和諧社區創新管理思路

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一、社區管理創新對于和諧社會建設的重要意義

建設管理有序、服務完善、文明祥和的社區對于最大限度激發社會活力、最大限度增加社會和諧因素、最大限度減少社會不和諧因素，提高社會管理科學化水平，完善黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理格局具有重要意義。

1、加強社區管理創新有利于加強和改善黨的領導

完備的社區管理和服務體系是黨的領導水平、領導能力的重要體現和重要載體。社會治理是黨執政的主要內容之一。黨通過基層黨組織，宣傳貫徹黨的路線、方針和政策，使黨的主張深入人心，發揮黨的領導核心作用。基層社區管理體系的建設，會使社會管理體系得以加強和完善，黨的影響力和組織覆蓋范圍隨之得到深入和擴大。長期以來，城市居委會堅持以服務居民為宗旨，著力構建社區服務體系，團結和帶領居民群眾開展自我管理、自我教育、自我服務，積極協助基層人民政府完成了大量與居民群眾利益相關的社會管理和公共服務任務，有力地促進了民生的改善，推動了社區管理體制和服務體系的基本形成。與此同時，社區居委會充分發揮貼近居民、聯系群眾的獨特優勢，了解社情民意，開展群防群治，化解矛盾糾紛，及時向基層人民政府反映群眾的意見、要求和建議，優先解決群眾最關心、最直接、最現實的問題，有力地維護了群眾的合法權益，密切了黨和政府與居民群眾的血肉聯系，鞏固了黨在城市執政的群眾基礎。

2、加強社區管理創新有利于人民更好地行使當家作主的民主權利

推進中國的民主政治建設，必須建立一個公民社會，其唯一方式就是民主實踐。[1]基層群眾自治就是城鄉全體居民最廣泛的民主實踐活動，通過加強和完善基層社會管理和服務體系，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，對于發展基層民主、培育群眾民主法制意識、保障人民享有更多更切實的民主權利、維護群眾切身利益等有著重要作用。人民群眾通過自我管理和服務，可以最大限度地調動自身的積極性、主動性、創造性，有利于提高全社會的創造活力，有利于保障人民的主體地位和發揮創造歷史的主體作用，推動經濟社會發展，推動歷史前進。

3、加強社區管理創新有利于化解社會矛盾

在現階段，人民的直接利益在基層，矛盾也集中于基層。建設和諧社會，處理好各方面權利和利益關系是一個重大的迫切任務，基層群眾自治在社會管理和矛盾調節中起基礎性作用。基層自治組織的民主選舉為基層群眾提供了表達自身利益取向的途徑。基層自治組織的職能為基層群眾提供了協調矛盾沖突的機制。所以，發展基層民主，推進基層群眾自治工作是構建和諧社會的必然選擇。

4、加強社區管理創新有利于社會組織的培育和發展

中央提出完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，就是要讓社會組織和公眾更多地參與到社會建設與管理中來，共同致力于和諧社會的美好愿景的實現。良好的社區管理有賴于黨和政府的作用發揮，同時也要靠社會自我組織、自我管理的能力，需要發揮社會組織的積極作用。加強和創新社區管理，社會組織是支撐和建設性的力量，是合作甚至是必須依靠的對象。有了社會組織作為橋梁和紐帶，作為黨和政府的參謀與助手，既有利于直接化解社會矛盾，最大限度增加和諧因素，減少不和諧因素，更有利于形成推動社會建設與服務的新生力量，最大限度激發社會活力。

5、加強社區管理創新有利于更好地保障和改善民生

加強社區管理創新，歸根結底是為了更好地服務人民群眾，維護人民群眾利益。如果沒有良好的社會秩序、和諧穩定的社會環境，就不可能有人民群眾的幸福安康，更無民生可言。社區的管理和服務是相互促進、相反相成的。隨著近年來經濟社會的迅速發展、人民生活質量的快速提高，人民對社區服務、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等方面的要求也越來越多、越來越高。推進社區管理和服務體系，建設新型和諧社區，能夠在不斷滿足人們多方面、多層次需求的同時，提供良好的社會公共服務，提高人民生活的質量和幸福指數，也更好地體現了黨為人民服務的根本宗旨，實現了黨不斷改善和保障民生的根本追求。

