及社區(qū)管理數(shù)據(jù)的一體化數(shù)據(jù)資源體系，它是平臺(tái)應(yīng)用的核心。3)服務(wù)層服務(wù)層是根據(jù)多數(shù)用戶對(duì)平臺(tái)管理應(yīng)用的共性需求而設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)接口，通過(guò)這些服務(wù)接口可為各種不同應(yīng)用提供數(shù)據(jù)服務(wù)、地圖服務(wù)等通用性的服務(wù)。4)應(yīng)用層應(yīng)用層面對(duì)平臺(tái)使用對(duì)象，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)用戶提供面向最終用戶的應(yīng)用等。5)接入層接入層實(shí)現(xiàn)用戶在不同接入方式上的應(yīng)用，如手機(jī)端以及電腦端不同的接入方式等，為平臺(tái)的通用性奠定基礎(chǔ)。1．3平臺(tái)功能設(shè)計(jì)智慧社區(qū)服務(wù)與管理平臺(tái)功能設(shè)計(jì)如圖2所示。該平臺(tái)主要由首頁(yè)、人口管理、房屋管理、設(shè)施管理、數(shù)據(jù)管理、應(yīng)用維護(hù)6大子系統(tǒng)組成。其中數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)將是獨(dú)立的C/S桌面管理子系統(tǒng)，為其他各系統(tǒng)提供空間數(shù)據(jù)的管理服務(wù)。1)首頁(yè)該子系統(tǒng)將通過(guò)提供三維場(chǎng)景瀏覽、三維場(chǎng)景量算、三維場(chǎng)景基本操作、興趣點(diǎn)查詢、三維漫游、周邊分析、社區(qū)管理信息與活動(dòng)展示、社區(qū)概括、便民服務(wù)資源查詢與展示等功能。2)人口管理該子系統(tǒng)將為智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)內(nèi)居住的所有居民信息，包括常駐人口、流動(dòng)人口以及重點(diǎn)服務(wù)人群如育齡婦女、孤寡老人、殘疾人、低保戶等各類人口信息，提供專題平臺(tái)。突破之前通過(guò)傳統(tǒng)MIS系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)人不能落圖、圖不能管人的模式，實(shí)現(xiàn)人口空間化，以三維模型為載體，通過(guò)真三維房屋管理所含的所有戶，通過(guò)戶管理所含的家庭成員信息模式，實(shí)現(xiàn)了直觀的以房管人、以人查房的社區(qū)人口管理模式。主要實(shí)現(xiàn)人口信息查詢管理、以人查房、人口統(tǒng)計(jì)分析以及人口信息維護(hù)等功能。3)房屋管理該子系統(tǒng)可為智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)范圍內(nèi)已建成交房的所有樓棟，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)樓棟全覆蓋管理，為全面實(shí)現(xiàn)以房管人搭建空間載體。實(shí)現(xiàn)樓盤(pán)查詢、樓盤(pán)屬性瀏覽、戶型圖瀏覽以及房屋信息維護(hù)等功能。4)設(shè)施管理該子系統(tǒng)將在智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)范圍內(nèi)的倉(cāng)庫(kù)、車位、消防等公共設(shè)施，并基于摸清的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行快速查詢定位與統(tǒng)計(jì)分析。包含社區(qū)設(shè)施查詢、倉(cāng)庫(kù)管理、車位管理、消防管理、安保管理等功能。5)數(shù)據(jù)管理及應(yīng)用維護(hù)數(shù)據(jù)管理及應(yīng)用維護(hù)子系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)及社區(qū)管理數(shù)據(jù)的增加、修改、刪除等操作，并實(shí)現(xiàn)平臺(tái)應(yīng)用的維護(hù)如用戶管理等功能。

2數(shù)據(jù)建設(shè)情況

根據(jù)平臺(tái)功能需求，平臺(tái)數(shù)據(jù)主要分為基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)以及社區(qū)管理數(shù)據(jù)兩方面的數(shù)據(jù)內(nèi)容。

2．1基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)

智慧雙龍社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)采用的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)，主要包括大比例尺地形圖(矢量圖)、正射影像圖、地名地址數(shù)據(jù)、真三維模型數(shù)據(jù)等。由于平臺(tái)管理的是社區(qū)一級(jí)的數(shù)據(jù)，因此要求數(shù)據(jù)盡可能詳細(xì)，以1∶500地形圖和1∶2000DOM影像圖作為平臺(tái)基本的工作底圖，并通過(guò)開(kāi)展翔實(shí)的地名地址數(shù)據(jù)調(diào)查為底圖提供基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)支撐。另外，平臺(tái)通過(guò)二三維一體化技術(shù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)真三維模型數(shù)據(jù)與二維數(shù)據(jù)的一體化展現(xiàn)，為社區(qū)的管理提供真實(shí)直觀的信息。

2．2社區(qū)管理專題數(shù)據(jù)

智慧雙龍社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)在專題數(shù)據(jù)方面將圍繞人、房、公共設(shè)施三類數(shù)據(jù)為社區(qū)政務(wù)、社區(qū)公眾提供服務(wù)與管理功能，是該平臺(tái)的核心數(shù)據(jù)，主要包括社區(qū)人口數(shù)據(jù)、房屋數(shù)據(jù)、戶數(shù)據(jù)、公共設(shè)施數(shù)據(jù)等。人口數(shù)據(jù)主要包括社區(qū)內(nèi)居民的姓名、性別、出生日期等與居民管理信息相關(guān)的屬性數(shù)據(jù)，并可通過(guò)地名地址數(shù)據(jù)與空間信息數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)人口住地位置的快速查詢等。房屋數(shù)據(jù)主要包括門(mén)牌號(hào)、建筑面積、所屬小區(qū)等與房屋管理信息相關(guān)的屬性數(shù)據(jù)。戶數(shù)據(jù)主要包括房間號(hào)、戶面積、產(chǎn)權(quán)信息等與戶管理信息相關(guān)的屬性數(shù)據(jù)，并可包括戶型圖等圖形數(shù)據(jù)。公共設(shè)施數(shù)據(jù)主要包括設(shè)施類型、設(shè)施名稱、負(fù)責(zé)單位等公共設(shè)施的屬性數(shù)據(jù)，可實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)內(nèi)主要公共設(shè)施如消防栓、變電站等設(shè)施的屬性管理，與空間信息數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)后可實(shí)現(xiàn)公共設(shè)施的快速定位查看等。

3關(guān)鍵技術(shù)研究

3．1平臺(tái)實(shí)現(xiàn)主要關(guān)鍵技術(shù)

平臺(tái)實(shí)現(xiàn)主要關(guān)鍵技術(shù)包括:1)精細(xì)的空間數(shù)據(jù)采集技術(shù)。目前空間數(shù)據(jù)采集技術(shù)十分豐富，從航天航空影像圖的獲取，到地面地下三維精細(xì)模型的建立，都有各種手段獲取。2)大范圍大數(shù)據(jù)量的空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)一體化存儲(chǔ)技術(shù)。目前數(shù)據(jù)庫(kù)的發(fā)展日新月異，基于空間數(shù)據(jù)引擎的各類關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)都可以支持大數(shù)據(jù)量的空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的一體化存儲(chǔ)。3)高效直觀的空間數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)再現(xiàn)技術(shù)。目前，二維三維GIS技術(shù)發(fā)展十分迅速，空間數(shù)據(jù)的計(jì)算機(jī)再現(xiàn)已逐漸從傳統(tǒng)的二維矢量數(shù)據(jù)描述轉(zhuǎn)為二三維一體化的空間數(shù)據(jù)再現(xiàn)，并可進(jìn)行豐富的二三維數(shù)據(jù)查詢及分析服務(wù)。4)安全快捷的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)共享技術(shù)。項(xiàng)目所用到的各種技術(shù)都經(jīng)過(guò)了比較成熟的應(yīng)用，提別是近年來(lái)國(guó)家推進(jìn)的數(shù)字城市項(xiàng)目中，相關(guān)技術(shù)得到了實(shí)踐驗(yàn)證，但由于目前還沒(méi)有針對(duì)社區(qū)精細(xì)化服務(wù)與管理的具體應(yīng)用，因此，相關(guān)技術(shù)在此項(xiàng)目中的應(yīng)用也是項(xiàng)目研究的重要方面。

3．2平臺(tái)實(shí)現(xiàn)主要特點(diǎn)

平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)以下技術(shù)特點(diǎn):1)采用基于SOA和J2EE技術(shù)架構(gòu)的GIS平臺(tái)軟件平臺(tái)采用基于SOA和JAVAEE體系設(shè)計(jì)理念，便于實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)相互操作，利用WebServices方法實(shí)現(xiàn)一種松散耦合的異構(gòu)式環(huán)境的集成。2)采用插件技術(shù)便于集成和擴(kuò)展插件在英文中通常稱為plug－in，plugin或者plugin，是一種遵循統(tǒng)一的預(yù)定義接口規(guī)范編寫(xiě)出來(lái)的程序，應(yīng)用程序在運(yùn)行時(shí)通過(guò)接口規(guī)范對(duì)插件進(jìn)行調(diào)用，以擴(kuò)展應(yīng)用程序的功能，主要有以下優(yōu)點(diǎn):①對(duì)軟件的開(kāi)發(fā)者而言，只需對(duì)主程序和某些常用插件進(jìn)行更新和維護(hù)，然后，通過(guò)公布插件接口吸引第三方的軟件開(kāi)發(fā)者對(duì)主程序的功能進(jìn)行擴(kuò)展，這是一種“我為人人，人人為我”的雙贏策略;②對(duì)最終用戶而言，可以通過(guò)有選擇地購(gòu)買(mǎi)第三方提供的插件實(shí)現(xiàn)自己所需要的功能，從而實(shí)現(xiàn)最佳性價(jià)比組合，以節(jié)省不必要的開(kāi)支。3)對(duì)接ServiceGISOGC標(biāo)準(zhǔn)地理信息服務(wù)智慧(雙龍)社區(qū)管理與服務(wù)平臺(tái)在地圖應(yīng)用服務(wù)與專題應(yīng)用服務(wù)方面，將充分利用柳州市現(xiàn)有的地理空間框架公共服務(wù)平臺(tái)的柳州市二維底圖服務(wù)與一些公共資源專題服務(wù)。

4結(jié)束語(yǔ)

智慧雙龍社區(qū)管理與服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理最小單元的智慧化管理，其實(shí)現(xiàn)社區(qū)地理信息數(shù)據(jù)與社區(qū)管理數(shù)據(jù)的對(duì)接，三維社區(qū)精細(xì)模型的建立、各種數(shù)據(jù)的共享，都為社區(qū)的日常管理提供了強(qiáng)有力的支持，對(duì)于推動(dòng)智慧城市的建設(shè)，促進(jìn)城市的智慧化管理提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有較好的推廣應(yīng)用價(jià)值。

作者：肖明虹 單位：廣西壯族自治區(qū)地理信息測(cè)繪院

第二篇：新加坡社區(qū)管理服務(wù)3P模式啟發(fā)

自建國(guó)以來(lái)，從多元種族、一盤(pán)散沙、資源匱乏的局面到如今的多種族和睦共生、“花園城市”中社區(qū)居民的安居樂(lè)業(yè)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理還是政治穩(wěn)定方面，新加坡均獲得了巨大的成功，成為全世界學(xué)習(xí)的典范，繼而在理論界也興起了一股學(xué)習(xí)和研究新加坡的熱潮。目前的新加坡研究，國(guó)內(nèi)外主要關(guān)注新加坡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎、現(xiàn)代化進(jìn)程、民族主義運(yùn)動(dòng)以及新加坡區(qū)域合作和國(guó)際關(guān)系等問(wèn)題。相對(duì)而言，對(duì)新加坡社區(qū)管理進(jìn)行系統(tǒng)論述的不是特別多，往往是稍稍提及，一筆帶過(guò)。即使在國(guó)際學(xué)術(shù)界，也仍然鮮有系統(tǒng)的新加坡社區(qū)管理研究成果。新加坡作為在人口、文化、語(yǔ)言等方面與中國(guó)有極其深厚的淵源關(guān)系的國(guó)家，其社區(qū)管理模式和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)社區(qū)建設(shè)和管理具有借鑒意義，尤其是新加坡社區(qū)管理組織、功能、方式、理念等都很富有特色，非常具有學(xué)習(xí)和探討的價(jià)值。“3P模式”(People、Public、Private)是新加坡社區(qū)管理服務(wù)體制機(jī)制的宏觀設(shè)計(jì)，并應(yīng)用于全領(lǐng)域的問(wèn)題解決方式，是人民、政府和私人企業(yè)三方緊密合作的模式。新加坡在社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域，相應(yīng)形成了政府、社會(huì)組織和個(gè)人、企業(yè)合力共建的社區(qū)管理與服務(wù)機(jī)制。①新加坡3P模式與我國(guó)當(dāng)前加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理體制不謀而合，其具體做法具有借鑒意義和重要啟示。

一政府組織在“3P模式”中構(gòu)成、作用和地位

2011年新加坡國(guó)會(huì)大選共產(chǎn)生87位議員，雖然有集選區(qū)制度，但集選區(qū)內(nèi)部仍然由各位議員分區(qū)負(fù)責(zé)，因此非嚴(yán)格意義上講，新加坡分為87個(gè)“區(qū)”，每區(qū)由一位國(guó)會(huì)議員代表和管理。政府通過(guò)制度上的精心設(shè)計(jì)，為國(guó)會(huì)議員配備兩只“手”和一只“腳”，協(xié)助其進(jìn)行社區(qū)管理。兩只“手”分別為市鎮(zhèn)理事會(huì)和社區(qū)發(fā)展理事會(huì)，一只“腳”為基層組織。三類組織在功能上分別側(cè)重社區(qū)管理的不同方面，在國(guó)會(huì)議員的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，互相聯(lián)系、緊密配合，為社區(qū)居民提供全方位的服務(wù)。

(一)市鎮(zhèn)理事會(huì)。市鎮(zhèn)理事會(huì)是社區(qū)硬件的管理者，負(fù)責(zé)居民公共住房———組屋的物業(yè)管理工作。成立于1988年，其依據(jù)是國(guó)會(huì)通過(guò)的市鎮(zhèn)理事會(huì)法令。目的是為了鼓勵(lì)居住在組屋的居民管理自己的市鎮(zhèn)，培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感。市鎮(zhèn)理事會(huì)是民間自治組織，但是由于公共住房的物業(yè)管理與新加坡“居者有其屋”的住房保障政策密不可分，因此市鎮(zhèn)理事會(huì)受國(guó)家發(fā)展部領(lǐng)導(dǎo)，政府色彩濃厚。目前新加坡全國(guó)共有15個(gè)市鎮(zhèn)理事會(huì)，其中1個(gè)歸反對(duì)黨管理。為了更好地整合資源，在人民行動(dòng)黨選區(qū)內(nèi)，14個(gè)集選區(qū)組成14個(gè)市鎮(zhèn)理事會(huì)，單選區(qū)加入鄰近的集選區(qū)。國(guó)會(huì)議員擔(dān)任市鎮(zhèn)理事會(huì)的主席和理事，其他理事為基層領(lǐng)袖和專業(yè)人士。物業(yè)管理的內(nèi)容包括例常維修、周期性工程、公共地產(chǎn)管理、電梯翻新和改進(jìn)工程等。市鎮(zhèn)理事會(huì)不直接進(jìn)行物業(yè)管理，而是通過(guò)招標(biāo)的方式將工作外包給物業(yè)公司，對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督。市鎮(zhèn)理事會(huì)的功能類似于我國(guó)的業(yè)主委員會(huì)，不過(guò)是一種區(qū)域性高度整合的、由政府、居民代表和專業(yè)人士多方參與的物業(yè)管理機(jī)制。國(guó)會(huì)通過(guò)的法案和由國(guó)會(huì)議員擔(dān)任理事，使市鎮(zhèn)理事會(huì)作為居民物業(yè)管理的代表具有合法性;區(qū)域性的整合，使市鎮(zhèn)理事會(huì)在與物業(yè)公司的議價(jià)中具有集體優(yōu)勢(shì);專業(yè)人士的加入，更增強(qiáng)了市鎮(zhèn)理事會(huì)的專業(yè)性。另外，作為居民和物業(yè)公司之外的第三方，市鎮(zhèn)理事會(huì)也能夠有效地協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，避免雙方的正面沖突。①

