社區管理困境整治分析
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一、社區治理的“居委會困境”和“共同體困境”
社區是居民進行自我服務、自我管理的基本生活共同體。社區的核心理念是自治和參與。然而，盡管我國大規模推進社區建設已有十余年歷史，社區自治和社區參與的不足仍然是制約我國社區發展水平的關鍵性因素。其表現為社區治理的雙重困境，即“居委會困境”和“共同體困境”。
(一)居委會困境:行政化困境與邊緣化危機
無論是從歷史傳統還是現實實踐來看，社區居委會都是一個社區最核心的組織機構之一，甚至可以說是一個社區的中樞和象征。但自從“社區制”取代“單位制”以來，社區居委會就面臨著嚴重的體制性困境，其集中表現為“行政化困境”和“邊緣化危機”。所謂“行政化困境”，是指社會居委會作為居民自治組織，本來應該是居民的“頭”，但實際上卻需要承擔街道下派的大量行政事務，成為街道的“腿”，導致其不堪重負、功能錯位。按照全國人大常委會1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。在政府下發的各種關于社區建設的文件中，這一點都得到確認①。也就是說社區居委會屬于第三部門，其功能是領導社區居民開展社區自治，而不賦有行政管理的職能。但實際上，隨著社會重心的下移，政府各個部門的工作都下沉到社區，由居委會來承載，使得社區居委會實際上成了街道居委會下面的一級政府機構，承擔著大量繁重的行政性管理工作。上面千條線、下面一根針，各個部門的條條塊塊，集中到社區就編織成一張巨大的網，死死困住了社區干部的手腳，使他們無法更多考慮如何為社區居民群眾辦實事、急事。從三大部門的關系來看，社區行政化問題實際上是三大部門關系嚴重錯位，本應由屬于第一部門所履行的職責被強加到居委會頭上，作為第二部門的市場基本缺位，作為第三部門的社會組織嚴重萎縮。結果，居委會不堪重負，不單社區自治很難推行，社區管理和服務的效率也非常低下，嚴重阻礙了社區的發展。為了破解社區的行政化困境，在大規模的社區建設開始以后，全國各地都開展了各具特色的實踐探索。其中一個比較通行的方法就是在社區建立“社區工作站”(有地方稱“社區事務工作站”、“社區公共服務工作站”等)來履行下沉到社區的行政事務，而讓居委會騰出手腳更多的履行自己的自治職責。但是，當居委會的行政事務管理職能被剝離之后，很容易出現另一個問題，那就是居委會的地位迅速下降，甚至被邊緣化(或可稱為“空心化”)，這就是我們所說的居委會“邊緣化危機”。居委會的邊緣化同樣不利于社區建設的開展，這是因為:首先，一個很現實的問題就是居委會干部這一寶貴資源的利用問題———很多地方建立社區工作站以后，居委會干部一下子感到無所事事了，有很明顯的失落感;其次，很多地方的改革實際上僅僅是增加了一級叫作“社區工作站”的政府辦事機構，增加了行政的成本，并沒有增加社區的自組織能力。
(二)共同體困境:共同體的追求與缺失
“社區”一詞起源于德國社會學家斐迪南．滕尼斯(Tonnies，F．)。他在1887年出版的《社區與社會》一書中，首先提出了Gemeinschaft這一概念，然后進一步將Gemeinschaft與Gesellschaft進行對比分析，指出前者是親族血緣關系而結成的社會聯合，在這種聯合中，情感的、自然的意志占優勢，個體的或個人的意志被情感的、共同的意志所抑制;與此對應，他將由人們的契約關系和由“理性的”意志所形成的聯合稱為“社會”①。其后，美國社會學家C．P．羅密斯(C．P．loomis)將Gemeinschaft英譯為Community，含有公社、團體、社會、公眾、共同體、共同性等多種含義。接著，美國社會學家R．E．帕克(RorberE．Park)等人又賦予了它地域性的含義。