二、當前社區管理中存在的主要問題

隨著改革的不斷深化和市場經濟的漸趨成熟，我國社區管理在實踐層面已取得一定的成就。但是就當前我國社區管理實際情況來看，還存在著一些問題。

1、社區行政化傾向比較嚴重，自治性較低

目前我國社區建設存在的最大問題就是行政化傾向十分嚴重，主要表現在：一是職能行政化。目前社區居委會錯位現象嚴重，在它辦理的100多項工作任務中，絕大多數是政府交辦的。一些居委會沒有成為居民合法利益的代言人和維護者。二是成員公職化。社區居委會成為政府安置就業的一條新途徑，街道改革精簡下來的大量人員被派到社區任職。三是工作方式機關化。主要是辦公時間機關化、工作方式辦公室化，無暇走街串戶，主動了解居民的愿望和要求。四是運行機制行政化。多數社區居委會習慣于運用行政命令的手段進行管理，離開了政府的指揮就無所適從。從本質上講，社區建設的行政化傾向還是我國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮。

2、行政體制自身存在權責不清，對社區建設管理缺乏支持指導

從表面看居委會的行政化問題，是由于街道辦攤派了大量工作造成的，但其本質的原因是：現行城市管理體制沒有理清權責關系。一是政府與社區之間的指導與協助、服務與監督的關系沒有理清，政府部門、街道、社區各自的工作職責定位不準，簡政放權、重心下移、費隨事轉的問題沒有很好落實，需要重構社區權責體系。二是政府職能部門的工作作風需要進一步轉變，公共服務意識不強。“進社區”不應當以完成本部門工作目標為目的，而應當以社區居民服務為出發點和歸屬，積極為社區解決熱點難點問題。三是對社區居委會的法律地位尊重不夠，需要進一步強化政府職能部門工作進社區的準入制度。

3、社區工作人員配置數量不足、素質不高

現有的社區居委會工作隊伍與工作內容、工作要求和居民群眾的期望還有差距。一是工作成員來源渠道有限，人員構成較為單一。目前，社區居委會成員主要由接近退休人員和“4050”下崗失業人員構成。二是社區居委會成員工作能力不強，綜合素質較為一般，大學學歷的社區工作者相對較少。一些地方居委會干部雖然實現了年輕化，但個別社區居委會成員缺乏奉獻精神，不會做群眾工作，不能較好勝任工作。三是社區居委會工作崗位有限，工作力量明顯不足。按照《居民委員會組織法》規定，社區居委會由5～9人組成，但是隨著社區居委會管理幅度增大，服務人口增多，工作量增大，居委會人手嚴重不足，精力有限，很難有時間入戶了解民情收集民意，拉大了與居民群眾之間的距離，居民群眾對居委會的認知度在降低。

4、社區建設法制不健全，有法不依、有章不循、違法違規現象屢有發生

社區建設是伴隨著計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的歷史巨變而提出的。所以，在社會主義市場經濟條件下，進行社區建設必須依法進行，否則，社區建設就不可能取得任何實際效果。但是，由于受諸多因素的制約，在社區建設的實踐中，社區建設法制不健全，有法不依、有章不循、違法違規現象屢有發生。一是社區建設法制不健全。我國社區建設從提出至今，尚未制定一部能夠把社區建設全部內容都囊括進去的成文法律，也缺乏相關的法律法規，致使社區建設在某些領域無法可依，操作起來比較困難。二是社區建設中法治意識淡薄，這種法治意識淡薄的現象，既體現在部分管理者身上，濫用權力、有法不依；又體現在普通居民身上，不知法、不懂法、不守法。三是社區工作職能缺乏法律的界定，政府、民間組織、社區居委會之間職能不清。這既是推進我國社區建設法治化的難點，也是制約社區建設進程的障礙。社區工作職能缺乏法律界定，直接導致職責不清。

5、社區服務功能不健全

社區服務工作關系到社會穩定和居民群眾的切身利益，是構建社會主義和諧社會的重要內容。由于發展社區服務業的資金不足，社會服務業缺乏統一規劃與政策引導，社區服務的產業化發展尚不健全，社區服務信息網絡體系還未形成等原因，社區服務事業的發展遇到了相當的困難和阻力，主要體現在社區服務體制機制不健全，社區成員的參與度不高，社區服務的總體投入不足，內容比較單一，服務領域較窄，服務的層次比較膚淺，遠遠不能滿足居民日益增長的“全方位”、“多元化”的服務要求。從總體上看，社區重管理輕服務、管理功能強于服務功能（盡管管理功能也較弱），社區的綜合服務水平還較低。

