城郊結合地區的社區化管理研究
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我國改革開放三十多年以來，隨著單位制的解體、政府職能的轉變和現代企業制度的建立，城市經濟、社會結構和社會管理體制發生了巨大變化，原先的“計劃經濟”轉到了“市場經濟”；原先“單位人”成為了“社會人”；原先的“靜態封閉”轉變成“動態開放”，使城市特別是大、中型城市社會管理面臨著諸多社會矛盾和問題，如下崗失業群體增多、低收入人群增加、外來人員大量涌入城市、社區管理基礎薄弱、管理資源配置滯后。尤其反映在社會治安方面，表現為治安環境日益復雜、重點人員漏管失管、侵財類案件和黃毒案件多發等，給城市管理帶來了諸多的新難題，給社區管理的傳統體制帶來了嚴峻的挑戰。
二、社區化管理的重要意義
推行社區化管理是貫徹科學發展觀，落實中央政法委“三項重點工作”部署，遵循社區建設理念，推進社會管理創新的重要舉措；是適應當前社會形勢和城市社會發展、回應人民群眾新期待新要求的積極探索。對于處在加快城市化進程中的上海城郊結合地區，社區化管理無論是在推進城鄉一體化發展、構建社會主義和諧社會，還是在加強居民自治的社區政治建設等方面均具有重要的現實意義。
（一）推行社區化管理符合上海城市化發展戰略，是推進城郊結合地區城鄉一體化發展的現實需要
數據顯示，2011年，我國的城鎮化率已達到52.6%，相當于7億人口“擠”在城市。城市化的躍進必然隨之產生大批的社區。黨的十八大提出，“要推動城鄉發展一體化”、“要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮”。中央要求上海率先實現現代化、率先全面建成小康。根據中央要求和上海經濟社會發展的實際，上海“十二五規劃”建議中明確指出，要“堅持城鄉一體、均衡發展，把郊區放在現代化建設更加重要位置，進一步將建設重心轉向郊區。”這既表明了上海郊區的建設和發展在整個上海城市現代化發展戰略中的重要位置，同時也給城郊結合部加快推進城鄉一體化和建設現代化新區提供了大好機遇。
（二）推行社區化管理是適應上海城郊結合地區特點，構建社會主義和諧社會的內在需要
社區是社會的細胞，是城市社會的最基本單元，是社會發展和穩定的基礎。城郊結合部是城市化發展到一定階段所形成的獨特地域實體，隨著城市化進程的加速、人財物流動的加快，其社區狀況已呈現出了新的特征。從地域性上看，上海城郊結合部是中心城區和郊區純農村之間的緩沖地帶，是城市現代化與農村城市化“雙向”擠壓地帶，是城鄉兩種社區互相磨合和交融地帶。這樣特殊的地域位置，在目前仍然沿用城鄉二元社會結構模式的背景下，勢必形成城市社區與農村社區并存的格局，這樣的格局既帶來社會屬性的多重性，也造成社會結構的脆弱性，導致城郊結合部社區成為各種社會矛盾和問題的交匯點，成為外來人口大量流入和生存的聚集地，成為社會建設和社會管理的重點。從社會互動性上看，上海城郊結合部的人口結構多元多樣性更加明顯，主要體現為本地居民、市區導入人口和來滬流動人員三大混合體共存，這種異質與同質相互交融的特點決定了：一方面，由于職業類型、生活方式、價值觀念、文化素質和信仰、需求等不同，導致社區群體互動在某種程度上呈自我封閉性；另一方面，為了生存、生活以及人生的價值追求，其群體之間又難以擺脫對比、嫉妒和競爭的心態和格局。這種復雜的格局極易產生矛盾，甚至轉化為暴力沖突。
（三）推行社區化管理是順應時展和人民群眾政治生活，加強城郊結合地區民主自治建設的客觀要求
簡而言之，民主即人民當家作主；自治即自己的事務自己處理，歸納起來，就是人民自己管理、處理自己的事務。改革開放以來，我們黨認真總結了正反兩方面的經驗教訓，鄭重提出了“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有現代化”的觀點。黨的十八大報告明確指出：“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主。”因此，發展社區民主自治，既是城市社區政治建設的基本內容，也是推進社區政治發展的出發點和歸屬點。