他將Community定義為:“社區”就是“占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群的匯集”。1933年，包括費孝通在內的一些青年學者在翻譯帕克的論文集時，將Community譯成中文“社區”②。隨后，在漫長的歷史時期，“社區”概念發生了復雜的變化，不同學者從不同角度對其進行了界定，如據著名美籍華裔社會學家楊慶堃1981年的統計，截至當時，關于社區的定義已多達140余種。但無論這一概念的側重點和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是對“共同體”的追求③。可以說，“共同體”是社區的本質，從這種意義上來說，雖然聚居在同一區域，但沒有穩定的情感認同和交往合作的人群不能算作成社區。社區建設的主要目標就在于:通過創造優美、舒適的生活環境，提升人的生活質量，使社區成為一個‘生活共同體’;通過人與人的交往與溝通，形成祥和、團結、合作的社會環境，使社區成為一個‘社會共同體’;通過互助共濟，構成一種我為人人、人人為我的理想與道德境界，提倡誠信友愛、奉獻，使社區成為一個‘精神共同體’;通過強化社區團結、法律意識，構建共同的社會價值觀和共同的精神追求，推動社區發展和社會協調發展，使社區成為一個‘文化共同體’”④。然而，當前我國社區建設中面臨的一個重大難題就是社區認同和社區參與嚴重不足，社區在相當大程度上只是一個地域的概念，社區建設在相當大程度上還停留在政府自上而下運動式推動，社區居民的歸屬感不強、參與的積極性不高，使得社區建設實際上成了政府的“獨角戲”，這就是所謂的“共同體困境”。不少學者分析了這一現象，如鄭杭生認為這是因為社會結構轉型和經濟體制轉軌導致的人際關系疏松化和日常生活公共化所造成的⑤，劉少杰認為這緣于當前我國社會主要群體不在場———社會的職業群體的主要生活在單位而非社區，社區只是他們休息的地方，因此他們不關心、也沒有時間關心社區的發展，真正對社區依賴性高的主要是老年人等非職業群體①。無論原因如何，從總體上，我國社區居民的參與程度還很低低、社區離真正的共同體理想還很遠，是一個不爭的事實。如何實現社區居委會“行政化”和“邊緣化”的雙控，并保證社區居民對社區公共生活的參與，是社區管理體制改革面臨的重要挑戰。北京市的社區管理體制改革實踐，為破解這一難題提供了思路。
二、復合治理:構建多元主體合作的社區治理結構
所謂復合治理，就是謀求各個治理主體之間的合作互補關系。這一理念最初是在現代社會風險治理研究中提出的②。其精髓在于打破系統世界的分割性，恢復生活世界本來的綜合性、模糊性、不可割裂性，直面實踐中的存在，從實踐邏輯探討治理之道③。所謂社區的復合治理是指社區內各主體，如黨組織、居委會、服務站、社區社會組織、社區居民、轄區單位等，基于公共利益和社區認同，協調合作、各盡所能，共同提供社區公共服務、優化社區秩序，以最大限度的增進公共利益。社區是由各種各樣的主體所構成的，社會生活的復雜化和多元分化體現在社區就是社區主體的多樣化。我們過去常常將社區主體的復雜化看作社區難以治理的重要根源，但實際上，如果換一種思路的話，這也意味著社區潛在資源的豐富性。如果能夠把多元化的主體整合起來，使他們形成一個合力，共同為社區所用，那就是社區的寶貴財富。北京市按照“一分、三定、兩目標”思路對社區管理體制進行了改革，初步形成了以社區黨組織為領導核心，以社區自治組織為基礎、以社區服務站為依托、以社區社區社會組織為補充，駐社區單位密切配合、社區居民廣泛參與的現代社區復合治理結構。這體現了社區復合治理的理念。
(一)居站分設:構建社區復合治理的總體框架