(二)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)。社區(qū)發(fā)展理事會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)援助與福利保障工作。新加坡現(xiàn)有五大社區(qū)，即中區(qū)、東北區(qū)、東南區(qū)、西南區(qū)和西北區(qū)。社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的主要職責(zé)包括:團(tuán)結(jié)民眾，連接社區(qū)，促進(jìn)企業(yè)與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，攜手為居民提供更好的援助。社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的社會(huì)援助與福利保障主要是通過(guò)實(shí)施政府的“社區(qū)關(guān)懷計(jì)劃”進(jìn)行。五大社區(qū)各設(shè)一位專職市長(zhǎng)。社理會(huì)的資金來(lái)源包括兩個(gè)方面，即政府撥款與社會(huì)募款。政府根據(jù)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)轄區(qū)內(nèi)的居民人數(shù)，按照每人一新元的標(biāo)準(zhǔn)向其撥款。同時(shí)，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)可以募集捐款，政府在其所募款項(xiàng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行1:3或1:4的配對(duì)撥款。此外，實(shí)施“社區(qū)關(guān)懷計(jì)劃”所需資金完全出自政府的“社區(qū)關(guān)懷基金”，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用也完全由政府承擔(dān)。

(三)基層組織。新加坡的基層組織主要包括公民咨詢委員會(huì)、民眾俱樂(lè)部管理委員會(huì)和居民委員會(huì)，從屬于人民協(xié)會(huì)。人民協(xié)會(huì)是全國(guó)社區(qū)組織的總機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上屬于法定機(jī)構(gòu)，隸屬于改組后成立的文化社區(qū)與青年部，并由總理?yè)?dān)任主席。②在人民行動(dòng)黨選區(qū)內(nèi)，人民協(xié)會(huì)委任國(guó)會(huì)議員為基層組織顧問(wèn)，指導(dǎo)基層組織的工作。各委員會(huì)的成員全部為義工，不領(lǐng)薪水;只有人民協(xié)會(huì)下派到俱樂(lè)部的工作人員，由人協(xié)支付薪水，負(fù)責(zé)協(xié)助各基層組織開(kāi)展活動(dòng)。公民咨詢委員會(huì)在選區(qū)層面設(shè)立，服務(wù)居民2－6萬(wàn)人，在基層組織中地位最高。其主要職責(zé)是聯(lián)系政府與人民，起到上情下達(dá)和下情上達(dá)的橋梁作用;計(jì)劃與領(lǐng)導(dǎo)選區(qū)內(nèi)主要的基層組織活動(dòng);監(jiān)督本地援助計(jì)劃;以及組織主要的籌款項(xiàng)目和全國(guó)性運(yùn)動(dòng)。此外，公民咨詢委員會(huì)還負(fù)責(zé)“CCC社區(qū)關(guān)懷基金”的管理。民眾俱樂(lè)部管理委員會(huì)負(fù)責(zé)民眾俱樂(lè)部的建立、管理和維護(hù)，下設(shè)樂(lè)齡執(zhí)行委員會(huì)、青年執(zhí)行委員會(huì)、婦女執(zhí)行委員會(huì)、馬來(lái)人活動(dòng)小組和印度人活動(dòng)小組。民眾俱樂(lè)部是社區(qū)居民活動(dòng)與交往的公共空間，通過(guò)為居民提供文化體育設(shè)施、組織居民開(kāi)展活動(dòng)、舉辦課程，豐富居民的休閑文化生活，增進(jìn)居民間的感情和交流，維護(hù)種族和諧與加強(qiáng)社區(qū)凝聚力。此外，民眾俱樂(lè)部也負(fù)有宣傳國(guó)家政策、收集民眾反饋、聯(lián)系政府與居民的職責(zé)。目前，新加坡共有106間民眾俱樂(lè)部，在全島范圍內(nèi)分布。新加坡的居民委員會(huì)制度始于1978年，是李光耀先生訪華后借鑒了我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)而設(shè)立，公共住宅———組屋區(qū)內(nèi)稱為居民委員會(huì)，私人住宅區(qū)內(nèi)則為鄰里委員會(huì)。居委會(huì)是社區(qū)基層組織中的最小單位，其主要職責(zé)是聯(lián)系鄰里感情，近距離為社區(qū)居民服務(wù)。居委會(huì)也組織活動(dòng)，舉辦課程，協(xié)助國(guó)會(huì)議員與居民溝通，負(fù)責(zé)鄰里糾紛的調(diào)解等。新加坡的社區(qū)組織體系可謂縱橫交錯(cuò)，但是各組織之間分工明確、職能清晰，又有國(guó)會(huì)議員的穿針引線、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此密而不亂。國(guó)會(huì)議員在社區(qū)組織體系中居于核心地位，是所代表區(qū)域居民利益的維護(hù)者。在市鎮(zhèn)理事會(huì)的協(xié)助下，通過(guò)管理公共設(shè)施和翻新計(jì)劃，為居民提供一個(gè)良好的居住環(huán)境;在社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的協(xié)助下，通過(guò)實(shí)施社會(huì)援助與福利保障計(jì)劃，向有需要的居民伸出援手;作為基層組織的顧問(wèn)，指導(dǎo)基層組織工作，聯(lián)系政府與居民，加強(qiáng)社區(qū)凝聚力，維護(hù)種族和諧與社區(qū)穩(wěn)定。①

二社會(huì)組織在“3P模式”中作用、地位和做法

雖然成立宗旨各有不同，但是社會(huì)組織在新加坡的社區(qū)管理與服務(wù)機(jī)制中扮演了非常重要的角色，他們通過(guò)向社區(qū)提供專業(yè)化的服務(wù)或是發(fā)揮“網(wǎng)絡(luò)”、“渠道”作用，成為政府社區(qū)管理與服務(wù)的重要合作伙伴。新加坡的社會(huì)組織類型豐富，與社區(qū)服務(wù)關(guān)系較為密切的有志愿福利團(tuán)體(VoluntaryWelfareOrganizations，簡(jiǎn)稱VWOs)、自助團(tuán)體(Self－HelpGroups)和宗教組織等。

(一)以家庭服務(wù)中心為代表的志愿福利團(tuán)體。新加坡對(duì)于志愿福利團(tuán)體沒(méi)有法律上的定義，但是通常認(rèn)為其具有下列特征:是自愿成立的機(jī)構(gòu)，由推選的志愿委員會(huì)進(jìn)行管理;是非營(yíng)利的;促進(jìn)和提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)、情緒、教育、健康和社會(huì)支援的社會(huì)與社區(qū)服務(wù);為有需要的、貧困的或在危機(jī)中的人提供支援，并幫助弱勢(shì)群體學(xué)習(xí)獨(dú)立;由強(qiáng)大的志愿精神所推動(dòng);與義工、政府機(jī)構(gòu)、公共和私人機(jī)構(gòu)以及社區(qū)合作。目前，新加坡共有500多家志愿福利團(tuán)體。志愿福利團(tuán)體可以注冊(cè)的類型有三種，即根據(jù)《社團(tuán)法》注冊(cè)為社團(tuán)，根據(jù)《公司法》注冊(cè)為有限擔(dān)保責(zé)任公司，以及根據(jù)信托文件成立慈善基金并受《信托公司法》的規(guī)制。志愿福利團(tuán)體的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有四個(gè)方面，即政府撥款、投標(biāo)政府項(xiàng)目、全國(guó)福利理事會(huì)管理的公益金以及志愿福利團(tuán)體的機(jī)構(gòu)籌款。滿足一定條件的志愿福利團(tuán)體可以獲得稅務(wù)上的優(yōu)惠。根據(jù)《慈善法》，如果志愿福利團(tuán)體專為慈善目的設(shè)立并且為實(shí)現(xiàn)這一目的而開(kāi)展活動(dòng)，則必須在成立后的三個(gè)月內(nèi)向新加坡稅務(wù)局注冊(cè)。志愿福利團(tuán)體獲得慈善團(tuán)體(Charity)的身份后，可以豁免繳納公司所得稅。具有慈善團(tuán)體身份的志愿福利團(tuán)體還可以進(jìn)一步申請(qǐng)成為公益機(jī)構(gòu)(InstituteofPub-licCharacter，簡(jiǎn)稱IPC)，而具有IPC身份的志愿福利團(tuán)體可以向捐贈(zèng)人簽發(fā)享有稅務(wù)回扣的收據(jù)。與慈善團(tuán)體相比，IPC受到更嚴(yán)格的監(jiān)管。此外，志愿福利團(tuán)體還可以申請(qǐng)成為國(guó)家福利理事會(huì)(NationalCouncilofSocialService，簡(jiǎn)稱NC-SS)的成員，享受會(huì)員權(quán)利，獲得更多資金支持。NCSS是社會(huì)與家庭發(fā)展部屬下的法定機(jī)構(gòu)，是新加坡社會(huì)福利的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其宗旨是確保每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)過(guò)著有尊嚴(yán)的生活并在社會(huì)上發(fā)揮其潛能。全國(guó)福利理事會(huì)是由志愿福利團(tuán)體組成的會(huì)員機(jī)構(gòu)，截至2011年底，共有會(huì)員414家。國(guó)家福利理事會(huì)的任務(wù)主要包括管理志愿福利團(tuán)體的注冊(cè)，評(píng)估志愿福利團(tuán)體的工作，提高社工的技能與專業(yè)水平，以及向志愿福利團(tuán)體提供資金支持。家庭服務(wù)中心是新加坡非常重要的一類志愿福利團(tuán)體，是專業(yè)社會(huì)服務(wù)的提供者，是社會(huì)與家庭發(fā)展部以及全國(guó)福利理事會(huì)實(shí)施社會(huì)援助與福利保障計(jì)劃的重要合作伙伴。家庭服務(wù)中心是以社區(qū)為基礎(chǔ)的家庭資源的聚集處，社區(qū)中的任何居民都可以因家庭問(wèn)題而向其尋求社會(huì)支援，其目的是促進(jìn)并提升每一位家庭成員在他們每一個(gè)人生階段的福利健康。家庭服務(wù)中心聘請(qǐng)專業(yè)的社工、輔導(dǎo)員和心理學(xué)家，向有需要的居民提供兩項(xiàng)主要服務(wù)，即個(gè)案處理與輔導(dǎo)、咨詢與轉(zhuǎn)介。②個(gè)案處理與輔導(dǎo)服務(wù)是由受過(guò)培訓(xùn)的社工所提供，通過(guò)挖掘案主自身能力和改善其人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，幫助家庭或個(gè)人解決私人、社會(huì)及情感上的困難以及生活上的挑戰(zhàn)。輔導(dǎo)服務(wù)包括婚姻與婚前輔導(dǎo)、孩子管教問(wèn)題、家庭暴力問(wèn)題、家庭經(jīng)濟(jì)困難、人際關(guān)系問(wèn)題等。咨詢與轉(zhuǎn)介服務(wù)是通過(guò)家庭服務(wù)中心讓有需要的人士能夠與相關(guān)的社區(qū)資源聯(lián)系。任何人都可通過(guò)撥打電話、登門(mén)、寫(xiě)信或電郵的方式針對(duì)個(gè)人或家庭的問(wèn)題尋求協(xié)助。家庭服務(wù)中心也可能收到來(lái)自學(xué)校、醫(yī)院、基層組織、警方、社會(huì)與家庭發(fā)展部、自助團(tuán)體以及企業(yè)等方面的轉(zhuǎn)介。家庭服務(wù)中心由政府通過(guò)招標(biāo)的方式外包給志愿福利團(tuán)體運(yùn)作，社會(huì)與家庭發(fā)展部以及全國(guó)福利理事會(huì)對(duì)其予以資金支持。家庭服務(wù)中心的建設(shè)費(fèi)用，政府支持90%;運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，政府支持75%，其中50%來(lái)自外包項(xiàng)目合同，25%由NCSS協(xié)助從博彩公司獲得。新加坡目前共有39間家庭服務(wù)中心，未來(lái)3年將再增設(shè)10間。此外，樂(lè)齡活動(dòng)中心、學(xué)生關(guān)懷中心等，也是志愿福利團(tuán)體參與社區(qū)服務(wù)的重要載體。在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，政府與志愿福利團(tuán)體分工明確、配合緊密。政府負(fù)責(zé)制定政策、投資基礎(chǔ)設(shè)施以及鼓勵(lì)和促進(jìn)行業(yè)的創(chuàng)新;志愿福利團(tuán)體負(fù)責(zé)向社區(qū)居民提供可觸及的、滿足其需求的定制服務(wù)，制定并實(shí)施接地氣的解決方案，集合民間的網(wǎng)絡(luò)和資源。在規(guī)劃———實(shí)施———評(píng)估的閉環(huán)式流程中，政府是社區(qū)服務(wù)的規(guī)劃者和評(píng)估者，志愿福利團(tuán)體是社區(qū)服務(wù)的實(shí)施者。政府將推行的社區(qū)服務(wù)計(jì)劃外包給志愿福利團(tuán)體，為其提供場(chǎng)地設(shè)施和資金支持，協(xié)助其進(jìn)行組織和員工能力建設(shè)，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估;志愿福利團(tuán)體根據(jù)外包合同的要求和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施社區(qū)服務(wù)計(jì)劃。

