社區(qū)管理階段性對比
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(一)社區(qū)的概念
社區(qū)的概念于19世紀(jì)末由德國社會學(xué)家滕尼斯(F．Tonnies)最早提出，1887年，滕尼斯出版了著作“Gemeins-charftUndGesellschaft”(社區(qū)與社會)，書中“社區(qū)(Gemeins-charf)”一詞是指那些存在于前工業(yè)社會的、由具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系親密、出入相友、守望相助、富有人情味的社會關(guān)系和社會利益共同體。第一次世界大戰(zhàn)后，社區(qū)研究在美國興起。以帕克為代表的美國芝加哥學(xué)派對芝加哥城市社區(qū)進(jìn)行研究時，又發(fā)展了社區(qū)的概念:“社區(qū)”就是“占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群的匯集。”20世紀(jì)30年代初，我國社會學(xué)家吳文藻等將“Commu-nity”譯為“社區(qū)”，從而正式將社區(qū)概念引入我國。著名社會學(xué)家費(fèi)孝通(1984)認(rèn)為“社區(qū)是若干社會群體或社會組織聚集在一定地域里形成的一個人在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體。”唐忠新(2000)認(rèn)為，“社區(qū)是指由居住在某一地方的人們結(jié)成的多種社會關(guān)系和社會群體，從事多種社會活動所構(gòu)成的社會區(qū)域生活共同體。”［2］等等。盡管國內(nèi)外學(xué)者對社區(qū)有著不同的觀點(diǎn)，但大部分學(xué)者都同意社區(qū)包含如下幾個因素:(1)地域;(2)群體;(3)相互依賴關(guān)系;(4)歸屬感(5)社會生活共同體。
(二)城市社區(qū)管理的概念
在我國，學(xué)者們對社區(qū)管理的研究主要是針對城市社區(qū)來進(jìn)行的。關(guān)于社區(qū)管理的概念，學(xué)者們的定義存在一定的差別，例如:孟臨認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對社區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)所展開的各項管理工作。唐曉陽認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程，等等。綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在市及市轄區(qū)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以街道為主導(dǎo)、居委會為協(xié)同，以社區(qū)組織和成員為依托，運(yùn)用行政與法律、經(jīng)濟(jì)與教育、公德與情感等手段，合理調(diào)配和利用社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，提高社區(qū)成員生存質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。
二、我國城市社區(qū)管理模式的階段性比較
20世紀(jì)90年代以后，由于政府部門的大力推動，社區(qū)建設(shè)在我國各級城市中迅速展開。但總體來看，我國的社區(qū)建設(shè)還處于起步階段，理論與實(shí)踐都不成熟，縱觀我國社區(qū)管理的歷程，其基本走勢總體上呈現(xiàn)由單元管理向多元治理發(fā)展的趨勢。
第一階段:行政一體化管理模式
新中國成立后，在傳統(tǒng)的社會主義模式下，與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相一致，社區(qū)管理也高度集中，表現(xiàn)為行政一體化管理模式。這一時期社區(qū)管理的特點(diǎn)是:(1)政府是全能全權(quán)政府;(2)城市基層行政主要依靠單位來進(jìn)行;(3)街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)，集管理權(quán)于一身，在社區(qū)中處于管理主體地位，相對于單位制來說，街道管理的是邊緣社會;(4)社區(qū)的社會組織幾乎沒有得到發(fā)展［3］。一些學(xué)者定義“政府導(dǎo)向型‘居委會模式’的城市社區(qū)管理”是指“以城市人民政府為核心，以城市人民政府下設(shè)的居委會為主體，對城市社區(qū)的公共事務(wù)、社會事務(wù)等進(jìn)行管理，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化和延伸城市政府的行政職能，通過對政治資源、社會資源的控制實(shí)現(xiàn)自上而下的整合［4］”。
