社會創新管理機制分析
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從國情出發樹立“中國社區”理念
我們討論“社區管理體制”創新，首先應當進行理念創新，從中國國情出發，樹立“中國社區”理念。“社區”概念最早由德國社會學家滕尼斯提出。國外社會學界關于“社區”的研究可分為理論研究與應用研究兩大塊。在理論研究方面，以滕尼斯為代表，把社區看成為一定地域內的人們的生活共同體，著重研究價值觀、道德、風俗等對社區中社會關系和人們行為的影響，進而研究這樣一種相對于“法理社會”的“禮俗社會”對社會系統運行的作用。在應用研究方面，各國社會學界都以本國為背景，總結社區和國家、政府的關系，社區在社會系統中的功能以及相應的社區管理體制和運行機制，從而提出各自國家的“社區模式”或“社區管理模式”。必須指出，一方面，各國社區管理中的共同經驗，如注重居民自治，用社區的價值觀、認同感、道德乃至社區規則調節規范社區成員行為方式，以“非政府組織”、“非營利組織”身份提供服務等，值得我國借鑒;另一方面，也必須看到，各國的社區模式總是反映著各自國家經濟、政治、社會、文化等方面的國情特征，因而不存在一種“標準的”模式，任何一種別國成功的模式并不能簡單照搬到中國。事實上，現階段的中國城市社區和“經典理論”中的社區是很不相同的。
中國現階段的城市社區，特別是近20年來建成的商品房小區，人口密度大、空間距離小帶來利益相關度和利益沖突性高;社區居民流動性大，缺少對社區的認同感;同一社區居民來自四面八方各個階層，國外社區常見的“群體區隔”并不明顯，因而社區成員異質性強，幾乎沒有“共同的”可以調節社區成員行為的“禮俗文化”;人們即使同居一個單元也很少交往，互不相識，沒有傳統的鄰里關系紐帶。從全社會的層面分析則可以看到，從20世紀80年代中期開始，隨著我國經濟體制改革的逐漸深入，原先由企業承擔的社會事務被剝離出來，“單位人”轉變為“社會人”，社會結構分化趨勢加快，城市管理重心下移，社區的功能和地位已經發生根本性的轉變。今天的中國城市社區已經成為城市社會管理和改善民生的基礎性、全局性的重要一環，成為政府工作的組成部分。總之，現階段中國城市社區既不同于傳統社區(滕尼斯時代的社區)，也不同于農村社區、計劃經濟年代的城市社區，更不同于國外、境外社區。因此有必要樹立“中國社區”的理念。那么，什么是“中國社區”呢?我認為:第一，它是地域性的居民居住區(沒有必要固守“生活共同體”的概念)，它構成社區成員基本生活的環境和條件;第二，它具有現代社會“多元化”的特征，從它的居民來源、職業構成、收入差距到它的居民的價值觀、行為方式都是如此，因而完全不同于“同質性強”的傳統“社區”;第三，從它在整個城市社會系統運行中的功能、它和政府的關系、它的內部治理方式等方面看，它都具有中國政治、社會體制“組織化程度”較高的特征。需要說明的是，本文所提出的“中國社區”的理念，是從實踐中概括出的學術意義上的類型，并不意味著包括了所有中國的社區，必須看到，現階段中國仍然存在著許多傳統社區，特別是在農村。我們提出“中國社區”的目的在于強調:中國社區建設和社區管理必須走自己的道路，同時注意有選擇地吸收借鑒國外、境外的具有適用性的成功經驗。我們再也不能用所謂的關于社區的“經典理論”和“標準模式”去套中國社區的實踐，再也不能每做一件事總是要想一下“這樣做像不像社區”的問題，總是像小學生做作業一樣唯恐“做錯”。如果今天在加強和創新社會管理的背景下研究社區管理體制問題時還是這樣做，那就是“南其轅而北其轍”了。更沒有必要“顧慮”和國際“主流理論”對話的“障礙”問題。其實，不同的“模式”之間建立在“事實”基礎上的對話，才最真實地符合對話交流的初衷和目的。