(二)以華社自助理事會(huì)為代表的自助團(tuán)體。自助團(tuán)體是新加坡多元種族社會(huì)的產(chǎn)物。新加坡共有四大種族，華人、馬來(lái)人、印度人和歐亞人，四大種族各自成立自助團(tuán)體，旨在有針對(duì)性地幫助本族人群。自助團(tuán)體與新加坡多元種族和諧的政策并不矛盾，因?yàn)槊總€(gè)族群都有各自不同的挑戰(zhàn)，成立自助團(tuán)體有利于解決特別問(wèn)題和滿足特殊需求。以華社自助理事會(huì)為例。其成立于1992年，由新加坡宗鄉(xiāng)會(huì)館聯(lián)合總會(huì)與新加坡中華總商會(huì)發(fā)起。任務(wù)是培育和發(fā)展華族社群的潛能，為多元種族新加坡的繼續(xù)成功做出貢獻(xiàn)。愿景是創(chuàng)造一個(gè)自力更生、力爭(zhēng)上游、互助扶持、團(tuán)結(jié)與和諧的社群。華社自助理事會(huì)得到了政府的大力支持，根據(jù)國(guó)會(huì)頒布的法令，政府每月從每位華族公民和永久居民的公積金中扣除5角或1元新幣，成為華社最大的收入來(lái)源。此外，政府也向華社撥款以及提供間接資助，如華社的11個(gè)中心都設(shè)在政府免費(fèi)提供的組屋里。華社非常重視低收入家庭孩子的教育，認(rèn)為這是保持社會(huì)階層流動(dòng)的關(guān)鍵。因此，華社的三個(gè)援助核心是學(xué)生、工友和家庭:針對(duì)學(xué)生，通過(guò)益智課程和學(xué)習(xí)輔導(dǎo)培養(yǎng)學(xué)生的潛能;針對(duì)工友，通過(guò)技能提升與就業(yè)服務(wù)加強(qiáng)低收入家庭父母的就業(yè)能力;針對(duì)家庭，加強(qiáng)其凝聚力與適應(yīng)力，并協(xié)助低收入家庭通過(guò)工作達(dá)到自力更生。雖然自助團(tuán)體是新加坡多元種族社會(huì)的產(chǎn)物，具有鮮明的國(guó)情特色，但其在政府推行政策的過(guò)程中所發(fā)揮的網(wǎng)絡(luò)和渠道作用，是我們?cè)诮窈蟮纳鐓^(qū)管理與服務(wù)中可以參考和借鑒的。

三義工隊(duì)伍在“3P模式”中作用、地位和激勵(lì)機(jī)制

新加坡政府素以廉潔高效著稱，政府的高效率離不開(kāi)其“精英治國(guó)”以及“服務(wù)型政府”的執(zhí)政理念，也與新加坡義工的高普及率不無(wú)關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新加坡義工占到民眾的15%，民眾積極參與社會(huì)管理與公共服務(wù)，既是公民社會(huì)的應(yīng)有之義，也使得新加坡政府“小而強(qiáng)”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。新加坡的義工來(lái)自社會(huì)的各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域、甚至各個(gè)年齡段，從國(guó)會(huì)議員、商業(yè)領(lǐng)袖到普通民眾、甚至是曾經(jīng)的被援助對(duì)象，從樂(lè)齡人士、上班族、大學(xué)生到中學(xué)生甚至小學(xué)生。新加坡全民義工的形成是政府長(zhǎng)期倡導(dǎo)和培育“愛(ài)心”、“給予”等價(jià)值觀的結(jié)果，也是政府在制度上精心設(shè)計(jì)的結(jié)果。①新加坡政府為了讓更多的優(yōu)質(zhì)資源流向基層，倡導(dǎo)精英服務(wù)社區(qū)，同時(shí)主動(dòng)物色人選，邀請(qǐng)其加入基層組織，擔(dān)任基層組織領(lǐng)袖。他們能夠利用自身的社會(huì)影響力，維護(hù)居民利益，為社區(qū)帶來(lái)更多的優(yōu)質(zhì)資源。除了社會(huì)精英，新加坡的普通人也積極擔(dān)任基層組織成員，投身于社區(qū)服務(wù)。作為獎(jiǎng)勵(lì)，他們將在子女就讀名校、申請(qǐng)新的組屋方面享有優(yōu)先權(quán)，并且可以在特定區(qū)域內(nèi)免費(fèi)停車。②在新加坡數(shù)量龐大的義工隊(duì)伍中，學(xué)生團(tuán)體包括小學(xué)生、中學(xué)生和大學(xué)生是一支不可忽視的重要力量，這與教育部推行的社區(qū)參與計(jì)劃密切相關(guān)。社區(qū)參與計(jì)劃旨在培養(yǎng)中學(xué)生的社會(huì)責(zé)任感以及對(duì)國(guó)家的歸屬感和認(rèn)同感。通過(guò)參與社區(qū)工作，學(xué)生們將學(xué)習(xí)到服務(wù)的價(jià)值并與他人結(jié)成友誼。根據(jù)教育部的規(guī)定，每位中學(xué)生每年至少要參加6個(gè)小時(shí)的社區(qū)服務(wù)，初級(jí)學(xué)院的學(xué)生(高中)需要兩年內(nèi)至少服務(wù)20個(gè)小時(shí)。新加坡的初級(jí)學(xué)院和大學(xué)在錄取學(xué)生時(shí)，除了依據(jù)學(xué)生的考試成績(jī)，也非常注重學(xué)生的課外活動(dòng)和社區(qū)服務(wù)表現(xiàn)。因此，在志愿服務(wù)活動(dòng)中常常可以看到學(xué)生的身影。新加坡政府鼓勵(lì)民眾積極投身社會(huì)服務(wù)，總理公署每年都會(huì)表彰在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域作出突出貢獻(xiàn)的義工，由高到低授予他們公共服務(wù)勛條、公共服務(wù)星章和公共服務(wù)獎(jiǎng)?wù)拢⒃趪?guó)慶日那天由總統(tǒng)親自頒發(fā)。最高規(guī)格的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)既是對(duì)義工所作貢獻(xiàn)的肯定，也能起到一種良好的示范作用，激勵(lì)更多的人加入到義工的隊(duì)伍。

四社會(huì)企業(yè)在“3P模式”中責(zé)任和解決方案

在“3P”模式的社區(qū)管理與服務(wù)體系中，私人企業(yè)扮演的角色是履行社會(huì)責(zé)任，分享企業(yè)理念與管理專長(zhǎng)，以及提供創(chuàng)新服務(wù)與解決方案。傳統(tǒng)的私人企業(yè)以追求利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，現(xiàn)代社會(huì)則倡導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。社區(qū)服務(wù)特別是社區(qū)援助需要大量的資金支持，單靠政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。新加坡的慈善制度體系健全、管理成熟，慈善組織類型多樣，慈善活動(dòng)種類豐富，企業(yè)可以根據(jù)自身的特點(diǎn)和興趣選擇合適的渠道奉獻(xiàn)愛(ài)心。此外，基層組織舉辦活動(dòng)也需要企業(yè)的資助。企業(yè)支持社區(qū)服務(wù)與活動(dòng)，自身同樣能夠受益。一方面，如果企業(yè)向具有公益機(jī)構(gòu)身份的慈善團(tuán)體捐款，可以獲得2．5倍的稅務(wù)回扣;另一方面，企業(yè)積極參與公益活動(dòng)，可以獲得正面宣傳，有助于提升企業(yè)形象，增加企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)。企業(yè)的一些經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)還可以應(yīng)用到社區(qū)管理與服務(wù)中。例如，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)KPI(KeyPerformanceIndicator)是企業(yè)管理中普遍使用的一種量化的業(yè)績(jī)考評(píng)方法，它把對(duì)績(jī)效的評(píng)估簡(jiǎn)化為對(duì)幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)的考核，將關(guān)鍵指標(biāo)當(dāng)作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，把員工的績(jī)效與關(guān)鍵指標(biāo)作出比較。在新加坡各行各業(yè)的人們都已經(jīng)習(xí)慣用KPI的方法匯報(bào)自己的工作，這一方法也早已應(yīng)用于社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域。社會(huì)企業(yè)是企業(yè)與社會(huì)服務(wù)結(jié)合的典型產(chǎn)物。社會(huì)企業(yè)不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會(huì)服務(wù)，社會(huì)企業(yè)透過(guò)商業(yè)手法運(yùn)作，賺取利潤(rùn)用以貢獻(xiàn)社會(huì)。它們所得盈余用于扶助弱勢(shì)社群、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展及社會(huì)企業(yè)本身的投資。①它們重視社會(huì)價(jià)值，多于追求最大的企業(yè)盈利。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)企業(yè)運(yùn)用商業(yè)手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的。新加坡社會(huì)企業(yè)的典型模式是聘請(qǐng)弱勢(shì)群體為員工，如前囚犯、單身媽媽、殘障人士或者樂(lè)齡人士，為他們創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，越來(lái)越多新成立的社會(huì)企業(yè)選擇以公共教育和倡導(dǎo)理念為目標(biāo)，如倡導(dǎo)可持續(xù)性環(huán)境、負(fù)責(zé)任消費(fèi)、保持開(kāi)心快樂(lè)等。

五啟示

新加坡的社區(qū)管理與服務(wù)體系，是典型的政府主導(dǎo)與社區(qū)高度自治相結(jié)合的模式。政府通過(guò)制度上的精心設(shè)計(jì)構(gòu)筑健全的社區(qū)組織框架，為社區(qū)管理與服務(wù)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);以志愿福利團(tuán)體為代表的社會(huì)組織積極參與社區(qū)服務(wù)，是政府社區(qū)管理與服務(wù)的重要合作伙伴;政府通過(guò)價(jià)值觀培育與激勵(lì)機(jī)制，在全社會(huì)形成了良好的志愿服務(wù)風(fēng)尚，義工成為社區(qū)管理與服務(wù)的重要力量;私人企業(yè)為社區(qū)管理與服務(wù)提供資金支持，社會(huì)企業(yè)提供創(chuàng)新的社區(qū)服務(wù)，他們構(gòu)成社區(qū)管理與服務(wù)的重要補(bǔ)充。新加坡的社區(qū)管理與服務(wù)機(jī)制與我國(guó)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理思路基本一致。但是，不可否認(rèn)，新加坡的基層組織體系更加完善，社會(huì)組織更加成熟，民眾的參與程度更高，發(fā)揮的作用也更大。借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為，未來(lái)至少可以考慮在以下幾個(gè)方面加以完善:第一，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，特別是條件成熟時(shí)，在更大范圍內(nèi)整合物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域性的、由政府、居民和專業(yè)人士多方參與的物業(yè)管理機(jī)制;第二，培育專業(yè)社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)的優(yōu)良環(huán)境，從稅收、資金以及機(jī)構(gòu)和社工的能力建設(shè)方面，對(duì)其提供支持，將更多的社區(qū)公共服務(wù)外包給專業(yè)社會(huì)組織，政府負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督考核;第三，教化和激勵(lì)機(jī)制雙管齊下，培育公眾的志愿服務(wù)精神，例如，可以在中小學(xué)試行志愿服務(wù)考核制度，將社區(qū)志愿服務(wù)小時(shí)數(shù)納入學(xué)生的考評(píng)體系;第四，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，扶持社會(huì)企業(yè)，將企業(yè)成熟的管理方法引入社區(qū)管理與服務(wù)中。

作者：李鑫 單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院 北京大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所

第三篇：農(nóng)民安置社區(qū)管理市民化研究

一、農(nóng)民安置社區(qū)的內(nèi)涵與特征

社區(qū)是“由居住在某一個(gè)地方的人們結(jié)成多種社會(huì)關(guān)系和社會(huì)群體，從事多種社會(huì)活動(dòng)所構(gòu)成的社會(huì)地域生活共同體[1]。農(nóng)民安置社區(qū)是當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化背景下，由政府規(guī)劃、興建的動(dòng)遷農(nóng)民集中生活的居住區(qū)。農(nóng)民安置社區(qū)是工業(yè)化、城市化所催生的新型社區(qū)形態(tài)，具有三個(gè)顯著特征：一是由于房東經(jīng)濟(jì)成為動(dòng)遷農(nóng)民經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，安置社區(qū)往往租住著大量的外來(lái)人口，安置農(nóng)民只是社區(qū)居民的一部分；二是由于滾動(dòng)式的開(kāi)發(fā)，原有的血緣和地緣為主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被打破，安置社區(qū)的居民往往是一區(qū)多村和一村多區(qū)的重新組合；三是這類社區(qū)居民在生活方式、行為習(xí)慣等方面仍保留許多農(nóng)村社區(qū)的特征，但在社區(qū)形態(tài)、物質(zhì)空間組織、管理模式等方面逐漸向城市社區(qū)靠近，因此是一種過(guò)渡性的社區(qū)。從我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局來(lái)看，農(nóng)民安置社區(qū)是推動(dòng)農(nóng)民完成市民化的主要依托和重要載體。這類社區(qū)的硬件與軟件配置，在很大程度上影響到農(nóng)民市民化進(jìn)程，進(jìn)而影響到城鎮(zhèn)化質(zhì)量乃至城鎮(zhèn)化的整個(gè)推進(jìn)過(guò)程。從硬件上來(lái)看，當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)已可以做到與城市社區(qū)不相上下；主要的差距出現(xiàn)在軟件上，尤其是管理模式的差別。在當(dāng)前有關(guān)安置社區(qū)的研究中，鮮少關(guān)注到如何從農(nóng)民市民化的需求出發(fā)，設(shè)置適應(yīng)該類社區(qū)獨(dú)特特征的管理模式，以至于在實(shí)踐中要么照搬城市社區(qū)管理模式，要么放任不管，非但無(wú)助于推動(dòng)動(dòng)遷農(nóng)民原本就漫長(zhǎng)、痛苦的市民化進(jìn)程，反倒時(shí)常成為矛盾、混亂的根源。本文選擇城市化水平高且農(nóng)民安置社區(qū)建設(shè)工作起步早、發(fā)展快、規(guī)模大、類型多的國(guó)家城鄉(xiāng)一體化改革試點(diǎn)城市——蘇州為例，歷時(shí)半月，對(duì)不同區(qū)域、不同類型、不同建設(shè)年代的數(shù)十個(gè)農(nóng)民安置社區(qū)開(kāi)展了廣泛的調(diào)研與訪談，首先系統(tǒng)地總結(jié)了蘇州多年來(lái)在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面源于基層、充滿地域特色的模式創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合安置社區(qū)的獨(dú)特特征及其管理需求的分析，深入分析了當(dāng)前存在的突出問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

二、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

起步早、發(fā)展快，是蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的突出特點(diǎn)。上個(gè)世紀(jì)80、90年代，蘇州就通過(guò)大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，以就業(yè)為導(dǎo)向，引導(dǎo)大量農(nóng)民進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住。2001年前后，蘇州市一些富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗(yàn)，并取得了可喜的成績(jī)[2]。2003年蘇州開(kāi)始大力推進(jìn)“三集中”，農(nóng)民集中居住工作在全市大規(guī)模開(kāi)展。2008年，隨著城鄉(xiāng)一體化改革的加速推進(jìn)，以“三集中”、“三置換”為路徑的農(nóng)民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45萬(wàn)多戶、136萬(wàn)多農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了集中居住，即將動(dòng)遷的數(shù)量預(yù)計(jì)也不下百萬(wàn)。也就是說(shuō)，農(nóng)民安置社區(qū)將成為200多萬(wàn)農(nóng)民市民化的基本依托①。作為全省和全國(guó)的城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點(diǎn)，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)管理，在實(shí)踐中探索出了豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些源自基層、地域特色鮮明的管理模式創(chuàng)新，對(duì)其他類似地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)管理具有重要的借鑒意義。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社會(huì)組織、社區(qū)成員是社區(qū)治理的三大主體，也是社區(qū)建設(shè)的共同推動(dòng)者[3]。目前，國(guó)外城市社區(qū)管理的模式大致可以分為三種類型，即自治型管理模式、行政主導(dǎo)型管理模式和混合型管理模式[4]。傳統(tǒng)的以政府為主體的自上而下的治理模式并不能適應(yīng)具有過(guò)渡特征的農(nóng)民安置社區(qū)管理的需求，而安置社區(qū)管理的主體又是自治能力較弱的農(nóng)民，這又決定了當(dāng)前安置社區(qū)的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)多采用混合型的管理模式。蘇州結(jié)合自身實(shí)際選擇了混合型的社區(qū)管理模式并在實(shí)踐中總結(jié)出的“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民參與”的多元治理主體模式，就是一種較為理想的模式：它既能實(shí)現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，整合各類社會(huì)管理資源，又能提高基層社會(huì)管理效率。具體的操作模式以工業(yè)園區(qū)蓮花三社區(qū)的管理模式為例：該社區(qū)管理上以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會(huì)為主體，鼓勵(lì)動(dòng)員社區(qū)全體居民參與，積極培育社區(qū)民間組織、構(gòu)建業(yè)主委員會(huì)，發(fā)揮物業(yè)管理在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，貫徹民主自治方針，充分調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民群眾建設(shè)城市社區(qū)的熱情，為社區(qū)居委會(huì)工作減負(fù)，同時(shí)也形成安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的合力推動(dòng)形式，加快了社區(qū)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