第二階段:“政社分開”的管理模式
適應(yīng)建立市場經(jīng)濟(jì)新體制與“小政府、大社會”管理體制發(fā)展的要求，政府職能開始轉(zhuǎn)變，原先社會權(quán)力與國家權(quán)力一體化的局面被逐步打破，出現(xiàn)了“政企分開”、“政社分開”等。隨著政府“一統(tǒng)天下”的格局被打破，出現(xiàn)了許多社會民間組織。據(jù)民政部的統(tǒng)計報告，截止2008年底，全國經(jīng)民政部門登記的民間組織近40萬個。“事實(shí)上，根據(jù)有關(guān)專家在實(shí)證調(diào)研中的分析和估算，在我國境內(nèi)開展種種社會活動的各種形式的民間組織(注冊的和未注冊的)，其總體規(guī)模大約在300多萬個”［5］。經(jīng)過不斷探索，已經(jīng)形成了一套適合我國國情、行之有效的法規(guī)體系和民間組織管理體制。學(xué)者李璐指出“要保證社區(qū)民間組織的獨(dú)立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動關(guān)系。還應(yīng)對民間組織實(shí)行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時，將政府向民間組織購買服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用”［6］。這一時期的社區(qū)管理出現(xiàn)了除街道居委會以外的其他組織。受自組織理論及其方法論的啟發(fā)，國內(nèi)學(xué)者自20世紀(jì)90年代末就開始關(guān)注社區(qū)共同體的自組織問題，并取得了有價值的成果。“如果說‘政企分開’、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域自組織的話;那么，‘政社分開’的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)社會領(lǐng)域的自組織［7］”。除了單方面地對社區(qū)自組織進(jìn)行研究之外，有的學(xué)者從“社區(qū)”和“民間組織”兩個方面著手，將這兩個概念聯(lián)系在一起，研究如何建設(shè)“社區(qū)民間組織”，認(rèn)為“社區(qū)與民間組織自發(fā)性、群眾性等方面具有內(nèi)在的相似性，又覆蓋了相當(dāng)龐大的社會群體．因此二者相交疊的領(lǐng)域———社區(qū)民間組織也成為一個有較大研究價值的領(lǐng)域［8］”。
第三階段:“政社共建”的多元混合型管理模式
在社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，社會功能和社會組織關(guān)系多元化現(xiàn)象越來越普遍，城市社區(qū)對創(chuàng)立新型城市社區(qū)管理模式的呼喚越來越強(qiáng)烈。這一時期的社區(qū)管理研究正所謂百花齊放，百家爭鳴。有的學(xué)者認(rèn)為“任何一個社區(qū)都是一個大社會或一個國家的一部分，因此社區(qū)公共管理體系要納入整個城市和國家政治體制和公共管理體系之中，并服從后者的管理”［9］。有的學(xué)者在全球化的時代背景下關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)管理社會、創(chuàng)新社會管理體制和機(jī)制的能力，在這其中論及當(dāng)今社會誠信資源匱乏，而城市居委會作為政府的最低一級網(wǎng)絡(luò)，卻受到了來自居民的較高信任評價，“在基層社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)注重民主化建設(shè)、權(quán)益保護(hù)和人文精神塑造，保持暢通的市民利益表達(dá)通道，夯實(shí)社會穩(wěn)定基礎(chǔ)，形成較強(qiáng)的社會預(yù)警及反應(yīng)能力”［10］等等。近年來，國內(nèi)不少學(xué)者對城市社區(qū)微觀層面的管理進(jìn)行深入的研究，主要可以分為兩類，一類主要從政治學(xué)和社會學(xué)角度對城市社區(qū)的組織體系、管理模式等問題進(jìn)行研究;另一類主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度對城市居住區(qū)物業(yè)管理與社區(qū)管理之間的關(guān)系做了一些研究。
(一)城市社區(qū)的管理模式與組織體系