6、社區社會組織發育不全且有待規范

社區社會組織在發揮促進社會和諧和進步作用的同時，還存在很多問題和障礙，需要我們正視。一是在管理和培育、支持社會組織發展的過程中，某些政府部門缺乏正確的觀念，在這個問題上，政府處于“二難境地”。一方面，政府希望各類社會自治組織能快速發展的，以解決“市場失靈”和“政府失靈”而導致的組織性“真空”；但另一方面，卻擔心將原來由國家行使的權力交還給社會自治組織，政府權力被削弱后，會動搖國家政權的基礎。[2]這種錯誤認識和做法造成我國公民社會組織發育遲緩，社會問題不能得以有效解決且積累過多，使得社會群體性事件頻繁發生，危及社會穩定。二是社區社會組織的自主性不強。目前相當一部分的社區社會組織過度依賴社區居委會、依賴街道。例如活動場地、經費支持、組織協調等方面，自主開展活動的能力薄弱。還有一些社區社會組織是有關政府部門將職能延伸到社區的產物，如老年協會、計生協會等團體。因此，在人事、管理、職能上必然受控于上級主管單位，獨立性較弱。三是社區社會組織管理法律法規不健全。目前，我國還沒有專門的、全面的、嚴謹的關于社區社會組織管理方面的法律，因此，對于社區社會組織的法律和管理條例只能套用常規的社會組織管理法規。由于現行條例規定的社會組織登記門檻過高，嚴重約束了社區社會組織的發展，也難以鼓勵社區社會組織更好地在和諧社會建設中發揮積極作用。

三、加強和完善社區管理創新的基本措施

加強社區管理創新是一項綜合工程，必須精心謀劃全面推進。要切實做好在創新基層黨建、政府參與方式、法制化建設、資金籌措投入、社會組織培育、社區工作者隊伍建設等方面的社區運行體制建設和創新工作。

1、加強和改進基層黨組織工作方式方法，切實做好基層黨建工作

社區是黨在城鎮工作的基礎，社區黨建工作是黨的基層組織建設的重要組成部分。要認真落實社區黨組織的各項職責，進一步增強社區黨組織的凝聚力和戰斗力。一是要按照“一個社區一個黨支部（總支、黨委）”的要求，建立健全社區黨組織。二是建立社區黨建工作協調機制。要按照條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建的原則，建立由街道黨工委牽頭、轄區有關單位基層黨組織負責人參加的社區黨建工作聯席會議制度，圍繞社區內的社會性、公益性、群眾性工作，相互交流情況，共同研究解決社區黨建和社區建設中的實際問題。三是要完善黨員管理工作，對黨員實行“三管”，消除黨員管理“盲區”和“空白點”。對離退休黨員和下崗職工黨員實行“直管”，充分發揮他們的余熱；對社區在職黨員實行“協管”，協助駐區單位對在職黨員實行雙重管理，使在職黨員自覺參加社區建設，自覺接受社區黨組織監督和管理；對社區流動黨員實行“托管”，在各社區建立流動黨員管理站和流動黨員登記站，定期組織黨員參加“黨組織生活”，經常性與他們進行溝通，關心他們的學習生活。

2、加快城市管理體制改革，準確定位政府與基層群眾自治組織的相互關系，建設政府指導與基層群眾自治

結合的社區管理和服務體系要解決社區居委會行政化和社區自治能力弱及參與不足的問題，必須進一步深化城市管理體制改革。[3]一是理順政府與社區的關系。要從責權利三方面入手，實行責、權、利的統一，合理分擔責任，相互尊重權利和合理整合資源配置。具體來說，在和街道辦事處的關系上，主要是根據《居委會組織法》，對居委會落實人事權、資金支配權和資產管理權，把街道的行政工作收縮回街道，僅就法定的工作責任落實到居委會，建立居委會對街道的評議考核制度。在和區政府職能部門的關系上，真正體現合作協助關系，而不是行政指派任務的關系，區政府職能部門如果有在社區基層工作的，應做到“五個到社區：工作人員配置到社區、工作任務落實到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費劃撥到社區”。二是政府職能轉變，工作重心下移。進一步剝離市級政府現有的權力，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內的事交給群眾自己依法辦理。市、區政府職能部門應進一步改革行政運行模式，由向社區下派工作變成工作進社區，主動履行公共服務職能。各級政府應充分利用社區服務中心直接服務于社區。三是依法行政。政府樹立依法行政意識，在此基礎上重新檢討一些部門的條例和政府行為。必須建立社區評議街道和政府職能部門的考核監督機制，評分結果列入政府目標管理和公務員考核的重要內容，作為單位和個人獎懲的重要依據，即采取上下雙向的審批把關和監督考核制度，來保證政府部門依法行政，逐步解決社區居委會的行政化和自治性質回歸的問題。四是實行“議行分設”，組建社區工作站。針對社區承擔大量行政職能工作影響自治功能發揮的問題，組建社區工作站，專門承擔管理工作，形成以社區黨組織為核心，以社區居委會、社區工作站為兩翼的組織體系。五是探索取消街道辦事處。探索取消街道辦事處，增強社區力量，使社區直接對應區政府，既減少一個層面，又節省了開支。