（二）管理平臺(tái)——強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

鄰里互助友愛(ài)是和諧社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，居民交往可以化解居民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)和諧社區(qū)的建設(shè)。然而，隨著失地農(nóng)民原有的地緣、親緣關(guān)系的逐漸割裂，新的業(yè)緣關(guān)系遲遲沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏融入城市社會(huì)生活的社會(huì)支持系統(tǒng)為安置農(nóng)民的社會(huì)適應(yīng)和心理適應(yīng)帶來(lái)的諸多困難[5]。為進(jìn)一步創(chuàng)造適合鄰里交往的社區(qū)公共空間，蘇州在安置社區(qū)管理中突出社區(qū)的公共服務(wù)功能，著力促進(jìn)居民間的交往。蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的“一站式”服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、內(nèi)容服務(wù)廣，一般設(shè)有社區(qū)辦公、物業(yè)管理、衛(wèi)生服務(wù)站、文體活動(dòng)設(shè)施、幼兒園、警務(wù)室、社區(qū)商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施，有的社區(qū)還專門(mén)建了供居喪葬嫁娶、宗教信仰等所需的場(chǎng)所，并組織開(kāi)展了豐富多彩的群眾性文化活動(dòng)，通過(guò)提供再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)等途徑培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感，促進(jìn)農(nóng)民文化觀念的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)居民主動(dòng)參與社區(qū)建設(shè)，調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理的積極性，促進(jìn)社區(qū)居民間交往，緩解社區(qū)居民的矛盾。

（三）管理組織——依托原村居組織進(jìn)行社區(qū)管理

農(nóng)民由血緣、地緣關(guān)系向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，在這一過(guò)渡進(jìn)程中不能按照契約型的城市社區(qū)來(lái)進(jìn)行管理。在蘇州，凡是依托所在地的村或社區(qū)原有的自治組織進(jìn)行管理的農(nóng)民安置社區(qū)，基本上都相對(duì)平穩(wěn)和諧、矛盾較少；而按照城市社區(qū)模式管理的，則出現(xiàn)了較多問(wèn)題。在較為成功的安置社區(qū)中，有些依托由村委會(huì)改制而來(lái)的社區(qū)居委會(huì)管理，有的直接由原所處村的村委會(huì)負(fù)責(zé)日常管理，并將以前農(nóng)村常用的“鄉(xiāng)親式”管理與社區(qū)現(xiàn)代管理相結(jié)合，實(shí)踐證明非常適用處于過(guò)渡階段“農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)”。譬如，蘇州規(guī)模最大的農(nóng)民安置社區(qū)——高新區(qū)陽(yáng)山花苑，為更好的實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理，社區(qū)內(nèi)黨員干部走進(jìn)70%家庭，“鄉(xiāng)親式”管理嫁接現(xiàn)代社區(qū)，充分發(fā)揮原有鄉(xiāng)親鄰里間相互熟悉、便于溝通的優(yōu)勢(shì)，居民參與社區(qū)管理的積極性也得到提高，信息反饋更及時(shí)，社區(qū)服務(wù)更能適應(yīng)市民化進(jìn)程中人的需求。

三、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

盡管蘇州在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面已經(jīng)取得了一些成績(jī)，然而由于起步早、推進(jìn)太快、規(guī)模持續(xù)增大等突出特征，加上缺乏成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒、沒(méi)有成熟理論可以遵循，在“摸著石頭過(guò)河”的發(fā)展過(guò)程中，也暴露出了諸多問(wèn)題。

（一）安置社區(qū)歷史遺留問(wèn)題多，增加管理難度

首先，由于不同區(qū)（縣）的安置政策差距，引發(fā)動(dòng)遷農(nóng)民物業(yè)收入、集體經(jīng)濟(jì)分紅以及福利水平的分化，加上村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同以及村民福利與原村集體經(jīng)濟(jì)密切掛鉤的制度安排，一方面造成了同一社區(qū)不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，會(huì)激化居民內(nèi)部矛盾、導(dǎo)致社區(qū)凝聚力不足、社會(huì)融合困難等問(wèn)題；另一方面，利益的聯(lián)系導(dǎo)致安置農(nóng)民只重視與原村的關(guān)系、不在乎與社區(qū)的關(guān)系，大多數(shù)村民都不愿意遷戶口，戶口還在原村，使得住戶分離的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅造成了社區(qū)管理的盲區(qū)，還影響社區(qū)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)分配額不合理、責(zé)權(quán)利和人財(cái)物難以有效對(duì)接、社區(qū)向心力不足等問(wèn)題。其次，房東經(jīng)濟(jì)的發(fā)展惡化了居民的生活環(huán)境。一是因外來(lái)租戶流動(dòng)性大、人員素質(zhì)不齊，與本地居民之間因生活習(xí)慣等不同而時(shí)常爆發(fā)各種矛盾，惡化了社區(qū)的治安環(huán)境。二是大量的外來(lái)租戶，對(duì)社區(qū)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施造成了巨大的壓力，使社區(qū)管理人員往往疲于應(yīng)對(duì)。三是為了增大租房收入，許多居民往往把自行車庫(kù)、汽車庫(kù)等配套設(shè)施改為生活住房，供老人居住或出租，不僅造成消防等安全隱患，還使社區(qū)顯得更加擁擠、雜亂

（二）居民人口構(gòu)成復(fù)雜，自治能力弱

居民參與是衡量社區(qū)自治水平的重要指標(biāo)，沒(méi)有居民的廣泛參與很難把社區(qū)自治提高到一個(gè)新水平，也很難形成社區(qū)建設(shè)的良好局面[6]。農(nóng)民安置社區(qū)居民來(lái)源廣泛，居民素質(zhì)參差不齊，受多種因素約束，居民主動(dòng)參與社區(qū)管理是一個(gè)普遍的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，安置農(nóng)民的行為習(xí)慣、思維方式仍受小農(nóng)意識(shí)的影響，自我管理意識(shí)薄弱。不少農(nóng)民自我封閉，不愿意與鄰里交往，居民之間很難有協(xié)商合作和共同行動(dòng)，這使社區(qū)居民的自組織能力更加被嚴(yán)重弱化[7]。其次，居民主體意識(shí)缺乏，參與意識(shí)淡薄。農(nóng)民在市民化進(jìn)程中缺乏對(duì)自己身份的認(rèn)同，對(duì)社區(qū)沒(méi)有形成歸屬感，認(rèn)為社區(qū)的建設(shè)和管理是政府的事情；不少外來(lái)人口更是認(rèn)為自己只是租住于此，沒(méi)有責(zé)任和義務(wù)參與社區(qū)治理。

（三）社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，專業(yè)化水平低

大多數(shù)農(nóng)民安置社區(qū)建立了社區(qū)居民委員會(huì)，但由于缺乏規(guī)范，實(shí)踐中引發(fā)諸多問(wèn)題。首先，在人員構(gòu)成上，許多社區(qū)無(wú)視農(nóng)村原有熟人社會(huì)的特點(diǎn)，引入諸多外來(lái)的、缺乏農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)的社區(qū)干部，導(dǎo)致外來(lái)的社區(qū)干部不認(rèn)識(shí)不了解動(dòng)遷村的居民，不熟悉農(nóng)村風(fēng)俗的年輕大學(xué)生與老齡人口比例偏高的居民群體溝通困難；其次，在社區(qū)管理和服務(wù)職能設(shè)計(jì)上，缺乏邊界、分工不明、針對(duì)性不足是普遍問(wèn)題，社區(qū)居委會(huì)普遍存在“大包大攬”的現(xiàn)象既要承擔(dān)行政性工作又需要處理瑣碎的社區(qū)服務(wù)，一定程度上使得居委會(huì)疲于政府的行政性事務(wù)，而消弱了居委會(huì)自治組織本身的管理職能；在制度規(guī)范上，往往對(duì)動(dòng)遷農(nóng)民的種菜、養(yǎng)殖、燒香拜神等習(xí)慣的延續(xù)采取簡(jiǎn)單的一堵了事，激化了不少社會(huì)矛盾。

（四）物業(yè)管理機(jī)制不健全，資金壓力大

目前，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)物業(yè)管理，基本上采取政府主導(dǎo)模式，由政府成立或者聘請(qǐng)物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)管理，資金主要來(lái)源有兩種渠道，一是財(cái)政全額支付，二是由原村集體經(jīng)濟(jì)或社區(qū)股份合作社承擔(dān)。第一種渠道存在低效率問(wèn)題，譬如一些社區(qū)干部反映因房屋維修需要幾百元的經(jīng)費(fèi)支出都要層層打報(bào)告審批。第二種渠道也存在公平性的矛盾，在集體資產(chǎn)基本固化量化、民主意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)的今天，集體經(jīng)濟(jì)若需要持續(xù)不斷地拿出越來(lái)越多的錢(qián)保障社區(qū)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，勢(shì)必影響壓縮群眾的分紅比例，難免引發(fā)社會(huì)矛盾。政府主導(dǎo)的物業(yè)管理模式，一方面“行政化”色彩濃重，且物業(yè)管理人員缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，也影響了物業(yè)管理的規(guī)范化水平[8]，效率低下；另外，導(dǎo)致安置農(nóng)民過(guò)于依賴政府，物業(yè)管理意識(shí)淡薄，拒不繳納物業(yè)費(fèi)。并且，隨著居民對(duì)生活質(zhì)量的要求不斷提高，加之房東經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的對(duì)各類設(shè)施的超負(fù)荷使用，物業(yè)管理的成本越來(lái)越高，而隨著房屋折舊帶來(lái)的維修資本需求也越來(lái)越大。

四、以人為本健全和完善農(nóng)民安置社區(qū)管理體制

動(dòng)遷農(nóng)民走出土地、離開(kāi)熟悉的生活環(huán)境和集體，進(jìn)入陌生的城市，需要一個(gè)過(guò)程來(lái)適應(yīng)新的生活和生產(chǎn)環(huán)境，接受新觀念，遵循新規(guī)則。在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)是他們的主要依托。因此，這類社區(qū)的管理，不能照搬城市社區(qū)的管理模式，而是應(yīng)吸收城市社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)，在人員配置、功能設(shè)計(jì)、工作方式、制度規(guī)范等方面開(kāi)展以人文本的精細(xì)化設(shè)計(jì)，以滿足社區(qū)內(nèi)部處于市民“化”進(jìn)程不同階段的居住人群的需求，協(xié)助他們順利適應(yīng)并融入城市生活。

（一）完善安置社區(qū)綜合管治制度

首先，要加強(qiáng)戶籍登記，按照“人戶一致”原則，將戶口仍保留在原村的遷入到居住地，而安置農(nóng)民在原村級(jí)集體組織中享有的股權(quán)保留。其次，建立流動(dòng)人口社區(qū)化管理和服務(wù)體制，積極探索流動(dòng)人口與社區(qū)居民共同管理社區(qū)事務(wù)的新機(jī)制。治安管理方面對(duì)出租屋實(shí)行門(mén)牌式登記管理，并對(duì)工作單位進(jìn)行登記；鼓勵(lì)成立流動(dòng)人口自我管理組織，參與社區(qū)事務(wù)管理，促進(jìn)流動(dòng)人口融入社區(qū)。最后，建立科學(xué)的社區(qū)財(cái)務(wù)管理制度，推進(jìn)“政經(jīng)分離”。一是，要將社區(qū)公共管理與公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)、群眾福利與社會(huì)保障等支出納入到統(tǒng)一的預(yù)算管理，全部由財(cái)政安排專項(xiàng)撥款，淡化社區(qū)股份合作社的行政色彩，使政社完全分開(kāi)，互不干涉，各司其職。二是，要統(tǒng)一各項(xiàng)社會(huì)福利的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、支出管道和發(fā)放方式，淡化“村籍”概念?？赏茝V相城區(qū)“戶籍平移”的做法，按“就高不就低”的原則，首先在社區(qū)、鎮(zhèn)層面統(tǒng)一各項(xiàng)社會(huì)福利的內(nèi)容、范圍和水平，并統(tǒng)一由鎮(zhèn)政府通過(guò)居住社區(qū)發(fā)放，原村不再直接發(fā)放公益福利。在兼顧地域差異和地方財(cái)力的前提下，可逐步探索在區(qū)（縣）的層面統(tǒng)一，并最終實(shí)現(xiàn)在全市的統(tǒng)一。

（二）理順社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)

著力構(gòu)建以居委會(huì)為基礎(chǔ)，社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站為平臺(tái)，其他社會(huì)組織和社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)管理體制，各司其職，推動(dòng)農(nóng)民安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。社區(qū)居委會(huì)是基層群眾性自治組織，不同于城市社區(qū)，安置社區(qū)居委會(huì)的工作職能，應(yīng)將協(xié)助農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化中的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)、社會(huì)適應(yīng)和心理適應(yīng)作為工作重點(diǎn)，不承擔(dān)具體行政事務(wù)；社區(qū)工作站是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，承接和履行政府延伸到社區(qū)的公共管理和公共服務(wù)職能，人員由基層政府任命不得與居委會(huì)人員交叉，這樣便于居委會(huì)剝離行政管理職能，真正避免當(dāng)前居委會(huì)不斷膨脹、職能糾纏不清、運(yùn)轉(zhuǎn)成本越來(lái)越高但效率低下的問(wèn)題；社區(qū)服務(wù)站，主要提供養(yǎng)老、托幼服務(wù)、衛(wèi)生服務(wù)等社會(huì)化服務(wù)，應(yīng)鼓勵(lì)以政府出資向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，為居民提供更精細(xì)化、人性化的服務(wù)。培育各類社區(qū)民間社團(tuán)、居民自組織等等民間組織，在資金和場(chǎng)地方面給予幫助和支持，推進(jìn)“柔化治理”，減少因剛性治理對(duì)社區(qū)帶來(lái)的摩擦與傷害。民間社團(tuán)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民具有強(qiáng)大的吸引力，容易讓失地農(nóng)民找到歸屬感，它們不僅豐富了社區(qū)居民的閑暇生活，凈化了社區(qū)氛圍，更重要的是連接了居民的社區(qū)情感，營(yíng)造了社區(qū)中具有“趣緣”性質(zhì)的公共空間，這對(duì)于培育居民們的社區(qū)公共參與意識(shí)、提高農(nóng)民市民化進(jìn)程中的社會(huì)適應(yīng)、心理適應(yīng)、文化適應(yīng)十分有利。