在我國城市社區(qū)管理模式的探索中，形成了各具特色的典型模式:天津模式、武漢模式、沈陽模式和青島模式，這四種模式的特點(diǎn)如下所述:(1)天津模式把社區(qū)自治組織的改革試點(diǎn)放在居委會，通過強(qiáng)化居委會在社區(qū)建設(shè)中的管理、服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員自我管理、教育和服務(wù);(2)武漢模式著重體現(xiàn)為加強(qiáng)黨組織對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善新型社區(qū)組織體系;(3)沈陽模式重點(diǎn)在于改變社區(qū)地域范圍和改革社區(qū)職能，它的最大特點(diǎn)是根據(jù)居民居住地緣、心理認(rèn)同感等因素重新劃分社區(qū);(4)青島模式更加細(xì)分了社區(qū)管理的職能，著重體現(xiàn)為抓好社區(qū)服務(wù)、發(fā)展社區(qū)文化，加強(qiáng)社區(qū)教育，美化社區(qū)環(huán)境。雖然這四種模式都有一定的制度創(chuàng)新，但它們一致存在以下三種弊端:首先，管理體制改革缺乏一種系統(tǒng)思考;其次，沒有解決社區(qū)工作權(quán)責(zé)利一致的問題;第三，都忽視了政府在社區(qū)治理過程中的宏觀指導(dǎo)調(diào)控作用。在社區(qū)組織體系方面，研究者一般是將黨委、政府、居委會、企事業(yè)單位和居民等整合在一起考慮。1．社區(qū)組織架構(gòu)應(yīng)該由“議行合一”向“議行分設(shè)”轉(zhuǎn)變“議行分設(shè)”的社區(qū)組織體制就是決策層、議事層和執(zhí)行層相分離的體制，社區(qū)居民代表會議是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu);社區(qū)居民委員會是社區(qū)的議事機(jī)構(gòu)，由社區(qū)居民代表會議產(chǎn)生;社區(qū)工作站是社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，他還同時指出黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該從“從體制保證型”向“功能作用型”轉(zhuǎn)變、政府的角色應(yīng)該從“直接介入干涉”到“宏觀調(diào)控資助”轉(zhuǎn)變。2．社區(qū)組織體系建設(shè)，要注意理順三方面的關(guān)系社區(qū)組織體系建設(shè)，要注意理順“區(qū)、街與社區(qū)”、“社區(qū)居委會與駐區(qū)單位、物業(yè)管理部門”以及“社區(qū)內(nèi)四層組織之間”三個方面的關(guān)系。“一是區(qū)、街與社區(qū)的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，必須轉(zhuǎn)變政府職能，堅持工作重心下移，發(fā)揮居委會自治功能;二是社區(qū)居委會與駐區(qū)單位、物業(yè)管理部門的關(guān)系。社區(qū)與駐地單位要加強(qiáng)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)‘資源共享、共駐共建’;三是社區(qū)內(nèi)四層組織之間的關(guān)系。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)居委會是自治組織，社區(qū)議事委員會是監(jiān)督組織，社區(qū)居民代表大會是決策機(jī)構(gòu)”［11］。3．建立介于行政型與自治型之間的過渡管理模式———混合管理模式“以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)理事會為載體、以社區(qū)成員參與為核心”的混合管理模式，旨在建立“縱向四條直鏈、橫向三個層面”的管理體系。“在縱向?qū)用嫔嫌兴臈l直鏈:①黨的組織結(jié)構(gòu):區(qū)黨委—社區(qū)黨委—居委會黨支部—樓棟黨小組;②政府與社區(qū)的指導(dǎo)組織結(jié)構(gòu):區(qū)政府—社區(qū)理事會;③社區(qū)管理委員會與政府各職能部門共建所形成的組織結(jié)構(gòu);④社區(qū)理事會與各職能委員會和物業(yè)公司構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)組織。在橫向?qū)用嫔嫌腥齻€層次:①社區(qū)黨委、社區(qū)理事會、政府職能部門，社區(qū)黨委與社區(qū)理事會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)理事會與政府職能部門之間是合作共建關(guān)系;②社區(qū)各職能部門組織，它們之間是合作共享關(guān)系;③居民社團(tuán)組織，它們之間是和睦共處關(guān)系”［12］。
(二)物業(yè)管理與社區(qū)管理之間的關(guān)系