從城市社會管理的全局思考社區的功能
研究“社區管理體制”問題，前提是必須明確社區在城市社會管理體系中的“功能”，因為評價社區管理體制的主要標準，就是看它能否有利于實現人們對社區的功能期待。在這個問題上，應當遵循“功能—體制—配套政策—具體做法”的技術路徑。討論社區在城市社會管理體系中的功能，我們選擇社會學“結構—功能”理論作為方法論。這一理論認為，社會(實體或制度)作為一個大系統，其內部由若干個子系統(實體或制度)組成。這些子系統對于大系統而言都是結構性的和功能性的。大系統把它的目標分解給各個子系統去承擔，即提出子系統的功能期待，只有當子系統都實現這些功能期待時，大系統才能實現良性運行。因此，子系統功能的合理性就在于滿足大系統的功能期待。用“結構—功能”理論去分析社區在城市社會管理體系中的功能，可以認為:城市社會管理體系是一個“大系統”，社區和社區管理是這個大系統的一個結構性和功能性的“子系統”，社區在城市社會管理體系中的功能應當是從城市社會管理的全局出發，即由城市這個大系統的運行要求“自上而下”決定的。評價社區的功能是否全面、合理，必須看它能否滿足城市社會管理對它的功能期待。如果不是這樣考慮問題，我們將陷入只看局部不看全局的失誤。這是一個很重要的觀點。
因為現階段我們對社區在城市社會管理中的功能的認識是不夠全面的，主要表現為:(1)把“社區建設”和“社區管理”的重點局限在居委會轄區內的“社區”層面;(2)重居民自治、重社區服務，輕管理，特別是必須以社區為平臺進行的“行政性的”管理;(3)強調社區建設的“非政府”的一面，把“居民自治”和政府主導、推動割裂開來，簡單否定居委會協助政府工作的合理性;(4)由于片面強調“居民自治”，形成黨組織、居委會、業委會、物管公司“多頭共治”局面，無法統籌、缺少權威、難以協調，實際上各自為政，治理效率低下，反過來影響了居民參與的積極性等。形成這種局面的原因是多方面的。首先從一開始我們就對中國國情條件下的社區建設和社區管理缺少必要的理論準備，引進“社區”一詞時也引進了國外、境外“社區”的理念和模式，并視為經典和標準;其次，我國社區建設是從“社區服務”起步的，一開始就使人們對“社區建設”的理解局限在小區內部事務的范圍之內;第三，我國法律規定居委會是基層群眾自治組織，這一體制限制了居委會的管理能力和條件，使居委會承接政府部門工作時不堪重負，由此導致的對“行政化”的批評又使居委會配合政府的管理職能進一步弱化;第四，由于將居委會定位為基層群眾自治組織，使之難以成為社區內部具有法律和行政權威的管理中心，又導致社區內部多個管理主體各自為政，難以形成“合力共治”的局面。實際上，經過二十多年的社區建設實踐，上述問題逐漸顯現，各地有針對性地進行了局部的探索和調整，甚至已經創造出帶有方向性的經驗。在今天加強和創新社會管理的背景下，重新審視以往對社區功能的認識，條件已然成熟了。
我國現階段將居民委員會轄區作為城市社區的范圍(我們稱之為“小社區”)，是出于居委會管理工作和能力的需要，并不意味著“社區”就應該這么大。從學術意義上說，“社區”是指有一定地理疆界的居民聚居地，是社會系統中相對于政府、企業事業單位等而言具有特定功能的子系統，這是一個“大社區”的概念。“大社區”的范圍可以大到整個城市或城鎮，也可以具體到居委會轄區內的“小社區”，“小社區”是“大社區”的一個個可以操作化管理的“單元”。由此可見，這兩個“社區”是既有區別又密切相關的。我們從事社區工作的實踐，要落實到具體的“小社區”;但是我們在討論城市社會管理體系時，就一定要使用“大社區”的概念，從城市社會管理全局出發，把“社區”整體作為一個子系統，自上而下地提出對“社區”的不同于政府和企業事業單位的功能期待。那么，在城市社會管理體系中，社區應當承擔哪些功能呢?我認為，根據我國憲法、法律和20世紀90年代以來中共中央國務院的相關政策文件，從我國國情和現階段經濟社會政治體制和運行機制出發，借鑒國外經驗，我國城市社區的功能應當是“管理、自治、服務”的“三位一體”。