（三）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)

農(nóng)民安置社區(qū)工作者最主要的服務(wù)對(duì)象是正處于“市民化”進(jìn)程中的農(nóng)民，因而安置社區(qū)社會(huì)工作人員建設(shè)應(yīng)有其獨(dú)特性，在政策、人員數(shù)量和配置上，要適應(yīng)社區(qū)居民的人員構(gòu)成、規(guī)模、來(lái)源、區(qū)位、就業(yè)結(jié)構(gòu)等特點(diǎn)。在人員數(shù)量上，可按吳中區(qū)規(guī)定即按照社區(qū)人口的1.5‰配備社區(qū)工作人員②，其他市縣不得少于該比例；在人員結(jié)構(gòu)上，管理團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)由老中青組成，避免過(guò)度年輕化，以應(yīng)對(duì)老齡化日益嚴(yán)重的安置社區(qū)管理需求。管理人員來(lái)源上，應(yīng)由城市社區(qū)干部、原村莊干部與精英、專業(yè)化的社區(qū)管理人士或大學(xué)生共同組成，依靠熟悉城市社區(qū)運(yùn)作的人員來(lái)吸收城市社區(qū)優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，依靠原村干部與村內(nèi)精英人才來(lái)滿足農(nóng)民社會(huì)適應(yīng)的需求，依靠年輕的專業(yè)人才來(lái)吸收最新社區(qū)管理理論，引導(dǎo)社區(qū)未來(lái)發(fā)展方向。并且為提高社區(qū)工作者的職業(yè)化和專業(yè)化水平，要定期開(kāi)展社區(qū)工作人員培訓(xùn)工作。

（四）規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理制度

健全安置社區(qū)物業(yè)管理體制，規(guī)范物業(yè)管理工作思路、方法手段和運(yùn)行機(jī)制，既是為居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境的迫切要求，也是給予他們廣泛社會(huì)認(rèn)同和更多人文關(guān)懷的重要體現(xiàn)[9]。首先，規(guī)范物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新物業(yè)管理模式，制定符合農(nóng)民安置社區(qū)特點(diǎn)的物業(yè)管理政策和條例，推進(jìn)物業(yè)管理與農(nóng)民市民化進(jìn)程相結(jié)合[10]。打破目前政府“全包”式物業(yè)管理格局，鼓勵(lì)以市場(chǎng)化價(jià)格吸引專業(yè)化物業(yè)管理公司入駐，政府在財(cái)政上給予補(bǔ)貼。第二，安置社區(qū)的物業(yè)管理，要堅(jiān)持走居民自治道路，成立業(yè)主大會(huì)，選舉產(chǎn)生其執(zhí)行機(jī)構(gòu)——業(yè)主委員會(huì)。根據(jù)蘇州市的有關(guān)文件規(guī)定安置社區(qū)前三年的物業(yè)管理費(fèi)由政府承擔(dān)，從第四年起逐步由安置戶全額承擔(dān)，為避免出現(xiàn)居民拒交物業(yè)費(fèi)，物業(yè)公司退出社區(qū)而造成社區(qū)物業(yè)管理空白的現(xiàn)象，業(yè)委會(huì)應(yīng)發(fā)揮其職能，加強(qiáng)對(duì)居民的宣傳，樹(shù)立正確的物業(yè)消費(fèi)服務(wù)觀念。第三，基于農(nóng)民生活習(xí)慣的延續(xù)性，強(qiáng)制改變農(nóng)民生活習(xí)慣，反而會(huì)引發(fā)矛盾，因此在社區(qū)管理規(guī)范制定上要充分尊重居民現(xiàn)階段的需求，譬如：針對(duì)目前自行車庫(kù)、汽車庫(kù)普遍被作為老年人、租客的居住地的現(xiàn)象，與其為了安全、衛(wèi)生等需要強(qiáng)制整改以至沖突不斷，不如在設(shè)計(jì)上對(duì)車庫(kù)進(jìn)行改造，使其滿足居住所需的功能和安全、衛(wèi)生需求；針對(duì)農(nóng)民的戀土情結(jié)重、喜歡在綠化帶種菜的習(xí)慣，可以適當(dāng)壓縮綠化帶的面積，辟出一定面積的菜地供人們閑暇時(shí)享受耕種之樂(lè)。

作者：申雯雯 侯愛(ài)敏 姜彬 單位：蘇州科技學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

第四篇：社區(qū)管理居民參與及發(fā)展

“社區(qū)”一詞在西方國(guó)家時(shí)間久遠(yuǎn)，各國(guó)學(xué)者有不同的定義，德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在出版的《共同體與社會(huì)》一書(shū)中首次使用“Gemeinschaft”一詞來(lái)詮釋社區(qū)，在他看來(lái)，人與人之間的親密無(wú)間或者服從權(quán)威都是源于對(duì)社區(qū)這個(gè)生活共同體的肯定。人們加入這樣的團(tuán)體，不是自己有目的的選擇結(jié)果，而是他們生于斯、長(zhǎng)于斯自然形成的。[1]美國(guó)社會(huì)學(xué)教授R.E帕克認(rèn)為社區(qū)是由人口、地域結(jié)成的生態(tài)共同體，聚集于共同體內(nèi)的人類群體處于相同的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，具有基本一致的文化價(jià)值觀和共同的心理歸屬感。①英國(guó)社會(huì)學(xué)家麥基文認(rèn)為社區(qū)可大可小，可以是村莊也可以是地球。美國(guó)社會(huì)學(xué)家桑德斯“一改過(guò)去社區(qū)概念界定中的兩分法，既不是用社會(huì)界定社區(qū)，也不是用社團(tuán)或國(guó)家界定社區(qū)，而是把社區(qū)看做是‘一個(gè)互動(dòng)的體系’，又看作是‘一個(gè)行動(dòng)的場(chǎng)域’”。②在他定義的社區(qū)概念中，把社區(qū)分為四種類型：其一，社區(qū)是一個(gè)提供居民居住的地方，社區(qū)里客觀存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社區(qū)在空間上是一個(gè)單位；其三，社區(qū)是一種存在的生活方式；其四，社區(qū)是一種提供社會(huì)互動(dòng)的平臺(tái)。而在西方國(guó)家，人們對(duì)社區(qū)管理的研究主要基于對(duì)社區(qū)的關(guān)懷?！吧鐓^(qū)管理”一詞最早出現(xiàn)于15世紀(jì)。伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和城市化的到來(lái)，18世紀(jì)中葉，人們開(kāi)始擔(dān)心對(duì)社區(qū)的疏離感，從而開(kāi)始關(guān)注城市社區(qū)，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中的人們雖然互相接觸變多，但往往沒(méi)有像家人、朋友那樣存在親密感，并且對(duì)社區(qū)認(rèn)同感不高。到了20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國(guó)將社區(qū)發(fā)展推向了一個(gè)高潮，以發(fā)展中國(guó)家為主要對(duì)象，用社區(qū)發(fā)展解決工業(yè)化和城市化中的問(wèn)題。我國(guó)學(xué)者主要從四個(gè)視角對(duì)社區(qū)管理做了解釋。其一是歷史性視角。隨著歷史發(fā)展，時(shí)代變遷，社區(qū)管理也應(yīng)“與時(shí)俱進(jìn)”，不斷創(chuàng)新并豐富其內(nèi)涵；其二是管理學(xué)視角。在政府主導(dǎo)前提下，社區(qū)各部門(mén)對(duì)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)；其三是社區(qū)管理目的視角。滿足居民高質(zhì)量高水平的精神物質(zhì)文化生活是社區(qū)管理的根本目標(biāo)之所在；其四是社區(qū)管理主體視角。根據(jù)社區(qū)管理主體的不同，他們將社區(qū)管理劃分為政府主導(dǎo)、街道辦事處主導(dǎo)或者小區(qū)自我管理三種類型。實(shí)際上，社區(qū)管理就是為了滿足居民高質(zhì)量、高水平的精神物質(zhì)文化生活以及促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部組織對(duì)社區(qū)進(jìn)行“因時(shí)制宜，因地制宜”的管理活動(dòng)。社區(qū)管理是一種綜合性的管理，其管理內(nèi)容涉及到很多方面，例如：社區(qū)的人口管理，社區(qū)會(huì)定期對(duì)該社區(qū)的人口進(jìn)行普查、登記、統(tǒng)計(jì)等進(jìn)行摸底，掌握社區(qū)的人口變動(dòng)情況；社區(qū)的服務(wù)管理，除了最基本的生活服務(wù)，還對(duì)社區(qū)弱勢(shì)群體及低收入人群提供更好的服務(wù)；社區(qū)環(huán)境管理，提供一個(gè)優(yōu)美和諧的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境等諸多方面。

一、社區(qū)管理模式

聯(lián)合國(guó)于1955年在《通過(guò)社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》的文件中指出：所謂社區(qū)管理模式是指在一個(gè)地域范圍內(nèi)，組織和教育居民從社區(qū)的共同利益和共同需要出發(fā)，有計(jì)劃地引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)居民與機(jī)構(gòu)共同參與，以自身的努力和政府聯(lián)合一致，合理地利用社區(qū)的資源和外來(lái)援助，改善社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化狀況。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)綜合來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段社區(qū)管理模式歸納為以下四種：

（一）政府導(dǎo)向模式

在該模式中，政府在社區(qū)管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、組織甚至控制。正是基于政府的“主導(dǎo)”，社區(qū)管理中會(huì)產(chǎn)生諸如加重政府管理負(fù)擔(dān)，降低政府工作效率，阻礙社區(qū)管理創(chuàng)新發(fā)展，制約部分社會(huì)組織對(duì)社區(qū)管理的參與積極性等許多問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中社區(qū)在日常管理中既要完成政府布置的任務(wù)，又要協(xié)助政府開(kāi)展工作，但卻不能干預(yù)、影響到政府的權(quán)威，而政府對(duì)社區(qū)并不存在真正意義上的管理，卻要對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行多方面的“干預(yù)”。因而，“政府應(yīng)該把大量的社會(huì)職能移交給社會(huì)中介組織，養(yǎng)成社會(huì)的自治能力，政府也可以從此摘掉‘管家婆’的帽子?！雹谶@意味著政府通過(guò)向社區(qū)“下放權(quán)力”，使社區(qū)管理職能得到改善，不僅有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)管理人員的積極性，形成有效且符合社區(qū)實(shí)際的管理模式，而且有利于減輕政府工作負(fù)擔(dān)，降低政府行政成本，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，提高政府工作效率，提升政府服務(wù)水平。

（二）市場(chǎng)導(dǎo)向模式

市場(chǎng)導(dǎo)向模式就是在社區(qū)管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，通過(guò)“物業(yè)公司”等主體進(jìn)行社區(qū)管理。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的長(zhǎng)足發(fā)展，居民對(duì)物質(zhì)文化生活的要求越來(lái)越高，對(duì)社區(qū)管理也提出了越來(lái)越專業(yè)化的基本訴求。因此物業(yè)公司的產(chǎn)生、存在和發(fā)展對(duì)滿足這些訴求產(chǎn)生了積極作用。當(dāng)政府把權(quán)力下放給市場(chǎng)時(shí)，市場(chǎng)的目標(biāo)、責(zé)任明確，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的驅(qū)使下物業(yè)公司會(huì)更好地為社區(qū)提供服務(wù)，必然會(huì)在較大程度上減輕政府工作負(fù)擔(dān)。但是，“這種市場(chǎng)化運(yùn)作的管理模式不能覆蓋小區(qū)中的社會(huì)管理和行政管理，還不能說(shuō)是一種完全意義上的社區(qū)管理?！?/p>

（三）社區(qū)自治模式

社區(qū)自治模式可以“歸功于”政府的權(quán)力下放，但這并不意味著社區(qū)在管理上可以“胡作非為”，只是政府認(rèn)可了一個(gè)具有合法性的自治組織，這個(gè)組織具有非政府、非營(yíng)利、自愿、民間等特征。這種社區(qū)管理模式，不僅有利于調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理的積極性，讓居民自己真正著手于管理自己的事務(wù)，同時(shí)，會(huì)降低行政管理成本，推進(jìn)基層民主建設(shè)。例如，北京市有些高檔商品房社區(qū)，由于社區(qū)發(fā)展到較高階段，社區(qū)自治能力成熟，居民自我管理和自我服務(wù)能力強(qiáng)，社區(qū)管理對(duì)政府和市場(chǎng)的依賴很低。然而，這種管理模式的發(fā)展對(duì)社區(qū)人才有較高的要求，在管理人才中，需要有較強(qiáng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新能力，在服務(wù)人才中，要求更加專業(yè)化和現(xiàn)代化，涉足于網(wǎng)絡(luò)、英語(yǔ)、物流、醫(yī)療等各個(gè)居民需要的領(lǐng)域。③

（四）混合模式

這種管理模式是現(xiàn)實(shí)中多數(shù)社區(qū)管理將以上三種管理模式有機(jī)結(jié)合的成果：以政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，積極調(diào)動(dòng)居民的參與度。這種綜合社區(qū)管理模式“一應(yīng)俱全”，綜合各種模式使社區(qū)管理更加貼近社區(qū)實(shí)際。可以說(shuō)，這種管理模式是現(xiàn)代社區(qū)管理所追求的發(fā)展目標(biāo)。綜上所述，現(xiàn)階段，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的社區(qū)管理模式主要有政府導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向、社區(qū)自治以及混合四種模式。無(wú)論政府將權(quán)力下放給市場(chǎng)還是社區(qū)自身，都要遵循合法、合理的原則，結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)施有效、健全、創(chuàng)新的社區(qū)管理體系。