自1981年第一家物業(yè)管理公司成立至今，我國城市社區(qū)的物業(yè)管理發(fā)展迅速，已經(jīng)成為現(xiàn)代城市社區(qū)管理的一支重要力量。首先，在論證物業(yè)管理與社區(qū)管理二者之間的關(guān)系方面，是競爭、是合作，是各自為政、還是共建共管，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。陳淑云以武漢市百步亭小區(qū)“物業(yè)為主，社區(qū)為輔”的模式以及襄樊市中山區(qū)“社區(qū)為主，物業(yè)為輔”的模式論證了“社區(qū)管理與物業(yè)管理二者的理想關(guān)系:合作”。她的研究彌合了社區(qū)管理與物業(yè)管理之間的鴻溝，為構(gòu)建和諧社區(qū)提供了更多有價值的借鑒。陸凡、武文杰在研究大連市創(chuàng)立的社會導(dǎo)向型“三位一體”城市社區(qū)管理模式中，先指出政府導(dǎo)向型“居委會”管理模式與市場導(dǎo)向型“物業(yè)公司模式”的弊端，再從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)角度分析了三位一體管理模式的優(yōu)勢，最后將這三種模式進(jìn)行了比較。其次，在社區(qū)與物業(yè)“雙頭管理”之外，關(guān)注了“業(yè)主委員會”這一多元治理主體。楊寅就當(dāng)前上海社區(qū)體制與公共治理這個話題，對社區(qū)自治責(zé)任體制內(nèi)部，居委會與業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司之間的功能和關(guān)系作出了定位:“物業(yè)公司是社區(qū)生活服務(wù)的商業(yè)化系統(tǒng)，居委會和業(yè)主委員會則是社區(qū)的自治管理系統(tǒng)，前者的自治重心是物業(yè)或財產(chǎn)關(guān)系，后者則是基層民主制與公共意識”［13］。這種管理模式將物業(yè)管理和社區(qū)管理的職能劃分得非常明晰，但卻沒有涉及它們之間重要的合作關(guān)系，制造了二者之間的鴻溝，因此不利于整合社區(qū)共建力量。夏建紅提出理順居委會與業(yè)委會、物業(yè)管理公司之間的關(guān)系。“首先，在所有城市住宅小區(qū)都必須建立健全居委會組織，其重要職能是身為企業(yè)的物業(yè)管理公司無法取代的。其次，提倡推行社區(qū)管理人員的交叉任職，加強(qiáng)溝通，形成合力，為建設(shè)文明社區(qū)搞好服務(wù)，提高居住區(qū)管理水平”［14］。
綜上所述，目前研究者對社區(qū)管理的研究在很大程度上集中在宏觀層面，大多數(shù)將視線停留在從政治學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)這幾個方面來分析社區(qū)管理問題，諸如社區(qū)居民的參與意識、居民之間的疏密關(guān)系、政府與社區(qū)居民之間相互理解、互為認(rèn)可等心理方面的研究尚不完善，研究的主要內(nèi)容以“協(xié)調(diào)多元治理主體的關(guān)系、改革社區(qū)管理組織體系、創(chuàng)新社區(qū)管理體制”居多，對具體的協(xié)調(diào)、改革和創(chuàng)新的舉措涉及得較少，而且對社區(qū)立法、明確社區(qū)管理權(quán)力的研究也比較匱乏。
三、研究啟示
在社會主義初級階段，在社區(qū)的自治意識、自治能力整體還比較低的情況下，我國城市社區(qū)管理還不能采用完全自治型管理模式。我們應(yīng)遵循社會管理工作中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”大政方針的方向，研究屬于社區(qū)管理領(lǐng)域的治理方略。根據(jù)上述方針，未來我國城市社區(qū)管理還應(yīng)繼續(xù)堅持“政黨主導(dǎo)、政府支持、社區(qū)自治、循序漸進(jìn)”［15］的原則。因此學(xué)術(shù)界在未來城市社區(qū)管理的研究中，首先，可以從這四個層面著手，抓住黨、政府、社區(qū)、居民在社區(qū)管理中的內(nèi)在聯(lián)系:在中國，當(dāng)政府逐漸淡出社會管理的同時，稚嫩的基層社區(qū)管理無法獨(dú)當(dāng)一面，仍需要一個有效的政治力量支撐，這股力量只能來自黨;政府在轉(zhuǎn)變社會管理職能的過程中，不能對社區(qū)管理放任不管，要從宏觀層面上對社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)，為社區(qū)自治提供有效的體制基礎(chǔ)和財政支持;社區(qū)自治也就是居民自治，應(yīng)轉(zhuǎn)變原街道辦事處、居委會將行政管理和社區(qū)事務(wù)混為一談的局面，將城市管理的工作重心向基層下移，并著力發(fā)展各種社區(qū)組織;其次，研究如何從微觀層面為社區(qū)建設(shè)構(gòu)想“公共安全、衛(wèi)生、文化、服務(wù)、立法、監(jiān)督”等方面的新思路;再次，立足本國國情，認(rèn)真借鑒和吸收國外社區(qū)管理的成功經(jīng)驗，為建設(shè)中國特色的社區(qū)管理模式提供建設(shè)性意見。
