社會創(chuàng)新管理機制分析
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從國情出發(fā)樹立“中國社區(qū)”理念
我們討論“社區(qū)管理體制”創(chuàng)新，首先應當進行理念創(chuàng)新，從中國國情出發(fā)，樹立“中國社區(qū)”理念。“社區(qū)”概念最早由德國社會學家滕尼斯提出。國外社會學界關于“社區(qū)”的研究可分為理論研究與應用研究兩大塊。在理論研究方面，以滕尼斯為代表，把社區(qū)看成為一定地域內(nèi)的人們的生活共同體，著重研究價值觀、道德、風俗等對社區(qū)中社會關系和人們行為的影響，進而研究這樣一種相對于“法理社會”的“禮俗社會”對社會系統(tǒng)運行的作用。在應用研究方面，各國社會學界都以本國為背景，總結(jié)社區(qū)和國家、政府的關系，社區(qū)在社會系統(tǒng)中的功能以及相應的社區(qū)管理體制和運行機制，從而提出各自國家的“社區(qū)模式”或“社區(qū)管理模式”。必須指出，一方面，各國社區(qū)管理中的共同經(jīng)驗，如注重居民自治，用社區(qū)的價值觀、認同感、道德乃至社區(qū)規(guī)則調(diào)節(jié)規(guī)范社區(qū)成員行為方式，以“非政府組織”、“非營利組織”身份提供服務等，值得我國借鑒;另一方面，也必須看到，各國的社區(qū)模式總是反映著各自國家經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面的國情特征，因而不存在一種“標準的”模式，任何一種別國成功的模式并不能簡單照搬到中國。事實上，現(xiàn)階段的中國城市社區(qū)和“經(jīng)典理論”中的社區(qū)是很不相同的。
中國現(xiàn)階段的城市社區(qū)，特別是近20年來建成的商品房小區(qū)，人口密度大、空間距離小帶來利益相關度和利益沖突性高;社區(qū)居民流動性大，缺少對社區(qū)的認同感;同一社區(qū)居民來自四面八方各個階層，國外社區(qū)常見的“群體區(qū)隔”并不明顯，因而社區(qū)成員異質(zhì)性強，幾乎沒有“共同的”可以調(diào)節(jié)社區(qū)成員行為的“禮俗文化”;人們即使同居一個單元也很少交往，互不相識，沒有傳統(tǒng)的鄰里關系紐帶。從全社會的層面分析則可以看到，從20世紀80年代中期開始，隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐漸深入，原先由企業(yè)承擔的社會事務被剝離出來，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，社會結(jié)構(gòu)分化趨勢加快，城市管理重心下移，社區(qū)的功能和地位已經(jīng)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。今天的中國城市社區(qū)已經(jīng)成為城市社會管理和改善民生的基礎性、全局性的重要一環(huán)，成為政府工作的組成部分。總之，現(xiàn)階段中國城市社區(qū)既不同于傳統(tǒng)社區(qū)(滕尼斯時代的社區(qū))，也不同于農(nóng)村社區(qū)、計劃經(jīng)濟年代的城市社區(qū)，更不同于國外、境外社區(qū)。因此有必要樹立“中國社區(qū)”的理念。那么，什么是“中國社區(qū)”呢?我認為:第一，它是地域性的居民居住區(qū)(沒有必要固守“生活共同體”的概念)，它構(gòu)成社區(qū)成員基本生活的環(huán)境和條件;第二，它具有現(xiàn)代社會“多元化”的特征，從它的居民來源、職業(yè)構(gòu)成、收入差距到它的居民的價值觀、行為方式都是如此，因而完全不同于“同質(zhì)性強”的傳統(tǒng)“社區(qū)”;第三，從它在整個城市社會系統(tǒng)運行中的功能、它和政府的關系、它的內(nèi)部治理方式等方面看，它都具有中國政治、社會體制“組織化程度”較高的特征。