城市鄉(xiāng)村社區(qū)管理調(diào)查
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諸城市位于山東省東南部，隸屬于濰坊市，是全國(guó)綜合發(fā)展實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣（市）之一?，F(xiàn)有人口107萬(wàn)，村莊1257個(gè)，其中農(nóng)村人口70萬(wàn)，占總?cè)丝?5%以上。改革開放以來(lái)，諸城市在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，積極進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并以加速城鎮(zhèn)化和提高農(nóng)民福利作為社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件千差萬(wàn)別，一些村莊的地理位置偏遠(yuǎn)，有限的政府公共資源又大多集中在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），造成了基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、村莊之間分配嚴(yán)重不均，與農(nóng)民利益密切相關(guān)的生產(chǎn)生活問題得不到及時(shí)解決。針對(duì)這一問題，為了給農(nóng)民提供近距離的公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，諸城市開始對(duì)農(nóng)村進(jìn)行一系列改革。2007年，為解決公共服務(wù)在農(nóng)村缺乏的問題，諸城市在農(nóng)村全面開展了社區(qū)化建設(shè)，創(chuàng)造性地開展了“政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民”的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。該市先后將原來(lái)的23處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）撤并為13處，并將全市1249個(gè)村莊按照地域鄰近、習(xí)俗相近的原則規(guī)劃為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。每個(gè)社區(qū)大約涵蓋5個(gè)村莊、1500戶左右，選擇一個(gè)交通便利、基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f，作為社區(qū)服務(wù)中心所在村，社區(qū)服務(wù)中心的輻射半徑一般在2公里以內(nèi)。在社區(qū)服務(wù)中心，村民可享受到醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、人口計(jì)生、文體娛樂等便民服務(wù)，形成了“多村一社區(qū)”的“諸城模式”。
二、諸城市農(nóng)村社區(qū)化管理模式的特點(diǎn)
通過對(duì)四個(gè)典型社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，諸城市農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)管理模式具有以下特點(diǎn)：
1、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)機(jī)構(gòu)。諸城市每個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心都設(shè)置了“一廳八站（室）”，即一個(gè)綜合服務(wù)廳和社區(qū)警務(wù)室、醫(yī)療衛(wèi)生室、計(jì)劃生育服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動(dòng)室、電子閱覽室、遠(yuǎn)程教育播放室以及土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民專業(yè)合作組織服務(wù)中心八個(gè)服務(wù)站（室），為社區(qū)居民提供政務(wù)咨詢、社會(huì)救助、農(nóng)技咨詢、計(jì)生咨詢、社區(qū)治保、勞動(dòng)就業(yè)、房產(chǎn)辦理、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村合作醫(yī)療等服務(wù)多達(dá)十五項(xiàng)。為了方便對(duì)各社區(qū)服務(wù)情況的統(tǒng)一管理，諸城市民政局建立了市、鎮(zhèn)、社區(qū)三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過信息服務(wù)后臺(tái)進(jìn)行集中管理，有效保障和監(jiān)督社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。以辛興鎮(zhèn)的辛興社區(qū)為例。辛興社區(qū)現(xiàn)服務(wù)于辛興村、堯村、隋家沙嶺、后齊溝和匡家沙嶺5個(gè)行政村，共有居民1556戶、5605人，社區(qū)服務(wù)半徑1.7公里，服務(wù)中心在辛興村。辛興村的“一個(gè)綜合服務(wù)廳，八個(gè)服務(wù)站（室）”，占地50畝，總投資480萬(wàn)元，管理人員現(xiàn)有12名，由從原街道辦事處中選拔出來(lái)的有正式編制的工作人員和招聘的大學(xué)生村官組成，為社區(qū)居民提供事務(wù)咨詢、業(yè)務(wù)辦理等生活、保障、就業(yè)等各方面的服務(wù)。另外，社區(qū)內(nèi)還增設(shè)幼兒園、農(nóng)資超市、日用品超市、快餐店、老年公寓等服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足社區(qū)居民的全方面需求。