加以展開是:政府管理的基礎層次，公共服務的基層平臺，群眾自治的直接途徑，居民生活的共同家園。(1)政府管理的基礎層次。在任何一個國家或城市的社會管理體系中，政府都居于核心和中樞的位置。決定政府管理成敗和效率的關鍵在于有無一套由各級政府機構、各類社會組織和社區組成的“橫向到邊，縱向到底”的確保法律政令暢通和貫徹落實的體系。在這樣一個體系中，社區以其覆蓋面廣、綜合性強、貼近社會、聯系群眾的優勢成為承上連下的基礎層次。當然，社區不是政府機構的延伸，它承擔的政府管理方面的工作應當有與其性質和特點相符合的分工和界限。從大的方面看，應當有:宣傳貫徹黨和國家的重大決策、法規政策并充分反饋信息;對需要全民參與的重要工作、重大活動進行社會動員;落實和實施應當由社區組織進行的政府管理活動;協助基層政府從事一些與群眾利益相關的必須在社區內進行的行政工作和執法行動。(2)公共服務的基層平臺。公共服務是政府的重要職責，提供公共服務是政府實施社會管理的重要組成部分。把“公共服務平臺”作為社區功能之一，第一層意思是說，要以社區為依托，按照集中和分散相結合的原則，構建公共服務的網絡體系，使之成為社區建設和管理的重要內容;另一層意思是說社區居委會應當配合做好公共服務對象的基礎信息工作，使公共服務真正能夠公平、便捷地惠及每個社會成員，社會成員公共服務方面的利益訴求能夠充分、有效地表達。(3)群眾自治的直接途徑。通過社區居民的直接選舉，產生和罷免居委會成員，對社區內部事務實行居民“自我管理、自我教育、自我服務、自我監督”的基層民主和群眾自治制度，是二十多年來我國城市社會管理體系的重要組成部分，也是我國公民有序參與政治和社會事務管理的直接途徑。長遠地看，今后對各級人大代表進行以社區為單位的直接選舉，對各級政府官員實行由社區組織的規范有效的監督，將成為中國社會主義民主政治的可能探索的方向。通過社區群眾自治，培養居民的公民意識和民主素質，是社區的一項重要功能。(4)居民生活的共同家園。二十多年來，社區內部的公共事務管理始終是“小社區”管理的主要職責。隨著居民收入水平和生活水平的提高，人們對生活質量、公平正義、尊嚴感、幸福度的追求與日俱增。享有安全、文明、優美的居住環境，和諧、互助、溫馨的鄰里關系，方便、全面、規范的生活服務，使社區成為居民生活的共同家園，是今后長時期內社區居民的基本要求和期待，也是城市社會管理和社區管理的不變內容和目標。
城市社區管理體制創新的思路
1．全面推廣“一委一居一站”社區管理體制
如前所述，近幾年各地針對現行社區管理中顯現出來的矛盾和問題進行了許多有益的探索。在比較了幾個有代表性的模式以后，我們認為，以南京市建鄴區為代表的“一委一居一站”體制，具有多方面的科學性、合理性、可行性，值得認真總結，進一步完善，向全國推廣。建鄴區的經驗主要有:以現行居委會為依托，建立“社區黨委”，黨委成員和居委會、服務站領導交叉任職，統籌領導社區工作;現有各居委會繼續保留，其職責為做好所在社區的群眾自治及管理社區內公共事務、開展社區服務;將現有區級相關政府部門和街道工作人員連同經費，以“(行政)資源下沉”的方式設立“社區公共服務站”，承擔政府公共服務和相關行政管理。委、居、站職責分工明確，界限清晰，各司其職，把“管理、自治、服務”三大功能分解落實到實處。概括地說，建鄴區的社區管理體制體現了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，體現了從城市社會管理全局出發，自上而下的系統設計，體現了社區管理功能和管理體制相一致的原則，實現了城市社會管理和社區管理、黨委領導和群眾自治、黨的建設和居委會工作的有機統一，實現了新老兩種體制的平穩過渡和成功銜接，是一個“能統籌、有權威、可協調”的體制。