二、社區(qū)管理中的居民參與

社區(qū)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，需要社區(qū)居民的積極參與，而要調(diào)動(dòng)居民積極參與社區(qū)管理，則需要注意兩個(gè)“W”和一個(gè)“H”。第一個(gè)“W”即“Who”意味著誰(shuí)參與。居民是社區(qū)活動(dòng)的主要主體，如果一個(gè)社區(qū)的任何活動(dòng)缺乏居民參與，社區(qū)活動(dòng)將無(wú)法展開(kāi)，從而說(shuō)明社區(qū)管理也存在著一定問(wèn)題。第二個(gè)“W”即“What”意味著參與什么。社區(qū)活動(dòng)多種多樣，既有選舉社區(qū)居委會(huì)成員又有各種娛樂(lè)活動(dòng)等，這些都需要社區(qū)居民的積極參與?！癏”即“How”意味著怎樣參與，是指居民參與社區(qū)活動(dòng)的方式與路徑，參與的形式可分為制度化參與和非制度化參與兩大類。制度化參與是居民在規(guī)定的制度范圍內(nèi)參與社區(qū)活動(dòng)，而非制度化參與是居民參與的活動(dòng)超出了制度范圍，有時(shí)也可能是違法的。社區(qū)發(fā)展的根本任務(wù)在于不斷滿足居民對(duì)于高品質(zhì)生活的需要，因此社區(qū)管理必須面對(duì)不同公眾的多種需求。④居民參與在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，首先，更多居民的參與會(huì)給社區(qū)管理提供更加廣泛的信息，對(duì)社區(qū)居民的各種需求有所了解；其次，從政府到市場(chǎng)，從市場(chǎng)到居民，居民參與能更好地解決社區(qū)管理中的資源配置問(wèn)題；再次，從管理角度來(lái)說(shuō)，居民參與給社區(qū)管理提供了有效的人力資源；最后，居民參與可通過(guò)對(duì)社區(qū)組織、事務(wù)、居民等的了解，增強(qiáng)社區(qū)居民歸屬感，促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)中指出：要“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力?！痹谏鐓^(qū)活動(dòng)中，社區(qū)管理人員也可以借鑒“增強(qiáng)社區(qū)公信力和執(zhí)行力”這一點(diǎn)來(lái)提升居民參與度。從當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況看，參與社區(qū)活動(dòng)的主體多數(shù)為中老年人，他們退休在家，有充足的參與時(shí)間，而年輕人卻很少參與或者較少關(guān)注社區(qū)活動(dòng)。首先，因?yàn)楣ぷ髅?，參與時(shí)間少；其次，社區(qū)居民對(duì)生活質(zhì)量要求越來(lái)越高，對(duì)社區(qū)的服務(wù)要求也越來(lái)越高，服務(wù)稍有“不到位”，他們就會(huì)對(duì)社區(qū)活動(dòng)有所排斥；最后，居民對(duì)社區(qū)沒(méi)有很強(qiáng)的歸屬感,也失去了對(duì)社區(qū)原本的信任，產(chǎn)生了社區(qū)活動(dòng)“沒(méi)必要參加”，“不用參加”或者“參加了也沒(méi)意義”的認(rèn)知結(jié)果。針對(duì)這些現(xiàn)象，急需加強(qiáng)社區(qū)管理中的公信力建設(shè)，能夠讓居民“心甘情愿”地參與社區(qū)活動(dòng)，當(dāng)然居民參與社區(qū)活動(dòng)，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加鄰里間的和睦等。居民參加活動(dòng)的這些期望必然會(huì)對(duì)社區(qū)管理提出更高的要求。

三、社區(qū)管理的發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，社區(qū)管理的創(chuàng)新與發(fā)展受到了人們?cè)絹?lái)越廣泛的關(guān)注。社區(qū)管理的發(fā)展凸顯了社區(qū)對(duì)居民生活日趨重要這一現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，社區(qū)管理在提供公共服務(wù)、完善黨組織管理、調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)管理積極性等方面具有顯著作用。歸納起來(lái)，未來(lái)我國(guó)社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢(shì)：

（一）社區(qū)管理理念趨于公眾化、自治化、民主化

政府在社區(qū)管理中的職能將由以往的微觀管理日漸過(guò)渡到未來(lái)的宏觀規(guī)劃，政府的“分權(quán)和松綁”為社區(qū)居民自治和公共參與的社區(qū)治理模式提供了可能。既然政府要對(duì)社區(qū)管理進(jìn)行“分權(quán)和松綁”，便意味著社區(qū)管理部門(mén)要行使好自己的權(quán)力，管理好自己的事務(wù)，賦予不同管理主體不同的權(quán)力和義務(wù)。管理部門(mén)積極主動(dòng)地為居民服務(wù)，從而提升社區(qū)居民的認(rèn)同感和歸屬感，提高居民參與度，使得社區(qū)管理更加公眾化。當(dāng)下，社區(qū)居民生活需求日趨多元化，對(duì)社區(qū)管理的要求也隨之提出了更高要求。未來(lái)社區(qū)管理意味著在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門(mén)、社區(qū)單位、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。⑤尤其是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社區(qū)內(nèi)部人口不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日漸復(fù)雜，必然會(huì)導(dǎo)致社區(qū)管理的難度將大幅提升，管理理念不能過(guò)于單一，而應(yīng)以多元化的管理對(duì)象制定多元化的管理方案，在管理過(guò)程中可以將管理對(duì)象發(fā)展成管理主體，當(dāng)社區(qū)居民角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)管理人員時(shí)，才能代表社區(qū)居民最根本、最真實(shí)的利益，從而為社區(qū)管理做出自己的貢獻(xiàn)，達(dá)到社區(qū)管理自治化的目標(biāo)。目前，我國(guó)多數(shù)城市的多數(shù)社區(qū)已經(jīng)成立了業(yè)主委員會(huì)，業(yè)主委員會(huì)是依法成立的社區(qū)居民對(duì)全體業(yè)主實(shí)施自我管理的自治性組織。該組織通過(guò)社區(qū)居民自愿參加或民主選舉產(chǎn)生。本著對(duì)社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，完善社區(qū)民主議事制度和程序，為社區(qū)公共決策提供民意基礎(chǔ)，加強(qiáng)社區(qū)民主監(jiān)督的制度化建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督。⑥這樣，我國(guó)社區(qū)管理理念在公眾化、自治化的基礎(chǔ)上必然會(huì)走向民主化。

（二）社區(qū)管理主體趨于多元化

在社區(qū)居民需求不斷增加并日漸多元的前提下，社區(qū)中的公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)需求必然會(huì)大大增加。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，當(dāng)下在社區(qū)管理中，政府依然是最具權(quán)威的組織，它不僅規(guī)范引導(dǎo)社區(qū)管理，也給予社區(qū)財(cái)力上支撐；不僅給社區(qū)管理提供有效信息，而且對(duì)社區(qū)管理的合作者進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。但由于社區(qū)自我管理能力不斷提升，未來(lái)社區(qū)管理中，政府將不再是社區(qū)管理的唯一主體，市場(chǎng)機(jī)制也必然會(huì)發(fā)揮一定作用，以彌補(bǔ)政府機(jī)制在解決社區(qū)居民供需方面的矛盾與不平衡，尤其是隨著我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)速度的加快，一些社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，社會(huì)組織不僅能夠有效開(kāi)發(fā)人力、資金資源，而且能夠更好地與社區(qū)居民進(jìn)行交流與溝通，在社區(qū)管理中的作用將愈來(lái)愈大。例如:在當(dāng)下，我國(guó)城市有部分國(guó)有直屬企業(yè)的家屬樓采取了自建社區(qū)方式，不僅解決了企業(yè)內(nèi)部待業(yè)或失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題，而且由于管理人員對(duì)社區(qū)居民非常熟悉，既減輕了社區(qū)管理的成本，又提升了社區(qū)居民的安全感和幸福指數(shù)。

（三）社區(qū)管理手段趨于法治化、規(guī)范化、柔性化

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善和市場(chǎng)本身在資源配置中的決定性作用越來(lái)越大，市場(chǎng)給社區(qū)管理也帶來(lái)了難得的創(chuàng)新機(jī)遇，但新的問(wèn)題也隨之而來(lái)，主要體現(xiàn)為社區(qū)管理的法治化水平不高，規(guī)范化程度較低等諸多現(xiàn)象，這種狀況難以適應(yīng)社區(qū)管理的發(fā)展要求，加之，當(dāng)下的社區(qū)管理環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜多樣，這些都要求社區(qū)管理更加法治化和規(guī)范化。實(shí)際上，無(wú)論社區(qū)管理的主體是政府、社會(huì)組織還是社區(qū)居民，都客觀上要求其管理依法而為，唯有依法管理，社區(qū)管理才能有序進(jìn)行。這意味著，首先，社區(qū)管理人員應(yīng)該嚴(yán)格依法辦事；其次，社區(qū)居民自治過(guò)程中也應(yīng)該自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，未來(lái)社區(qū)管理在依法管理的基礎(chǔ)上將更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的實(shí)質(zhì)是依靠組織的共同價(jià)值觀念、組織使命以及精神氛圍等進(jìn)行人格化管理，在很大程度上反映了管理者領(lǐng)導(dǎo)組織成員創(chuàng)新的能力及其有效性。社區(qū)管理柔性化是在人性假設(shè)基礎(chǔ)為善的前提下，社區(qū)管理組織以社區(qū)居民為中心，高層管理者（政府）向基層管理者下放權(quán)力，充分的授權(quán)才能調(diào)動(dòng)社區(qū)管理者對(duì)管理工作的積極性、主動(dòng)性。傳統(tǒng)的社區(qū)管理多以行政命令等剛性管理為主，而未來(lái)，社區(qū)管理的工作重心更趨于為社區(qū)提供公共安全保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)，并在“以人為中心”的前提下與社區(qū)居民進(jìn)行真誠(chéng)溝通，從而使得社區(qū)管理手段更加趨向柔性化。

作者：孫婕 單位：西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院

第五篇：城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理問(wèn)題分析

一、緒論

城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的產(chǎn)物，具有自己的特殊屬性?？傮w看來(lái)，有關(guān)城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)管理一直貫穿于我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的始終，但是在2003年之前這方面的研究并不多。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般主要對(duì)城市動(dòng)遷安置社區(qū)進(jìn)行探究，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)關(guān)注的比較少，大都研究的是現(xiàn)存問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)措施。另外，海外學(xué)者在這一領(lǐng)域的研究也不是很深入。概括地說(shuō)，以往的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的社區(qū)管理問(wèn)題主要分為以下這幾個(gè)方面:

1.公共設(shè)施不夠完善。城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于農(nóng)村區(qū)域，剛開(kāi)始進(jìn)行工業(yè)發(fā)展，一些公共基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，只有對(duì)此進(jìn)行改造才能適應(yīng)時(shí)代的需要。造成這種局面的原因有兩個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)治理體制較為復(fù)雜，責(zé)任承擔(dān)方不明確，容易出現(xiàn)互相推諉的情況;二是開(kāi)發(fā)商更樂(lè)意選擇成本低、公共基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的地區(qū)進(jìn)行投資，以便獲得更大的利益，這也就從另一個(gè)方面阻礙了社區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面的改善力度。

2.經(jīng)濟(jì)管理體系不完善。究其原因主要有兩個(gè)方面:一是農(nóng)民的土地被大量占用，得到的少量補(bǔ)償費(fèi)與土地所帶來(lái)的利益相比是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是政府作為中間商在土地轉(zhuǎn)讓中謀取利益，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源;二是城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)管理體制相對(duì)散亂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)在主要轉(zhuǎn)向于二、三產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)的地位相對(duì)下降，除此之外再加上不科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，更加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分裂。城鄉(xiāng)結(jié)合部的第三產(chǎn)業(yè)主要是發(fā)展房屋出租、小型餐飲和零售商業(yè)，相對(duì)有實(shí)力的實(shí)業(yè)公司主要發(fā)展的也是技術(shù)含量不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。

3.管理體系不完善。在房地產(chǎn)的推動(dòng)下，管理真空問(wèn)題成了主要的矛盾，大量占用的土地用來(lái)發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，承擔(dān)著特定的功能，各村的實(shí)際管理面積也同比減少，盡管當(dāng)?shù)毓芾眍I(lǐng)導(dǎo)部門(mén)也積極做出引導(dǎo)，但有些地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)并不能及時(shí)全面完善，出現(xiàn)管理“真空”問(wèn)題。①另外一個(gè)就是管理責(zé)任權(quán)不明確的問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部的城區(qū)和郊區(qū)的政府管理部門(mén)不能明確承擔(dān)管理責(zé)任，形成分化，造成管理混亂的局面。②

4.社區(qū)治安存在隱患。在我國(guó)，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)治安相對(duì)混亂，不安全因素時(shí)常存在，且不斷增加，對(duì)人民的生活造成明顯的干擾和阻礙。主要有以下幾個(gè)影響社區(qū)治安的因素:首先，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)人口不太穩(wěn)定，人們知識(shí)水平較低，對(duì)法律的認(rèn)識(shí)不足，從而大量惡勢(shì)力涌現(xiàn)，這在很大程度上威脅著社區(qū)的安全與穩(wěn)定。③其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)地形較為復(fù)雜，為犯罪分子提供了條件，極易逃離現(xiàn)場(chǎng)，同時(shí)這也加劇了偵查工作的難度④。最重要的是，管理制度的不足。遲興臣指出，城鄉(xiāng)結(jié)合部存在兩種制度，多種管理體制比較混亂，這也顯示了其戶籍管理制度的不完善，同時(shí)也是犯罪分子抓住的體制漏洞⑤。

5.人口管理方面的不足。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)人口增多的同時(shí)，加大了人口管理的難度。對(duì)于戶籍管理方面，馮曉英認(rèn)為擁有戶籍的城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)居民易出現(xiàn)人戶分離，影響了政府工作的管理，使公民失去了享受權(quán)利與履行義務(wù)的機(jī)會(huì);各種有關(guān)的制度都不健全，不清楚，對(duì)于外來(lái)的人口就更加的難以管理⑥。城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)干部工作能力相對(duì)不足，也直接影響了人口管理，他們的思想主要還停留在簡(jiǎn)單地農(nóng)村治理工作上，對(duì)于相對(duì)復(fù)雜的工作任務(wù)的承擔(dān)非常困難。除此之外，環(huán)境問(wèn)題不容小覷。陳怡等認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動(dòng)人口不斷地增多將會(huì)嚴(yán)重的影響當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等⑦。通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的分析明顯可以發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理的研究逐漸開(kāi)始引起人們的關(guān)注，但是顯然存在著一些不足和問(wèn)題:一是專門(mén)研究城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民社區(qū)管理的文獻(xiàn)還是非常少的，很多是研究失地農(nóng)民社區(qū)的時(shí)候順帶提及的;二是有部分學(xué)者將城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題與問(wèn)題的起因混淆;三是幾乎還沒(méi)有學(xué)者從社區(qū)管理問(wèn)題的根源入手進(jìn)行研究，也沒(méi)有從農(nóng)民自身也就是行動(dòng)者的角度去討論造成社區(qū)管理問(wèn)題的原因，而顯然這是非常重要的。在進(jìn)行社會(huì)研究的過(guò)程中，要想真正去了解有些舉動(dòng)的真正意義，學(xué)者必須親身把自己投入到整個(gè)環(huán)境中去，才能觀察，不斷發(fā)現(xiàn)，不斷感悟⑧。本文田野調(diào)查的地點(diǎn)選擇的是華東地區(qū)的一個(gè)普通的城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民社區(qū)———X社區(qū)⑨，X社區(qū)于2003年建成，2004年5月正式啟用。社區(qū)居民主要是2003年從兩個(gè)不同村落的26個(gè)生產(chǎn)隊(duì)拆遷安置而來(lái)，是典型的失地農(nóng)民安置房社區(qū)。社區(qū)現(xiàn)有33幢5層居民樓，696戶居民，總?cè)丝趯⒔?700人。小區(qū)的失地農(nóng)民戶口對(duì)外統(tǒng)稱為家庭戶口，不對(duì)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)進(jìn)行區(qū)分，但社會(huì)保障依然實(shí)行農(nóng)村社保。之所以選擇該社區(qū)作為調(diào)查對(duì)象有兩個(gè)原因:首先，該社區(qū)是當(dāng)?shù)刈钤绲陌仓梅可鐓^(qū)，管理機(jī)制以及社區(qū)建設(shè)都相對(duì)成熟，是一個(gè)完整的社區(qū)。其次，該社區(qū)是典型的失地農(nóng)民社區(qū)，又地處城鎮(zhèn)，過(guò)渡性十分突出，失去了土地并不意味著農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是城市，這種轉(zhuǎn)變更顯得困難。