三、社區化管理面臨的現實困境
實踐證明，在上海城郊結合地區推行社區化管理是一種行之有效的做法，尤其是較好地解決了社會轉型時期治安、人口、消防等管理中的問題。但是，隨著改革的深入和居民群眾的需求不斷增加，許多新的、深層次的矛盾和問題日益突出，使社區化管理在推進中遇到了不少新的難題和困境。
（一）認識方面的不足
一些街鎮和居（村）委會甚至個別政府部門對社區化管理的內涵和概念缺乏正確把握，對開展社區化管理的必要性和現實意義缺乏應有的理解，認識上存在誤區：第一，有的認為社區化管理是“政府行為”，或認為社區化管理側重的是解決治安問題，應是公安機關的事情。實際工作中，除了政府層面主導和部署外，各部門間配合協調不夠，較多還是公安機關在牽頭引領而“唱獨角戲”，未能真正形成社會各界共同參與的格局。第二，有的把社區化管理看成是社區工作的“額外任務”，或視為可要可不要“多余的工作”。目前在有限的參與中，大部分還屬于“被參與”，即由政府動員而非出于自愿的參與。第三，有的把社區化管理僅當作是“搞封閉式”社區及多裝幾個探頭與門禁系統，以致機械照搬的多、自我創新的少；硬件投入的多、軟件投入的少；一般性建設的多、深層次發動的少。此外，社區居民參與社區化管理的積極性不高，也影響了社區化管理縱深推進。這其中有政府提供的環境方面的原由，也有居民自身素質和認識偏差的因素。
（二）機制方面的不足
由于管理體制不順、職能不清、定位不準，造成社區化管理在推行過程中不同程度地出現了“三位”現象：一是職能“越位”。政府與社區組織的關系尚未完全擺正，對社區化管理工作，政府該要負責什么，社區組織該要做什么，職責不明確，賦權不充分，使得社區組織還是依賴于政府，而政府也未能真正擺脫無所不包的狀態。二是角色“缺位”。一些地方職能部門依舊習慣于用行政指令的方式，將本該由其負責的行政事務交給社區承擔；或不加以具體的指導和幫助，簡單地把工作推給社區，導致居（村）委會工作負荷和難度增加，在社區化管理中難于盡顯其應有的位置和作用。三是工作“錯位”。因為傳統的社區管理體制機制尚沒有根本改變，對社區化管理的職責、分工和定位不夠明確，使得目前居委會的工作還是沒有完全退掉行政化色彩，在很大的程度上還是圍繞大量不該其負責、與其專業特征不符的行政雜務在“轉”，難有更多的時間和精力從自身的職能出發，深度推進以社區自治建設和發展為重點的社區化管理工作。
（三）保障方面的不足
受諸多因素制約，社區化管理工作保障機制尚不夠完善：一是缺乏頂層設計。除了區層面下發專門文件作出統一部署外，街鎮層面對社區化管理工作機制仍缺乏具體的相關制度和工作規范，同時缺少必要的信息溝通平臺和協調機構，造成各職能部門之間工作整體性和銜接性不夠，影響了互動合力作用的發揮。二是缺乏經費支撐。
四、結語
社區化管理是一項長期而又復雜的社會工程，需要不斷探索和創新，就上海城郊結合地區而言，目前還只是處于初期階段，有待于繼續完善和發展。筆者以為，在社區化管理的推進中必須堅持以科學發展觀為指導，注意把握以下幾個方面：一是要因地制宜。除宏觀上作系統的規劃和統籌安排外，還要考慮到各社區存在地理位置、自然環境、人員構成、文化傳統、整體發展水平等方面的差異，允許各社區根據自己的實際情況和需要自主地組織和管理，切忌“一刀切”，更不能以行政命令式加以限制。二是要量力而行。推行社區化管理的主要目的是，擴大基層民主，引導和實現居民自治，而不是一味追求“封閉式”、“智能化”管理設施等硬件投入，對于在資金儲備、財力支撐上確存在一定困難的鎮和行政村，還是要把工作重心放在軟件建設上，即大力引導和鼓勵社區群眾廣泛而理性地參與到社區建設和社區服務管理事務中。三是要循序漸進。要把推進工作建立在有計劃、有重點、有步驟的基礎上，在重點村、重點社區先行試點，待時機成熟后，再分批次向其他地區延伸。絕不能不分情況，搞統一進度，急躁冒進，欲“畢其功于一役”。
作者：楊杰 姚文威 單位：上海市公安局寶山分局