2、聚集村民向中心村融合。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都設(shè)立在中心村，其他村莊的村民要更好地享受到中心村的公共服務(wù)就要向中心村聚集融合。2009年4月7日，諸城市委《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的意見》要求：“在農(nóng)村社區(qū)中心村規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，影響和吸引本社區(qū)周邊村群眾向中心村聚集融合，加快形成新的社會(huì)生活共同體”。由此，諸城市開始大規(guī)模“造城”，聘請(qǐng)專家對(duì)中心村進(jìn)行中長(zhǎng)期遠(yuǎn)景規(guī)劃，興建了許多住宅樓，這些住宅樓先用于安置本社區(qū)居民，剩余住宅樓在3-5年后進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。為吸引農(nóng)民遷入新樓，當(dāng)?shù)卣扇「黜?xiàng)優(yōu)惠政策來(lái)加以鼓勵(lì)。如大楊家莊子社區(qū)為吸引非中心村村民到中心村聚集融合，對(duì)中心村進(jìn)行規(guī)劃，把整個(gè)村莊劃分為服務(wù)區(qū)、娛樂區(qū)和居住區(qū)三大塊，住宅樓進(jìn)行集中開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)，集體供電、供水、供暖、供氣。居住區(qū)現(xiàn)規(guī)劃占地162畝，計(jì)劃建設(shè)兩層公寓及高層住宅樓87棟，建筑面積9.8萬(wàn)平方米，建成后可供767戶村民入住，節(jié)約利用土地329畝，可用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
3、開展社區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)。為保證社區(qū)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，諸城市各社區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特色，引導(dǎo)設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作組織的輻射帶動(dòng)作用，從而提高農(nóng)民專業(yè)化、組織化程度，增強(qiáng)抵御市場(chǎng)波動(dòng)的能力。土墻社區(qū)為發(fā)揮當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特色，發(fā)起成立了龍翠園農(nóng)民專業(yè)合作社，建起600畝的果品苗木產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持他們與農(nóng)業(yè)、與土地的聯(lián)系，并進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，實(shí)現(xiàn)果品苗木的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；I(yè)化種植。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，也提高了務(wù)農(nóng)居民的收入。農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展除了有專業(yè)的合作社做依托，還需要以先進(jìn)的科技做指導(dǎo)，為此，諸城市農(nóng)業(yè)局投資5萬(wàn)元，建立了農(nóng)業(yè)專家遠(yuǎn)程視頻培訓(xùn)服務(wù)平臺(tái)，每月舉辦3期座談，農(nóng)戶可在社區(qū)服務(wù)中心的遠(yuǎn)程教育播放室與專家視頻交流，及時(shí)解決生產(chǎn)上的難題。
4、設(shè)置服務(wù)人員保障機(jī)制。為滿足社區(qū)居民尤其是社區(qū)弱勢(shì)群體對(duì)服務(wù)多元化的需求，在為每個(gè)社區(qū)配備了基礎(chǔ)服務(wù)人員之外，諸城市團(tuán)委還整合各方團(tuán)組織資源，深入開展社區(qū)志愿者服務(wù)，在全市廣泛動(dòng)員、組建起關(guān)心下一代志愿者、青年志愿者和少先隊(duì)志愿者“三支隊(duì)伍”，開展志愿者服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，成為諸城農(nóng)村社區(qū)的一項(xiàng)特色服務(wù)。目前諸城市每個(gè)社區(qū)的志愿者隊(duì)伍都不少于100人，他們定期下社區(qū)開展社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，清掃社區(qū)垃圾，優(yōu)化社區(qū)治安環(huán)境，并為社區(qū)孤寡老人、生活困難人員排憂解難，在社區(qū)內(nèi)得到了很好的反響。
三、諸城市農(nóng)村社區(qū)管理模式中存在的問題
諸城市的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)在短短三年中取得了顯著成效，得到社會(huì)廣泛關(guān)注，其經(jīng)驗(yàn)已被各個(gè)地區(qū)爭(zhēng)相學(xué)習(xí)和借鑒。但是在快速發(fā)展的背后，諸城市農(nóng)村社區(qū)也暴露出一些令人深思的問題。
1、農(nóng)村社區(qū)的資金投入不足。目前諸城市各農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所用資金主要來(lái)源于市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政投入，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入為主，社區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)開支以及管理人員的工資薪酬均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金相對(duì)比較短缺，對(duì)社區(qū)的投入也相對(duì)不足，資金緊張問題已對(duì)社區(qū)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了很大壓力，有些設(shè)施雖然已經(jīng)建成，但是其后續(xù)經(jīng)營(yíng)仍然需要大量資金，若資金不足的狀況持續(xù)下去，將會(huì)影響整個(gè)社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，損害社區(qū)形象，降低社區(qū)在農(nóng)民心目中的公信力。
2、資源利用率不高。諸城市每個(gè)農(nóng)村社區(qū)均是按照“一廳八站（室）”的模式設(shè)置，如每個(gè)社區(qū)的綜合服務(wù)中心都會(huì)設(shè)立警務(wù)室、衛(wèi)生室、計(jì)生室、法律糾紛調(diào)解室、勞動(dòng)仲裁室等機(jī)構(gòu)。這種模式從形式上看標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一，內(nèi)置的機(jī)構(gòu)也全面、到位，但細(xì)究其每種設(shè)施和每個(gè)機(jī)構(gòu)切實(shí)發(fā)揮的作用，令人置疑。走訪中發(fā)現(xiàn)社區(qū)中有些設(shè)施的設(shè)置過于形式化，利用率低，有長(zhǎng)時(shí)間閑置的跡象，造成了資源很大浪費(fèi)。