3、健全和完善社區組織運行的法規制度，使基層群眾自治制度走向法制化、規范化和程序化

社區的健康發展不僅依賴社區自治組織的內部規則，也需要完備的法律調整。現代城市社區在失去了業緣關系、親緣關系等傳統力量的左右之后，以純粹的契約關系聯接，契約的效力最終憑借國家的強制力即法律效力方得以發揮[4]。通過相關的法律法規，明確限定黨組織、政府與社區居民自治組織的權利、義務及活動的領域范圍，調節好各自關系，使其在各自權限和領域內依法行使權利和承擔義務。同時，要在社區范圍內建立、完善社區普法工作制度。一是開展建章立制工作。按照“依法建制、居民自治，民主管理”的模式，制定社區居民自治章程或居民公約，居民守則，建立普法社區運作機制，實現工作有規劃，落實有措施，運行有成效。二是建立人員分工制度。工作站的成員要有多方面專業人才，有負責法律宣傳的、有開展法律咨詢的、有進行法律援助的、也有負責同街道指導小組聯絡的，這樣組織配合，組織分工，就可以最大限度地把普法工作做到每位社區居民身邊。三是完善人才培養制度。組織社區中的普法骨干力量，在社區成立普法班，制定教學計劃、目標和考核辦法，利用社區資源，定期組織社區居民開展普法教育，培養普法宣傳的人才，用身邊的人解決身邊的事。

4、加大對基層社區的資金投入力度，加強和完善基礎實施建設

和諧文明社區建設既需要社區成員思想道德素質和科學文化水平的提高，也要有相應的社區基礎實施與之相匹配。只有實現軟件建設和硬件建設的辯證統一，做到同步發展同步投入，創建文明社區才能取得實實在在的成效。一是各級政府按照公共財政框架要求，逐步加大對社區工作的投入力度。社區工作者的工資、社區管理費用應列入市、區財政預算，并規定適當的年遞增比例。[5]社區居委會辦公服務用房要按照統一要求進行建設，逐步建設好社區“五室”（辦公室、黨建活動室、警務室、圖書閱覽室、文體娛樂室）、“三站”（社區服務站、醫療衛生計生服務站、勞動就業和社會保障服務站）、“一校”（市民學校）和“一場”（室外健身活動場所），并配備必需的公益設施，充分發揮社區公益性服務設施的作用。老社區辦公用房及服務設施應依法由政府統籌解決；新建小區、舊城改造區的社區硬件設施應納入建設規劃；城中村、城郊村在城市改造過程中，原集體積累應首先用于公共設施建設。二是對發展社區服務業給予政策扶持。落實好黨和政府關于發展社區服務業的各項優惠政策，促進社區服務業的發展，有條件的社區可以適當興辦一些服務性經濟實體，既可方便居民生活，又可補充社區財力。三是落實社區“權隨責走、費隨事轉”、“共駐共建”政策。上級職能部門委托社區完成工作任務，應相應給予合理的辦事費用。形成事業、辦事費用進社區，而不過多養人的機制。這樣既可防止眾多部門進社區，都掛牌設站增編制而使政府背上包袱，又可增加社區居委會的辦事財力。四是按照社會參與、市場運作的要求，動員社會力量，多渠道籌集資金，組織有關企事業單位、部門和房地產開發商對社區建設進行投入。有條件的地方可借鑒上海、北京的做法，調整城市基層的稅收分配政策，把一些零散的稅種讓街道辦事處協管，收入與區財政分成或全部給街道，主要用于社區建設。