需要說明的是，本文所提出的“中國社區(qū)”的理念，是從實踐中概括出的學術意義上的類型，并不意味著包括了所有中國的社區(qū)，必須看到，現(xiàn)階段中國仍然存在著許多傳統(tǒng)社區(qū)，特別是在農(nóng)村。我們提出“中國社區(qū)”的目的在于強調(diào):中國社區(qū)建設和社區(qū)管理必須走自己的道路，同時注意有選擇地吸收借鑒國外、境外的具有適用性的成功經(jīng)驗。我們再也不能用所謂的關于社區(qū)的“經(jīng)典理論”和“標準模式”去套中國社區(qū)的實踐，再也不能每做一件事總是要想一下“這樣做像不像社區(qū)”的問題，總是像小學生做作業(yè)一樣唯恐“做錯”。如果今天在加強和創(chuàng)新社會管理的背景下研究社區(qū)管理體制問題時還是這樣做，那就是“南其轅而北其轍”了。更沒有必要“顧慮”和國際“主流理論”對話的“障礙”問題。其實，不同的“模式”之間建立在“事實”基礎上的對話，才最真實地符合對話交流的初衷和目的。
從城市社會管理的全局思考社區(qū)的功能
研究“社區(qū)管理體制”問題，前提是必須明確社區(qū)在城市社會管理體系中的“功能”，因為評價社區(qū)管理體制的主要標準，就是看它能否有利于實現(xiàn)人們對社區(qū)的功能期待。在這個問題上，應當遵循“功能—體制—配套政策—具體做法”的技術路徑。討論社區(qū)在城市社會管理體系中的功能，我們選擇社會學“結(jié)構(gòu)—功能”理論作為方法論。這一理論認為，社會(實體或制度)作為一個大系統(tǒng)，其內(nèi)部由若干個子系統(tǒng)(實體或制度)組成。這些子系統(tǒng)對于大系統(tǒng)而言都是結(jié)構(gòu)性的和功能性的。大系統(tǒng)把它的目標分解給各個子系統(tǒng)去承擔，即提出子系統(tǒng)的功能期待，只有當子系統(tǒng)都實現(xiàn)這些功能期待時，大系統(tǒng)才能實現(xiàn)良性運行。因此，子系統(tǒng)功能的合理性就在于滿足大系統(tǒng)的功能期待。用“結(jié)構(gòu)—功能”理論去分析社區(qū)在城市社會管理體系中的功能，可以認為:城市社會管理體系是一個“大系統(tǒng)”，社區(qū)和社區(qū)管理是這個大系統(tǒng)的一個結(jié)構(gòu)性和功能性的“子系統(tǒng)”，社區(qū)在城市社會管理體系中的功能應當是從城市社會管理的全局出發(fā)，即由城市這個大系統(tǒng)的運行要求“自上而下”決定的。評價社區(qū)的功能是否全面、合理，必須看它能否滿足城市社會管理對它的功能期待。如果不是這樣考慮問題，我們將陷入只看局部不看全局的失誤。這是一個很重要的觀點。
因為現(xiàn)階段我們對社區(qū)在城市社會管理中的功能的認識是不夠全面的，主要表現(xiàn)為:(1)把“社區(qū)建設”和“社區(qū)管理”的重點局限在居委會轄區(qū)內(nèi)的“社區(qū)”層面;(2)重居民自治、重社區(qū)服務，輕管理，特別是必須以社區(qū)為平臺進行的“行政性的”管理;(3)強調(diào)社區(qū)建設的“非政府”的一面，把“居民自治”和政府主導、推動割裂開來，簡單否定居委會協(xié)助政府工作的合理性;(4)由于片面強調(diào)“居民自治”，形成黨組織、居委會、業(yè)委會、物管公司“多頭共治”局面，無法統(tǒng)籌、缺少權(quán)威、難以協(xié)調(diào)，實際上各自為政，治理效率低下，反過來影響了居民參與的積極性等。形成這種局面的原因是多方面的。