3、社區(qū)內(nèi)相關(guān)配套政策和設(shè)施滯后。為節(jié)約利用土地，方便非中心村村民享受到社區(qū)中心的服務(wù)，中心村在居住區(qū)集中開發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)住宅樓，很多農(nóng)民被吸引住進(jìn)了樓房，居住條件得到了很大改善。但是農(nóng)民集中居住也帶來(lái)了農(nóng)具、手扶拖拉機(jī)、糧食和牲畜無(wú)處安放的問題。另外，搬進(jìn)樓房后，農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活成本也會(huì)有所增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖就更不方便，這些問題為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了很大不便，是農(nóng)民上樓后面臨的很大困惑。
四、進(jìn)一步完善諸城市農(nóng)村社區(qū)管理模式的建議
諸城市農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為我國(guó)探索農(nóng)村社區(qū)管理模式提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些亟需解決的問題，對(duì)此提出以下建議：
1、增加資金投入。資金是社區(qū)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，一個(gè)社區(qū)從建成到啟動(dòng)，需要充足的資金做后盾；運(yùn)行后，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，提高居民福利、發(fā)放相關(guān)管理服務(wù)人員的薪酬等都需要雄厚的資金做支持。因此各社區(qū)首先應(yīng)積極發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，不斷壯大社區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)群眾物質(zhì)和文化生活的產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展需求穩(wěn)、投資少、有效益的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，并吸引各種企業(yè)在社區(qū)投資，繁榮社區(qū)經(jīng)濟(jì)，從而提高資金的自給率；其次，市、鎮(zhèn)級(jí)政府也應(yīng)加大對(duì)社區(qū)的扶持力度，增加資金投入，保證社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能持續(xù)、更好地運(yùn)作。
2、提高資源利用率。社區(qū)獲取資金的渠道和數(shù)量有限，社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的運(yùn)作都需要大量資金，因此提高資金利用率是社區(qū)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在資金的使用上社區(qū)應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，做好資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，提高資金的利用率。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給要充分與社區(qū)的實(shí)際情況相聯(lián)系，不應(yīng)過分注重形式，應(yīng)充分考慮到農(nóng)民的需求，為農(nóng)民提供實(shí)用的設(shè)施和服務(wù)，從而達(dá)到各項(xiàng)資源的有效配置。
3、重視生產(chǎn)設(shè)施相配套。為消除農(nóng)民住進(jìn)中心村樓房的后顧之憂，社區(qū)管理者應(yīng)為“上樓”的農(nóng)民配套建立農(nóng)機(jī)具、牲畜和農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一安置處，確保農(nóng)民的物資能夠得到安全保管，方便農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鑒于住進(jìn)樓房后農(nóng)民的生活成本會(huì)有所提高，社區(qū)應(yīng)給予農(nóng)民一定的優(yōu)惠或補(bǔ)貼政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民安心“上樓”。
4、推動(dòng)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)村的重要特征，實(shí)行社區(qū)化，蓋起住宅樓，只是農(nóng)村的形式發(fā)生了變化，而農(nóng)村的本質(zhì)特征不能變，應(yīng)繼續(xù)維持農(nóng)村原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，仍要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為工作的重中之重。諸城市各社區(qū)應(yīng)繼續(xù)以農(nóng)民專業(yè)合作社為依托，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，把農(nóng)業(yè)做精、做強(qiáng)。
5、因地制宜推進(jìn)集中居住。社區(qū)是一個(gè)生活共同體，其各項(xiàng)政策的實(shí)施要建立在村民自愿的基礎(chǔ)上，要充分尊重農(nóng)民意愿。因此，諸城市在大規(guī)模地推進(jìn)農(nóng)民集中居住進(jìn)程中要因地制宜，應(yīng)以有利于農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)為前提，對(duì)于非農(nóng)人口可以鼓勵(lì)搬進(jìn)樓房集中居住，但對(duì)于集中居住地距離承包地較遠(yuǎn)，務(wù)農(nóng)不方便的農(nóng)民來(lái)說就不適宜集中居住，應(yīng)適當(dāng)?shù)夭糠直Ａ粼即迩f，以方便農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民與土地的緊密聯(lián)系。