北京市通過《北京市社區管理辦法(試行)》、《北京市社區工作者管理辦法(試行)》等重要文件，形成了“一分、三定、兩目標”的總體思路。所謂“一分”，就是設立社區服務站，并把社區居委會與社區服務站的職能分開。社區居委會作為基層群眾性自治組織，主要依據居民委員會組織法行使職能;社區服務站則作為街道辦事處在社區設立的工作站點，專門辦理各種公共服務。二者在黨組織的領導下各司其職、相互配合。所謂“三定”，就是定事、定人、定錢，明確社區居委會和社區服務站的編制、經費、任務，確保人員到位、經費到位、工作到位。組織框架建立起來之后，要真正高效運作起來，就需要有充分的人力和財力保障。過去，社區工作陷于困境的一個重要問題就在于“事”與“費”、“責”與“權”不對等，社區承擔大量的事務和無限的責任，而沒有或只有很有限的費用和權力，導致社區干部疲于應付、工作積極性難以調動起來。北京市社區體制改革中，明確提出要“定事”、“定人”、“定錢”。此外，北京市還建立了社區工作準入制度，限制區街行政事務的下沉。對于那些不屬于社區的行政任務，但社區做起來有優勢的行政性工作，要采取“權隨責走、費隨事轉”的辦法解決。政府職能部門及街道辦事處無論長期固定交由社區居委會辦理的公共服務和福利服務項目，還是臨時交辦的工作事項，均要求實行項目管理制度，以項目落實目標管理，按項目支付經費，確保社區的權益。所謂“兩目標”，一是把北京的社區建設成為社會主義新型社區;二是培養一支專業化、高素質的社區工作隊伍。通過“一分”和“三定”，北京市理順了社區黨組織、居委會、行政組織之間的關系，實現了“把自治的部分還給自治組織”和“把行政的部分還給行政組織”，使得社區居委會恢復了其法定的自治職能，而政府則通過其基層辦事點社區工作站接過了本屬于自己應該承擔的責任。同時，通過社區事務準入制和“權隨責走、費隨事轉”機制，使社區居委會仍然能夠發揮其組織優勢，“有償”承擔部分下沉到社區的行政事務，避免其邊緣化。
(二)以“黨建”帶動“社建”，以基層黨組織作為復合治理的主導力量
我國社區建設可歸結為應對兩個時代新問題的實踐，即在一個市場經濟的陌生人世界里，構筑人際關系和諧、互助合作的新型社會共同體，在價值觀念開放多元的時代構建社會認同度高的意義共同體。在中國這一特定“場域”中，基層黨組織是市場經濟陌生人世界中最重要的連接和整合力量，“在中國研究社區建設如果看不到以黨建帶社建，以基層黨組織為整合陌生人世界的主導力量，創造新的連接這個基本經驗，就不可能理解中國社區建設的過去、現在和未來，也不可能真正理解中國社區建設最大的特色”①。北京在社區建設中，始終把社區黨建放在首要位置，將社區黨組織作為復合治理的主導力量，以社區黨建為龍頭帶動整個社區建設。如位處北京商務中心區核心區的北京建外街道，是個新建小區非常集中的地方，可以說是一個最典型的陌生人的世界。這里有4萬余常住人口生活在轄區4．4平方公里的面積上。不僅有16個像建外SOHO、藍堡國際公寓等新建小區，81幢高檔公寓樓，而且有近30家外國駐華使領館。更有特點的是，這里作為北京市經濟發展最具活力的地區之一，還有近40家包括國際俱樂部、中國大飯店等五星級酒店在內的賓館飯店，有超過六十多棟像國貿中心、萬達廣場那樣的寫字樓，更有6000多家各類規模的公司企業。隨著新建小區的出現，66家物業管理公司應運而生，同時作為維權性質的民間組織業主委員會，也有9家先后成立。其中南郎家園社區由兩個新建高檔住宅小區和三個老小區以及9座寫字樓、4個星級飯店組成，面積0．8平方公里。有居民4611戶，12000余人，其中來自全國各地的流動人口占60%以上;有各類公司1500多家。南郎社區5個居住小區和寫字樓全部實行了物業管理，現有物業管理企業13個，其中居住小區物業管理企業有6個，有4個小區成立了業主委員會。要在這樣一個市場經濟的陌生人世界里，構筑人際關系和諧的、互助合作的新社區，其難度是可想而知的。