2．積極探索以“強化管理職能”為重點的“小社區”管理體制創新
如果說“一委一居一站”體制代表了“大社區”層面的社區管理體制創新的話，那么，同樣重要的是還應當積極探索居委會轄區內的“小社區”管理體制的創新。從各方面的調研成果和我們在社區中的生活經驗看，現階段“小社區”實際發揮的功能和人們的期待之間仍有明顯的差距:居民委員會除了忙于事務性工作和在其力所能及的范圍內開展一些社區服務外，并未成為具有法律和行政權威的社區管理中心;與社區居民切身利益緊密相關、工作量最大的居住環境管理在大多數情況下陷入物管企業和業主委員會的漫長的博弈之中;照搬境外做法引進的業主委員會成為居民內部矛盾沖突的場所;居委會、業主委員會、物管企業“三權分立”，卻因缺少權威和協調而無法形成“合力共治”局面;社區居民因此逐漸失去信心和參與熱情，居委會和業主委員會的選舉投票率低下，選舉經常流于形式，人們最看重的“自治”功能其實也并未真正實現。現階段“小社區”管理方面的問題，根源在于管理功能和管理權威的缺失，因此我們認為，要以“強化管理職能”為重點，探索“小社區”管理體制創新。要以居委會成為具有法律和行政權威的社區管理機構為中心，理順居委會和區街政府部門、社區黨組織、業主委員會、物業管理公司、其他社會組織的關系，構建“能統籌、有權威、可協調”的新型“小社區”管理體制。具體來說，通過黨組織負責人和居委會主任的交叉任職，加強黨的領導;居委會成員必須由居民代表大會選舉產生，居委會工作要向居民代表大會報告，接受監督，堅持和完善群眾自治制度;考慮撤銷業主委員會，由居民委員會行使業主委員會的權力，減少機構的重復設置;物業服務公司和社區內其他服務性組織接受居委會的領導和協調。“小社區”管理體制創新要在“一委一居一站”體制框架內進行，實現平穩對接。在完善體制的基礎上，政府部門要妥善解決居委會人員待遇、辦公場所、工作經費等問題。
3．以社區為依托配置各類資源
如果我們確認加強和創新社會管理的必要性，確認社區在城市社會管理體系中的地位和功能，確認城市管理重心下移的改革方向，那么就應該不僅在制度上，而且在各類資源的空間配置上作出安排。要把政府職能轉變、行政體制改革、城市建設規劃和社區建設規劃結合起來，通盤考慮，以社區為依托優化資源配置。(1)建議考慮撤銷街道機構設置，將街道工作人員連同行政事業經費配置到“一委一居一站”的網絡中去。(2)以街道區域為基礎，按照集中和分散相結合的原則，綜合考慮節省成本和方便群眾，構建公共服務站點的網絡體系。(3)在城市建設規劃中，必須按服務人口數預留街道、居委會兩級社區活動場所用地和社區服務場所用地。例如，根據“以社區為依托建設養老服務體系”和“社區醫療衛生服務”的發展趨勢，在城市建設規劃中，預留街道和居委會兩級社區的養老設施用地和醫療衛生服務用地，這應當進入“國標”。
4．充分發揮“社區網絡信息平臺”的重要作用
網絡是現代社會最重要的信息傳播渠道之一，建議在“委—居—站”體制下，以街道為單位，由政府建立專門的“社區信息網”，使之成為政府信息權威、委居站工作公開透明、社區動員有效快捷、社區成員利益訴求直接通暢、群眾參與監督方便及時的重要渠道。