二、XF社區(qū)管理現(xiàn)狀

(一)社區(qū)居民

XF社區(qū)的2650多位居民全部都是失地農(nóng)民，他們不是一般的城鎮(zhèn)社區(qū)的居民，也不能被看做傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們習(xí)慣農(nóng)村的生活，但是在失去土地后，住宅由原來(lái)的農(nóng)家小院強(qiáng)制性過(guò)渡到了5層的居民樓。但他們由農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份的過(guò)渡并不是一個(gè)短暫的過(guò)程，這需要農(nóng)民從生活的各個(gè)方面進(jìn)行全方位的轉(zhuǎn)變，同時(shí)過(guò)渡的的時(shí)間周期也不盡相同，這取決于所處社區(qū)的管理、自身的調(diào)解以及和個(gè)體的適應(yīng)能力。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，XF社區(qū)的居民雖然已經(jīng)“上樓”了將近10年，但生活習(xí)慣依舊無(wú)法徹底改變，對(duì)社區(qū)生活還存在著眾多不適應(yīng)。他們除了擁有形式上的城鎮(zhèn)居住環(huán)境以及戶口之外，其余都和這個(gè)城鎮(zhèn)格格不入，他們大都不具備在城鎮(zhèn)工作的知識(shí)和技能，更不習(xí)慣沒(méi)有土地和院壩的生存環(huán)境⑩。R:后來(lái)住到這里來(lái)有沒(méi)有感覺(jué)什么不習(xí)慣?V2:有啊，住在這里什么都要花錢(qián)，用電用水都要花錢(qián)。原來(lái)在家里種田，田里還能打上糧米吃，還可以種菜吃，現(xiàn)在真是什么都要買(mǎi)。R:你們?cè)瓉?lái)是不是都是大灶做飯?V2:是啊，以前大灶都是燒草的，現(xiàn)在這邊都是煤氣灶，一桶煤氣100多元，一個(gè)月就得一桶，現(xiàn)在生活開(kāi)銷真是大。R:爺爺，您是一個(gè)人住在這里么?V3:是的，都是70多的人了，還得天天爬樓梯，真是累死了。我們這幢沒(méi)有車庫(kù)和地下室，別的樓的老人大都可以住在車庫(kù)或地下室的。R:您平時(shí)開(kāi)銷大么?V3:大啊，小區(qū)的綠化漂亮是漂亮，但是一般不允許種菜，連菜都要買(mǎi)。我現(xiàn)在還在小區(qū)外找點(diǎn)田種種，就三分四分田的樣子，這樣可以省些糧食和蔬菜錢(qián)。從訪談中可以看出，社區(qū)居民由于生活來(lái)源有限，大都懷念原來(lái)的純農(nóng)村生活，甚至有些村民去其他地方找田耕種。此外，“上樓”的居住方式也給社區(qū)的老人帶來(lái)了不便，有些老人為了方便，甚至愿意主動(dòng)睡地下室或車庫(kù)?？梢?jiàn)，要?jiǎng)舆w的失地農(nóng)民適應(yīng)社區(qū)生活，居委會(huì)的管理人員需要在就業(yè)以及生活上給予農(nóng)民更多的幫助。需要特別指出的是，雖然XF社區(qū)的失地農(nóng)民并沒(méi)有區(qū)分農(nóng)村與非農(nóng)戶口，都統(tǒng)一叫家庭戶口，但是他們的低保都是按照城鎮(zhèn)來(lái)辦的，居委會(huì)依照市政府與X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的政策來(lái)派發(fā)的生活保障。具體政策是，女性55周歲以上，男性是60周歲以上，享有240元/月的失地農(nóng)民保障，而不住在小區(qū)的原來(lái)屬于DJ跟NY村的也就是未拆遷的村民，因?yàn)樗麄円廊挥刑铮韵碛械氖?0元/月的補(bǔ)貼。XF社區(qū)是在2009年辦的失地農(nóng)民保障，當(dāng)年是不滿16周歲的，一次性補(bǔ)償4500元，但僅限于2009年，逾期不予辦理?，F(xiàn)在在小區(qū)，女性是16－49周歲，男性是16－54周歲，有兩種選擇:一種是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并接受政府補(bǔ)貼15300元的補(bǔ)貼(按15年退，每年退1020元)，但拿了該補(bǔ)貼后，就不再享有之前所說(shuō)的240元/月的失地農(nóng)民保障。第二種是參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，但不接受政府財(cái)政補(bǔ)貼，那么依在達(dá)到年齡后，按照政策享有240元/月的失地農(nóng)民保障。在社會(huì)保障這方面，XF社區(qū)作為一個(gè)全方位的典范，注重實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障和失業(yè)救濟(jì)等方面的實(shí)際愿望。

(二)社區(qū)環(huán)境

XF社區(qū)在十年左右的飛速發(fā)展歷程中，社區(qū)內(nèi)各種設(shè)施都有一定的提升與改善，其中就包括道路、路燈以及水電等，社區(qū)文化和體育設(shè)施與以前相比也有了卓越進(jìn)展。另外，周邊各種服務(wù)設(shè)施也跟上了，比如學(xué)校、超市、社區(qū)診所等等。特別值得一提的是，該社區(qū)為了方便群眾，對(duì)社區(qū)環(huán)境進(jìn)行了一些小的改動(dòng)。比如，由于生活水平的提高，小區(qū)內(nèi)開(kāi)車的居民多了，社區(qū)車位比較緊張，最近，社區(qū)工作人員對(duì)車位進(jìn)行了改造，增加6個(gè)大的停車位，進(jìn)一步緩解了小區(qū)內(nèi)的交通。另外，在揚(yáng)中有在家里辦葬禮的習(xí)慣，出于對(duì)逝者的尊重以及居民的要求，居委會(huì)在鎮(zhèn)政府的幫助下，在公路邊以及小區(qū)南面建了六間房給村民進(jìn)行殯葬儀式，還在小區(qū)南門(mén)劃撥了專門(mén)給村民清明燒紙錢(qián)的區(qū)域。雖然社區(qū)整體環(huán)境與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)相差不大，但依舊存在著一些問(wèn)題。首先，由于開(kāi)發(fā)建設(shè)以及維護(hù)費(fèi)跟不上等方面的原因，社區(qū)的住房損壞現(xiàn)象嚴(yán)重。A:當(dāng)時(shí)房子為了趕工期，為了盡快解決住房問(wèn)題，質(zhì)量確實(shí)不能保證，照理冬天最冷的時(shí)候不能施工，但是當(dāng)時(shí)還是施工了，結(jié)果現(xiàn)在就出了房屋外墻滲漏的問(wèn)題，我們?cè)?009年對(duì)小區(qū)的滲漏問(wèn)題多次向政府進(jìn)行了匯報(bào)，政府并沒(méi)有及時(shí)落實(shí)，之后我們通過(guò)攝相機(jī)拍攝，制成了光盤(pán)，通過(guò)人大提案，市政府領(lǐng)導(dǎo)看了以后都很驚訝，通過(guò)這幾年的努力，市政府也與上級(jí)部門(mén)進(jìn)行了溝通，后來(lái)才有了解決。現(xiàn)在就正在維修，已維修了三幢樓，還有兩幢樓在施工。R:房屋滲漏你們是怎么安撫村民的呢?A:主要就是讓當(dāng)時(shí)的建筑人員臨時(shí)解決，不能根本解決，因?yàn)榻?jīng)費(fèi)有限，而現(xiàn)在這些建筑人員這些年也慢慢淡化，不管不問(wèn)了，后來(lái)我們就想到了攝像匯報(bào)給人大的辦法。從訪談可以看出，住房質(zhì)量問(wèn)題已經(jīng)成為了社區(qū)環(huán)境最主要的一個(gè)問(wèn)題，這也是一個(gè)疑難問(wèn)題。一方面由于時(shí)間久遠(yuǎn)，曾經(jīng)的開(kāi)發(fā)商不再愿意幫助修繕，另一方面，政府經(jīng)費(fèi)有限，不可能每年撥款。現(xiàn)在居委會(huì)能做的僅僅是進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理，大部分工作還是在言語(yǔ)上安撫群眾。另外，社區(qū)居民難以改變農(nóng)村的生活習(xí)慣，亂扔垃圾、亂晾曬、隨意種植蔬菜、占用公共樓道亂堆雜物等現(xiàn)象依然存在，需要居委會(huì)成員定期進(jìn)行清理。R:能說(shuō)說(shuō)現(xiàn)在社區(qū)環(huán)境管理上的不足么?S:現(xiàn)在要集中管理，老年人不適應(yīng)，很難管理，老年人還是會(huì)亂扔垃圾，到處堆東西，他認(rèn)為這是公共的，自己可以隨便搞，瞎堆瞎放，清潔工主要負(fù)責(zé)道路清掃，樓道清掃是不負(fù)責(zé)的。還有，在拆遷前，政府承諾給地方讓老百姓進(jìn)行柳藝編織，統(tǒng)一管理，集中一起搞的，現(xiàn)在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)原來(lái)承諾的就業(yè)安置也就沒(méi)有提供地方，現(xiàn)在老百姓都在儲(chǔ)藏室與車庫(kù)里進(jìn)行編織，買(mǎi)的柳條也任意堆放在路邊，對(duì)小區(qū)的環(huán)境造成了一定的破壞?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象沒(méi)法解決，這也是老百姓一種創(chuàng)收，不可能禁止的。另外，政府支持我們社區(qū)搞的綠化，都被老百姓種菜，我們一年都要集中處理很多次。社區(qū)環(huán)境管理比較難，我們每年要花10幾萬(wàn)在花木、環(huán)境管理上，這與老百姓息息相關(guān)。我們到年關(guān)第一筆開(kāi)銷都是先開(kāi)花木的工資，其次是隊(duì)長(zhǎng)，最后才是我們干部的工資。

(三)社區(qū)文化

受到居民自身文化素質(zhì)以及資金的限制，XF社區(qū)的整體文化氛圍不是很濃厚，大部分文藝活動(dòng)都是居民自發(fā)進(jìn)行的。每天早上，社區(qū)的居民會(huì)自發(fā)組織打太極拳或者晨跑，也會(huì)利用小區(qū)的健身器材進(jìn)行鍛煉;每天晚上在小區(qū)外面的廣場(chǎng)上，居民都自發(fā)組織跳舞等活動(dòng)，居委會(huì)為了方便居民活動(dòng)，特意安裝了射燈，到了晚上會(huì)定時(shí)打開(kāi)。居委會(huì)方面也利用有限的資金豐富居民的文化生活，他們成立了老年人協(xié)會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)老年人的文化與娛樂(lè)活動(dòng)。該協(xié)會(huì)擁有兩層辦公室，一樓是棋牌室，二樓是圖書(shū)及報(bào)刊閱覽室，協(xié)會(huì)每個(gè)月都會(huì)召集小區(qū)內(nèi)的老年人開(kāi)會(huì)，向他們宣傳國(guó)內(nèi)外大事，了解他們的身體以及生活狀況。由于小區(qū)都是失地農(nóng)民受到自身文化素養(yǎng)的制約，目前老年協(xié)會(huì)最受歡迎的是棋牌室，每天下午老年人都會(huì)去那進(jìn)行集體活動(dòng)，如搓麻將、打牌等。相比于棋牌室來(lái)說(shuō)，圖書(shū)閱覽室通常是門(mén)庭冷落。社區(qū)居民仍熱衷于那些常見(jiàn)的習(xí)慣性的娛樂(lè)項(xiàng)目，而對(duì)例如書(shū)法、繪畫(huà)、名著鑒賞等其他活動(dòng)，根本提不起興趣。值得一提的是，XF社區(qū)的老年人協(xié)會(huì)在以老年人工作為主的同時(shí)，還開(kāi)展了關(guān)心下一代活動(dòng)，小區(qū)門(mén)口的櫥窗內(nèi)都是對(duì)小區(qū)優(yōu)秀學(xué)生的表彰，以及一些學(xué)習(xí)、生活的普及，老年協(xié)會(huì)的工作人員還會(huì)定期組織一些學(xué)生書(shū)法比賽以及讀書(shū)會(huì)等等。

(四)管理體制

XF社區(qū)于2006年直接將DJ村村委會(huì)改名為居民委員會(huì)，雖然實(shí)行了“村轉(zhuǎn)居”，但依然是政府主導(dǎo)型模式，無(wú)論治理主體還是治理過(guò)程，都有一定的行政化跡象。基層政府是農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)組織工作的主體，DJ村村黨支部書(shū)記(社區(qū)黨委書(shū)記)是第一責(zé)任人，村民委員會(huì)主任(居委會(huì)主任)是具體責(zé)任人。領(lǐng)導(dǎo)班子是由定額干部與務(wù)工干部組成，定額干部是政府根據(jù)村的實(shí)際情況安排的，干部的工資都是由政府出的;務(wù)工干部是聘用的，大都是在村民中聘請(qǐng)的，他們的工資是在社區(qū)拿的。定額干部與務(wù)工干部都按照職責(zé)分工，主要部門(mén)有農(nóng)業(yè)、物業(yè)管理(水電)、婦女代表委員會(huì)、民兵管理、矛盾調(diào)解委員會(huì)、財(cái)務(wù)、勞動(dòng)保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、失地農(nóng)民生活保障、農(nóng)民就業(yè)等)。管理人員基本上就是原村干部，除了物業(yè)管理以及社會(huì)化管理(退休職工、企事業(yè)單位、原來(lái)的非農(nóng)戶口選舉)是新增加的以外，大部分仍沿用農(nóng)村管理體制。XF社區(qū)居委會(huì)與村委會(huì)一樣，都是4年進(jìn)行一次選舉，居委會(huì)主任是由村民代表選出來(lái)的，村民代表是由村民組長(zhǎng)去選的，這與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)有著很大的區(qū)別。通常在城鎮(zhèn)社區(qū)當(dāng)中，由于推行了社區(qū)居民自治，社區(qū)居民委員會(huì)及其工作人員都是通過(guò)社區(qū)居民的代表大會(huì)投票選舉并通過(guò)聘用而產(chǎn)生的，相應(yīng)的社區(qū)的管理工作的貫徹與落實(shí)也只能通過(guò)業(yè)主代表大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)等中介組織來(lái)完成。而XF社區(qū)的成立和定額干部的選任都是由X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府決定的，社區(qū)管理體制中也不存在業(yè)主委員會(huì)，并沒(méi)有居民來(lái)監(jiān)督社區(qū)管理。此外，該社區(qū)公用經(jīng)費(fèi)主要靠集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(該社區(qū)原來(lái)有一個(gè)電鍍中心，現(xiàn)在廠名與資格證承包給18個(gè)私人老板，每年按照占地面積收費(fèi)，經(jīng)費(fèi)用于社區(qū)建設(shè)以及新農(nóng)村建設(shè))等收入，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付很少，干部待遇上級(jí)財(cái)政沒(méi)有保障，也難以吸引人才進(jìn)入社區(qū)管理。由于缺乏經(jīng)費(fèi)與相關(guān)技術(shù)人員，XF的物業(yè)管理存在很大的問(wèn)題，房屋外墻滲漏、上下層滲漏等建筑問(wèn)題很難處理，這引起了居民的普遍不滿。往往是企業(yè)效益好、資金雄厚的時(shí)候，相關(guān)管理就會(huì)進(jìn)行的好一些，相反，管理職能的行使就很難到位。在2009年與2010年，社區(qū)公共收入比較高，就包辦了這兩年的居民的醫(yī)療保險(xiǎn)，總共花費(fèi)44萬(wàn)，但這幾年社區(qū)收入一般，也就沒(méi)有繼續(xù)承擔(dān)下去。XF社區(qū)居委會(huì)將調(diào)節(jié)居民日常矛盾和解決物質(zhì)生活困難作為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的重中之重，這與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)又有著很大的區(qū)別，城鎮(zhèn)社區(qū)以提高社區(qū)服務(wù)以及社區(qū)文化等作為工作的重心，是一種求發(fā)展而不是求穩(wěn)定的管理體系。另外，XF居委會(huì)必須首先完成X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府指派的行政任務(wù)，比如人大代表選舉等，再管理社區(qū)事務(wù)，而不是把社區(qū)服務(wù)和公共事務(wù)管理作為首要任務(wù)。雖然XF社區(qū)的工作人員服務(wù)意識(shí)比較好，但是權(quán)利有限，如果社區(qū)人口、環(huán)境、設(shè)施等方面出現(xiàn)情況，則應(yīng)遞交報(bào)告，并等待審批，致使很多問(wèn)題得不到及時(shí)解決，也造成了一些群眾的誤解。