首先從一開始我們就對中國國情條件下的社區(qū)建設和社區(qū)管理缺少必要的理論準備，引進“社區(qū)”一詞時也引進了國外、境外“社區(qū)”的理念和模式，并視為經(jīng)典和標準;其次，我國社區(qū)建設是從“社區(qū)服務”起步的，一開始就使人們對“社區(qū)建設”的理解局限在小區(qū)內(nèi)部事務的范圍之內(nèi);第三，我國法律規(guī)定居委會是基層群眾自治組織，這一體制限制了居委會的管理能力和條件，使居委會承接政府部門工作時不堪重負，由此導致的對“行政化”的批評又使居委會配合政府的管理職能進一步弱化;第四，由于將居委會定位為基層群眾自治組織，使之難以成為社區(qū)內(nèi)部具有法律和行政權(quán)威的管理中心，又導致社區(qū)內(nèi)部多個管理主體各自為政，難以形成“合力共治”的局面。實際上，經(jīng)過二十多年的社區(qū)建設實踐，上述問題逐漸顯現(xiàn)，各地有針對性地進行了局部的探索和調(diào)整，甚至已經(jīng)創(chuàng)造出帶有方向性的經(jīng)驗。在今天加強和創(chuàng)新社會管理的背景下，重新審視以往對社區(qū)功能的認識，條件已然成熟了。
我國現(xiàn)階段將居民委員會轄區(qū)作為城市社區(qū)的范圍(我們稱之為“小社區(qū)”)，是出于居委會管理工作和能力的需要，并不意味著“社區(qū)”就應該這么大。從學術意義上說，“社區(qū)”是指有一定地理疆界的居民聚居地，是社會系統(tǒng)中相對于政府、企業(yè)事業(yè)單位等而言具有特定功能的子系統(tǒng)，這是一個“大社區(qū)”的概念?！按笊鐓^(qū)”的范圍可以大到整個城市或城鎮(zhèn)，也可以具體到居委會轄區(qū)內(nèi)的“小社區(qū)”，“小社區(qū)”是“大社區(qū)”的一個個可以操作化管理的“單元”。由此可見，這兩個“社區(qū)”是既有區(qū)別又密切相關的。我們從事社區(qū)工作的實踐，要落實到具體的“小社區(qū)”;但是我們在討論城市社會管理體系時，就一定要使用“大社區(qū)”的概念，從城市社會管理全局出發(fā)，把“社區(qū)”整體作為一個子系統(tǒng)，自上而下地提出對“社區(qū)”的不同于政府和企業(yè)事業(yè)單位的功能期待。那么，在城市社會管理體系中，社區(qū)應當承擔哪些功能呢?我認為，根據(jù)我國憲法、法律和20世紀90年代以來中共中央國務院的相關政策文件，從我國國情和現(xiàn)階段經(jīng)濟社會政治體制和運行機制出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，我國城市社區(qū)的功能應當是“管理、自治、服務”的“三位一體”。
加以展開是:政府管理的基礎層次，公共服務的基層平臺，群眾自治的直接途徑，居民生活的共同家園。(1)政府管理的基礎層次。在任何一個國家或城市的社會管理體系中，政府都居于核心和中樞的位置。決定政府管理成敗和效率的關鍵在于有無一套由各級政府機構(gòu)、各類社會組織和社區(qū)組成的“橫向到邊，縱向到底”的確保法律政令暢通和貫徹落實的體系。在這樣一個體系中，社區(qū)以其覆蓋面廣、綜合性強、貼近社會、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢成為承上連下的基礎層次。當然，社區(qū)不是政府機構(gòu)的延伸，它承擔的政府管理方面的工作應當有與其性質(zhì)和特點相符合的分工和界限。從大的方面看，應當有:宣傳貫徹黨和國家的重大決策、法規(guī)政策并充分反饋信息;對需要全民參與的重要工作、重大活動進行社會動員;落實和實施應當由社區(qū)組織進行的政府管理活動;協(xié)助基層政府從事一些與群眾利益相關的必須在社區(qū)內(nèi)進行的行政工作和執(zhí)法行動。(2)公共服務的基層平臺。公共服務是政府的重要職責，提供公共服務是政府實施社會管理的重要組成部分。把“公共服務平臺”作為社區(qū)功能之一，第一層意思是說，要以社區(qū)為依托，按照集中和分散相結(jié)合的原則，構(gòu)建公共服務的網(wǎng)絡體系，使之成為社區(qū)建設和管理的重要內(nèi)容;另一層意思是說社區(qū)居委會應當配合做好公共服務對象的基礎信息工作，使公共服務真正能夠公平、便捷地惠及每個社會成員，社會成員公共服務方面的利益訴求能夠充分、有效地表達。