5、高度重視基層群眾組織和社會組織等民間組織的培育和發展

社區社會組織的出現是社會發展到一定程度的產物，政府要加強引導，及時將其納入規范管理的范疇，為其提供財政資助，創設有利環境，將其當作一支建設中國特色社會主義和諧社會的積極力量來加以支持和引導。一是轉變觀念，切實重視社區社會組織發展。按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能定位，政府部門應當轉變觀念，鼓勵和支持社區社會組織的發展，通過資金支持、分包項目、購買服務等形式引導、扶持社區社會組織進入社區，參與社區建設。二是明確重點，加快推進社區社會組織發展。當前，應當重點培育發展有利于加快政府職能轉變、有利于完善社區民生服務工作、有利于滿足人民群眾多元化需求的社區社會組織。要鼓勵社區社會組織積極承接政府轉移職能，充分發揮這些組織在調動社區居民自我服務、自我教育、自我管理方面的積極作用，形成政府管理和社會管理的合力，提高行政效率、降低行政成本，加快政府職能轉變。要促進社區社會組織為居民提供多樣化、人性化的服務，使廣大市民多層次的物質文化需求在社區層面得到滿足。三是完善政策，建立社區社會組織發展的長效機制。要建立政府購買服務機制，出臺專門的政府購買社區社會組織服務的政策文件，將政府購買服務項目納入公共財政框架，堅持“費隨事轉”的原則，明確政府購買服務的項目確定、資金來源、運作模式、運作方式、成效評估以及資金撥付等一系列操作規則。要健全扶持政策，包括稅收優惠、開通登記綠色通道、減免費用、建立獎勵機制。要提供人力資源保障，出臺配套政策，吸引更多高素質人才投身社區工作；倡導“助人自助”的觀念，以社區為“平臺”，以社區社會組織為“載體”，鼓勵公務員、共產黨員、共青團員、青年學生及社會工作者等積極參與社區建設與社區服務，增強社區凝聚力。

6、強化社區工作者隊伍建設，造就一支專業化、職業化、規范化的社區工作者隊伍

推進社區工作者隊伍專業化、職業化、規范化進程，提升社區工作者隊伍的能力和素質，發揮他們在社區黨建工作中的作用關系到黨建工作的發展和進程。要按照中辦發27號文件提出的“一提倡一研究四鼓勵”等六個方面的政策措施和途徑，擴大來源渠道。“一提倡”就是提倡社區黨組織班子成員、社區居委會成員與業主委員會成員交叉任職，社區居委會下屬的委員會和居民小組的負責人可以由社區居民推選產生，也可以由社區居委會成員或社區專職工作人員經過民主程序兼任。“一研究”就是研究建立新錄用公務員到社區鍛煉制度。“四鼓勵”就是鼓勵社區民警、群團組織負責人通過民主選舉程序擔任社區居委會成員，鼓勵黨政機關和企事業單位優秀年輕干部到社區居委會幫助工作，鼓勵高校畢業生、復轉軍人等社會優秀人才到社區擔任專職工作人員，鼓勵黨政機關、企事業單位在職或退休黨員干部、社會知名人士以及社區專職工作者參與社區居委會選舉，經過民主選舉擔任社區居委會成員。這些政策措施的全面落實，將會大大緩解當前社區居委會工作隊伍結構不合理、工作力量不足的問題。要強化培訓，提高社區干部隊伍的整體素質。隨著經濟社會的發展和城鎮化進程的加快，不斷出現的新情況、新問題對社區干部隊伍的素質提出了新的要求。為此，必須切實加強社區黨組織和居委會干部隊伍的教育培訓，提高整體素質。社區干部應按照統籌規劃、分級負責、分層培訓的原則，有計劃地對社區工作者進行培訓，不斷提高社區工作者解決實際問題、化解新時期人民內部矛盾的能力，不斷提高為居民辦實事、辦好事的能力。提高社區干部待遇，增強社區崗位的吸引力。應該使社區干部生活待遇逐步達到當地在職職工年平均工資水平，改變各地社區干部工資標準普遍低于當地城鎮在職職工平均工資水平的狀況。各地可量力加大財政投入的力度，有計劃地提高社區專職干部的工資福利待遇。建立配套的社區專職干部工資待遇獎罰激勵機制。對社區干部實行績效管理與考核，并將其業績同其工資增長機制掛鉤。進一步明確落實社區干部養老、醫療保險的政策規定，逐步把社區干部的各種保障經費納入財政預算，解除社區干部后顧之憂，激發社區干部的積極性和創造性。