三、XF社區(qū)管理中的問(wèn)題

(一)失地后，居民的可持續(xù)生計(jì)受到嚴(yán)重影響

一方面，居民的收入減少，支出增加。在土地沒(méi)有被占用以前，土地上的收入是DJ村和NY村的純農(nóng)戶生活的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，平時(shí)的糧食和蔬菜都是從土地上種植得到的，然而在土地被征用后，一次性的征地補(bǔ)償金變成了他們長(zhǎng)久依存的主要經(jīng)濟(jì)支撐，達(dá)到一定年齡后才有240/月的失地農(nóng)民保障。XF社區(qū)的大多數(shù)農(nóng)村家庭深受著失去土地后遭受打擊，他們只有種植技能并不擁有其他的工作技能，很難適應(yīng)現(xiàn)在的就業(yè)需求，失地也就意味著失業(yè)，失去了生活的來(lái)源。對(duì)于出門(mén)在外務(wù)工的或者依靠制作柳器賺錢(qián)的家庭來(lái)講，他們的經(jīng)濟(jì)收入狀況比那些純農(nóng)戶家庭稍微好些。雖然，居委會(huì)也定期組織企業(yè)招聘，但工廠只招收年輕人或中年人，一般50歲以上的居民就難以找到工作，只能靠240/月的失地農(nóng)民保障生活。R:您對(duì)現(xiàn)在的生活滿意么?V1:沒(méi)什么滿意不滿意，跟著孩子過(guò)。R:你有什么收入么?V2:有240每月的補(bǔ)貼，到過(guò)年我還可以多拿100元。這些錢(qián)，我一個(gè)人肯定是不夠的，幸虧跟子女一起住，子女還負(fù)擔(dān)一些。從以上的訪談中可以看出，老人光靠每月240元的失地農(nóng)民生活保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只能維持溫飽，而對(duì)于一般家庭，也必須更加積極地提高收入才能應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的物價(jià)與開(kāi)銷。在收入減少的同時(shí)，失地農(nóng)民的支出大大增加。通過(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在土地沒(méi)有被占用之前，農(nóng)民的日子過(guò)的相對(duì)比較舒適，即使經(jīng)濟(jì)收入不是很高，但糧食和蔬菜可以自給自足，生活成本比較低?，F(xiàn)在，失地農(nóng)民生活的各方面從表面上看似乎是得到了很大的改善，但是變成城鎮(zhèn)居民后，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也增加了，如水、蔬菜、糧食等都需自己購(gòu)買(mǎi)，大部分家庭入不敷出，特別是家里有孩子上學(xué)和家里有病人的家庭，更表示收入難以維持日常的生活，為了滿足自己現(xiàn)在的基本生活需要，有些農(nóng)民不得不拿以前靠土地積攢下來(lái)的錢(qián)來(lái)維持自己目前的生活支出。采訪中的大部分失地農(nóng)民都表現(xiàn)出了很大的焦慮，他們都表示，自從土地被征用后，他們的日子變得越來(lái)越艱難了。通過(guò)訪談，我們了解到生活成本增加的原因主要有:(1)在土地被征用之后，農(nóng)民只能通過(guò)購(gòu)買(mǎi)滿足飲食上的需求，不能再像以前那樣自己種植，食品支出的負(fù)擔(dān)造成了生活消費(fèi)支出的增加;(2)搬入居民樓之后，水、電、有線電視等費(fèi)用都增加了，加重了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，孩子們的學(xué)費(fèi)以及孝敬老人的開(kāi)支也都由于居住區(qū)位的變化而不斷增加。另一方面，居民就業(yè)問(wèn)題難以解決。在征地前，政府承諾給失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，但是由于一開(kāi)始的征地項(xiàng)目被叫停，一切都成了空頭支票。青年失地農(nóng)民有的選擇了去周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工，還有的接受了一些就業(yè)技能培訓(xùn)。而年紀(jì)大的農(nóng)民只能依靠編織柳器以及失地農(nóng)民保障，不會(huì)編織柳器的農(nóng)民的生活就相對(duì)比較困難。并且大部分農(nóng)民沒(méi)有了土地那份穩(wěn)定的保障，都缺乏一定的安全感，都對(duì)未來(lái)有著很深的憂慮。XF社區(qū)目前僅僅是解決了被拆遷居民的居住問(wèn)題，缺乏對(duì)工廠、辦公等工作的整體規(guī)劃，但對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，為他們提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)是非常迫切的。就業(yè)問(wèn)題是最基本的問(wèn)題，直接關(guān)系居民最低層次、最基本的生存需求。鑒于農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)的固有特性，目前居委會(huì)的服務(wù)更需要在上崗培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和生產(chǎn)科技上拓展思路。因?yàn)闆](méi)有職業(yè)不僅僅影響到農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入、生活質(zhì)量，還帶來(lái)了若干社會(huì)問(wèn)題。因?yàn)闆](méi)有工作，一些居民經(jīng)常集聚在一起，家長(zhǎng)里短、東拉西扯，時(shí)不時(shí)制造些謠言或事端，甚至有的居民私設(shè)賭坊，提供麻將機(jī)，以此來(lái)賺錢(qián)，這都給社區(qū)治安埋下了隱患。

(二)“村轉(zhuǎn)居”不徹底

雖然XF社區(qū)在成立之初就實(shí)現(xiàn)了“村改居”，政府掌握了一定的干預(yù)權(quán)(主要在選舉領(lǐng)導(dǎo)干部的過(guò)程中進(jìn)行干預(yù)，而事先并未征求居民的意見(jiàn))，當(dāng)然，這是無(wú)法避免的，因?yàn)閄F社區(qū)本來(lái)就是為了配合政府征地項(xiàng)目而新建的安置房社區(qū)，這就注定了是政府對(duì)于社區(qū)的干預(yù)行為會(huì)非常多，居委會(huì)所有工作人員都是由政府在沒(méi)有公開(kāi)的情況下商定的，他們的社區(qū)管理自然也帶著濃厚的行政化色彩。其次，XF社區(qū)在工作任務(wù)上也對(duì)政府有所傾斜。。該社區(qū)是由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變而來(lái)的，長(zhǎng)期以來(lái)，居委工作人員也早就習(xí)慣了完全聽(tīng)命于上級(jí)部門(mén)進(jìn)行社區(qū)治理的工作模式，首要任務(wù)也是要完成政府布置的行政任務(wù)，另外各政府部門(mén)在考核方面也實(shí)行按年制，對(duì)表現(xiàn)好的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些表現(xiàn)不好的給予嚴(yán)厲批評(píng)與扣除獎(jiǎng)金的處罰。因此，居委會(huì)工作人必須積極完成各部門(mén)布置的行政工作，在重大事件上，積極向上匯報(bào)，得到政府的支持。此外，最能體現(xiàn)“村轉(zhuǎn)居”的物業(yè)管理也沒(méi)能充分發(fā)揮作用。該社區(qū)是“鐵本項(xiàng)目”的拆遷安置，因此，大部分居民都認(rèn)為住進(jìn)安置社區(qū)屬于政府行為非他們所愿。在政府的統(tǒng)一要求下，失地農(nóng)民失去了土地，被集體安排到安置房社區(qū)居住，還必須繳納一些物業(yè)費(fèi)，正是由于安排的強(qiáng)制性，大部分居民心中隱藏著很大的不滿，認(rèn)為由自己繳納物業(yè)費(fèi)是不公平的，認(rèn)為政府應(yīng)該支付社區(qū)的全部物業(yè)費(fèi)。他們不接受“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”的生活方式。由于缺乏物業(yè)管理費(fèi)，加上政府的支持有限，小區(qū)的物業(yè)管理存在很大問(wèn)題，比如房屋漏水等問(wèn)題只能通過(guò)提案向人大反映尋求解決，雖然最后政府同意埋單，但是這其中的過(guò)程既漫長(zhǎng)又復(fù)雜。居委會(huì)工作人員一方面遭到小區(qū)居民的質(zhì)疑，另一方面還得積極想方設(shè)法向政府尋求幫助，工作難度很大。物業(yè)管理成為“村轉(zhuǎn)居”過(guò)程中的一個(gè)瓶頸。

(三)社區(qū)居民缺乏參與熱情

在治理理論的分析中，政府指引居民參與管理，全社區(qū)居民齊心協(xié)力是建設(shè)理想社區(qū)的前提條件。治理的主體也逐漸多元化，基于此可以同時(shí)發(fā)揮政府組織、社區(qū)居民及各類社會(huì)組織的作用。XF社區(qū)的治理主體相對(duì)單一，主要是政府進(jìn)行干預(yù)，居民的參與熱情較低。這樣就導(dǎo)致了社區(qū)的建設(shè)活力下降，居民不能充分發(fā)揮自我教育、管理、服務(wù)的作用。居民只有在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，才與管理人員進(jìn)行互動(dòng)。平時(shí)都是管理人員主動(dòng)聯(lián)系居民，比如參加老年協(xié)會(huì)，也是期許定期給20元補(bǔ)貼，才有老人愿意參加的。上述不良現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于，居民的文化水平不高。社區(qū)居民的參與分為兩個(gè)方面:一是社區(qū)居民對(duì)政府提供的公共服務(wù)提出相應(yīng)的建議和意見(jiàn);二是充分認(rèn)識(shí)到自己社區(qū)居民的身份，積極參加社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)活動(dòng)，對(duì)于社區(qū)管理有統(tǒng)一、完善的認(rèn)識(shí)。而XF社區(qū)的居民主要是失地農(nóng)民，當(dāng)中知識(shí)分子較少，大多數(shù)知識(shí)水平還比較低，文盲的人數(shù)也占到一部分。由于知識(shí)水平和自治化程度比較低，在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中居民參與度不高，對(duì)社區(qū)缺乏信任，在社區(qū)管理知識(shí)方面也比較欠缺，對(duì)社區(qū)服務(wù)的接受普遍存在不理解和不支持的現(xiàn)象，比如出現(xiàn)不愿意支付物管費(fèi)的情況也是情理之中的事情了。

四、結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民安置房社區(qū)還處在居民意識(shí)和社區(qū)自身發(fā)展存在不足的過(guò)渡時(shí)期。它與城鎮(zhèn)社區(qū)在社會(huì)屬性和管理體制上既具有相同之處，也有明顯的差異性，尤其是在居民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成方面顯得特別的復(fù)雜，所以我們必須以此類社區(qū)的實(shí)際情況來(lái)建立一套相匹配的農(nóng)民安置社區(qū)的管理體制。所以，要解決城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民安置社區(qū)管理的種種問(wèn)題主要應(yīng)該在治理方式、主體和治理水平方面進(jìn)行不斷地改進(jìn)與創(chuàng)新，建立起一套相對(duì)規(guī)范、執(zhí)行效率較高的運(yùn)行模式，為社區(qū)居民提供最大的利益。政府應(yīng)將改革的重點(diǎn)放在強(qiáng)化社區(qū)硬件配套設(shè)施、提高公民參與意識(shí)、完善社會(huì)保障體系、健全社區(qū)治理體制機(jī)制和增強(qiáng)社區(qū)軟件服務(wù)能力等幾個(gè)重點(diǎn)因素上，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的社區(qū)參與的熱情，增強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，開(kāi)創(chuàng)全社區(qū)共同參與的新方式。首先，應(yīng)該推動(dòng)社區(qū)居民的社區(qū)管理參與意識(shí)的提高。社區(qū)居民自治的核心內(nèi)容就是社區(qū)居民對(duì)自我的不斷管理，對(duì)自己的不斷反省以及服務(wù)自我的過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)更合理的社區(qū)管理，居民需要積極參與社區(qū)管理。在這個(gè)居民積極參與的基礎(chǔ)上，也必須建立社區(qū)與政府的合作關(guān)系，充分發(fā)發(fā)揮政府的職能，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。由于失地農(nóng)民安置房社區(qū)的居民社區(qū)管理參與意識(shí)不高，我們可以先從觀念的改變和體制的完善著手，逐步改變現(xiàn)狀，從而提高居民的社區(qū)管理參與意識(shí)。其次，社區(qū)的服務(wù)功能也需要增強(qiáng)。農(nóng)民安置社區(qū)的服務(wù)大多都僅限于組織少量的社區(qū)活動(dòng)，也只有少量的公共設(shè)施可以進(jìn)行自由使用。而在城鎮(zhèn)社區(qū)中常見(jiàn)的免費(fèi)為居民剪頭發(fā)、量血壓、義務(wù)打掃衛(wèi)生等公益活動(dòng)，很少出現(xiàn)，而有償性的活動(dòng)比如:居家養(yǎng)老和家政等更是寥寥無(wú)幾。社區(qū)只有不斷加強(qiáng)軟件服務(wù)能力，才能提高服務(wù)水平，居民才會(huì)更有社區(qū)責(zé)任感和主人翁意識(shí)。再次，需要建立完善的社會(huì)保障制度。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民安置社區(qū)居民受其自身文化素質(zhì)及周邊就業(yè)環(huán)境的影響，普遍存在就業(yè)方面的問(wèn)題，所以不斷完善的社會(huì)保障制度對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)是很有必要的。居民幸福感提升的前提就是生計(jì)問(wèn)題必須得到解決，只有這樣他們對(duì)于自己居住的社區(qū)才能投入更多的關(guān)注、提出更多的要求和建議。當(dāng)然，要建立合理完善的社會(huì)保障體系，就必須通過(guò)建立合理的失業(yè)保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。

作者：周晶晶 朱力 單位：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院