(3)群眾自治的直接途徑。通過社區(qū)居民的直接選舉，產(chǎn)生和罷免居委會成員，對社區(qū)內(nèi)部事務實行居民“自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督”的基層民主和群眾自治制度，是二十多年來我國城市社會管理體系的重要組成部分，也是我國公民有序參與政治和社會事務管理的直接途徑。長遠地看，今后對各級人大代表進行以社區(qū)為單位的直接選舉，對各級政府官員實行由社區(qū)組織的規(guī)范有效的監(jiān)督，將成為中國社會主義民主政治的可能探索的方向。通過社區(qū)群眾自治，培養(yǎng)居民的公民意識和民主素質(zhì)，是社區(qū)的一項重要功能。(4)居民生活的共同家園。二十多年來，社區(qū)內(nèi)部的公共事務管理始終是“小社區(qū)”管理的主要職責。隨著居民收入水平和生活水平的提高，人們對生活質(zhì)量、公平正義、尊嚴感、幸福度的追求與日俱增。享有安全、文明、優(yōu)美的居住環(huán)境，和諧、互助、溫馨的鄰里關系，方便、全面、規(guī)范的生活服務，使社區(qū)成為居民生活的共同家園，是今后長時期內(nèi)社區(qū)居民的基本要求和期待，也是城市社會管理和社區(qū)管理的不變內(nèi)容和目標。
城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的思路
1．全面推廣“一委一居一站”社區(qū)管理體制
如前所述，近幾年各地針對現(xiàn)行社區(qū)管理中顯現(xiàn)出來的矛盾和問題進行了許多有益的探索。在比較了幾個有代表性的模式以后，我們認為，以南京市建鄴區(qū)為代表的“一委一居一站”體制，具有多方面的科學性、合理性、可行性，值得認真總結(jié)，進一步完善，向全國推廣。建鄴區(qū)的經(jīng)驗主要有:以現(xiàn)行居委會為依托，建立“社區(qū)黨委”，黨委成員和居委會、服務站領導交叉任職，統(tǒng)籌領導社區(qū)工作;現(xiàn)有各居委會繼續(xù)保留，其職責為做好所在社區(qū)的群眾自治及管理社區(qū)內(nèi)公共事務、開展社區(qū)服務;將現(xiàn)有區(qū)級相關政府部門和街道工作人員連同經(jīng)費，以“(行政)資源下沉”的方式設立“社區(qū)公共服務站”，承擔政府公共服務和相關行政管理。委、居、站職責分工明確，界限清晰，各司其職，把“管理、自治、服務”三大功能分解落實到實處。概括地說，建鄴區(qū)的社區(qū)管理體制體現(xiàn)了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，體現(xiàn)了從城市社會管理全局出發(fā)，自上而下的系統(tǒng)設計，體現(xiàn)了社區(qū)管理功能和管理體制相一致的原則，實現(xiàn)了城市社會管理和社區(qū)管理、黨委領導和群眾自治、黨的建設和居委會工作的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)了新老兩種體制的平穩(wěn)過渡和成功銜接，是一個“能統(tǒng)籌、有權(quán)威、可協(xié)調(diào)”的體制。
2．積極探索以“強化管理職能”為重點的“小社區(qū)”管理體制創(chuàng)新
如果說“一委一居一站”體制代表了“大社區(qū)”層面的社區(qū)管理體制創(chuàng)新的話，那么，同樣重要的是還應當積極探索居委會轄區(qū)內(nèi)的“小社區(qū)”管理體制的創(chuàng)新。從各方面的調(diào)研成果和我們在社區(qū)中的生活經(jīng)驗看，現(xiàn)階段“小社區(qū)”實際發(fā)揮的功能和人們的期待之間仍有明顯的差距:居民委員會除了忙于事務性工作和在其力所能及的范圍內(nèi)開展一些社區(qū)服務外，并未成為具有法律和行政權(quán)威的社區(qū)管理中心;與社區(qū)居民切身利益緊密相關、工作量最大的居住環(huán)境管理在大多數(shù)情況下陷入物管企業(yè)和業(yè)主委員會的漫長的博弈之中;照搬境外做法引進的業(yè)主委員會成為居民內(nèi)部矛盾沖突的場所;居委會、業(yè)主委員會、物管企業(yè)“三權(quán)分立”，卻因缺少權(quán)威和協(xié)調(diào)而無法形成“合力共治”局面;社區(qū)居民因此逐漸失去信心和參與熱情，居委會和業(yè)主委員會的選舉投票率低下，選舉經(jīng)常流于形式，人們最看重的“自治”功能其實也并未真正實現(xiàn)?，F(xiàn)階段“小社區(qū)”管理方面的問題，根源在于管理功能和管理權(quán)威的缺失，因此我們認為，要以“強化管理職能”為重點，探索“小社區(qū)”管理體制創(chuàng)新。要以居委會成為具有法律和行政權(quán)威的社區(qū)管理機構(gòu)為中心，理順居委會和區(qū)街政府部門、社區(qū)黨組織、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、其他社會組織的關系，構(gòu)建“能統(tǒng)籌、有權(quán)威、可協(xié)調(diào)”的新型“小社區(qū)”管理體制。具體來說，通過黨組織負責人和居委會主任的交叉任職，加強黨的領導;居委會成員必須由居民代表大會選舉產(chǎn)生，居委會工作要向居民代表大會報告，接受監(jiān)督，堅持和完善群眾自治制度;考慮撤銷業(yè)主委員會，由居民委員會行使業(yè)主委員會的權(quán)力，減少機構(gòu)的重復設置;物業(yè)服務公司和社區(qū)內(nèi)其他服務性組織接受居委會的領導和協(xié)調(diào)?！靶∩鐓^(qū)”管理體制創(chuàng)新要在“一委一居一站”體制框架內(nèi)進行，實現(xiàn)平穩(wěn)對接。在完善體制的基礎上，政府部門要妥善解決居委會人員待遇、辦公場所、工作經(jīng)費等問題。
3．以社區(qū)為依托配置各類資源
如果我們確認加強和創(chuàng)新社會管理的必要性，確認社區(qū)在城市社會管理體系中的地位和功能，確認城市管理重心下移的改革方向，那么就應該不僅在制度上，而且在各類資源的空間配置上作出安排。要把政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革、城市建設規(guī)劃和社區(qū)建設規(guī)劃結(jié)合起來，通盤考慮，以社區(qū)為依托優(yōu)化資源配置。(1)建議考慮撤銷街道機構(gòu)設置，將街道工作人員連同行政事業(yè)經(jīng)費配置到“一委一居一站”的網(wǎng)絡中去。(2)以街道區(qū)域為基礎，按照集中和分散相結(jié)合的原則，綜合考慮節(jié)省成本和方便群眾，構(gòu)建公共服務站點的網(wǎng)絡體系。(3)在城市建設規(guī)劃中，必須按服務人口數(shù)預留街道、居委會兩級社區(qū)活動場所用地和社區(qū)服務場所用地。例如，根據(jù)“以社區(qū)為依托建設養(yǎng)老服務體系”和“社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務”的發(fā)展趨勢，在城市建設規(guī)劃中，預留街道和居委會兩級社區(qū)的養(yǎng)老設施用地和醫(yī)療衛(wèi)生服務用地，這應當進入“國標”。
4．充分發(fā)揮“社區(qū)網(wǎng)絡信息平臺”的重要作用
網(wǎng)絡是現(xiàn)代社會最重要的信息傳播渠道之一，建議在“委—居—站”體制下，以街道為單位，由政府建立專門的“社區(qū)信息網(wǎng)”，使之成為政府信息權(quán)威、委居站工作公開透明、社區(qū)動員有效快捷、社區(qū)成員利益訴求直接通暢、群眾參與監(jiān)督方便及時的重要渠道。