他們談到在南郎社區現代城小區，幾年前剛入住時有一些業主認為，業主投資買的房子，小區就是業主們的“私人領地”，必須實行絕對封閉管理，任何人都不能插手。在一段時間里，不僅居委會的工作進不去，政府的工作也進不去。他們是通過以“黨建”促“社建”，在新建高檔小區建立了由居民黨員、流動黨員和物業在職黨員組成的聯合黨支部，成為凝聚小區各種力量、保證社區各項工作在小區得到落實的組織保證，打開了新建高檔小區的工作局面。他們因此創造了“1+3”的模式，就是在社區黨委的統一領導下，社區黨組織、居民委員會、業主委員會和物業企業這四個社會管理主體共同承擔責任，發揮作用。他們把這“1+3”模式概括為“四位一體”的共建機制。這個例子充分說明了中國社區建設的一個基本規律———越是陌生人的世界越需要有社區黨組織的支撐，在中國，沒有任何社會力量能在基層起到替代性的整合作用。如果說，在新民主主義革命中，支部建在連上，是保證革命勝利的基層軍事基礎，那么現在，支部建在社區，則是保證社區建設成功的基層社會基礎②。
(三)以建立多元主體互聯、互補、互動機制作為復合治理的主要內容
與過去的單一式治理模式相比，復合治理模式最顯著的特點就在于:治理主體由單一的政府(通過街道、居委會)轉變為政府(通過社區服務站)、居委會、社區社會組織、社區居民、轄區單位等多元主體;治理的過程由行政控制轉變為民主協商;治理的組織體系由垂直結構轉變為橫向網絡結構。因此，能否建立起多元主體的互聯、互補、互動機制，真正實現“1+1＞2”的合力效應，是復合治理成效大小的關鍵因素。北京市在這方面有很多寶貴的探索，東城區的“一委三會一站、五位一體、六層聯動”模式就是其中的典型。“一委”是指社區黨委，“三會”是指社區居民會議、社區居委會和社區代表會議，“一站”是指社區服務站。“六層聯動”即:社區黨組織———領導層，是社區各項工作的領導核心，在街道黨工委的領導下開展工作，通過黨的組織體系和黨員隊伍進行政治和思想領導，領導和協調社區各種組織圍繞社區建設發展需要共同建設好社區。社區居民會議———決策層，是社區居民依法行使民主管理權利的組織形式，決定本社區居民公共事務管理和社區居民利益相關的重要事項。社區代表會議———咨議層，是聯系全體社區成員的樞紐，由社區居民會議常務會成員、社區單位代表、社區社會組織代表、流動人口代表組成，是社區民主議事協商的組織形式，反映社區成員的訴求，行使對社區事務民主協商議事、民主監督職能，有權對社區居委會的工作提出建議和監督。社區居委會———執行層，是社區自治主體組織，依法選舉產生，接受黨的領導，向社區居民會議報告工作，接受其監督，對社區服務站和政府部門的工作進行監督評議。社區服務站———公共管理服務層，是政府在社區層面設立的公共服務平臺，負責組織開展公共管理服務，對政府各職能部門下派到社區的工作進行有效的運作，促進政府職能轉變，接受街道辦事處的管理和政府職能部門的業務指導。同時，接受社區黨組織的領導和社區居委會的監督。社區社會組織———協同層，是活動在社區里的各種社會服務組織，擁有較強的參與意愿和一定的社會服務資源，可以與政府協同合作，發揮補充作用。社區單位和居民———參與層，共同參與社區治理，共同享受發展成果。通過這五個組織六大主體的分工合作，形成了社區黨組織統一領導、社區自治組織依法自治、社區服務平臺提供公共服務、社區社會組織有效協同、社區單位和居民密切配合廣泛參與的的社區治理模式。
(四)以“小政府、大社區，小機構、大服務”作為復合治理的目標取向
社區管理體制改革的中心任務就是通過調整國家與社會的關系，從而實現從行政社區到自治社區、服務社區的轉變，使社區的自治功能、服務功能得到最大程度的發揮，實現“小政府、大社區”和“小機構、大服務”的目標。北京市石景山區的“魯谷社區管理模式”就是這方面的嘗試。魯谷社區于2003年7月18日正式成立，是北京市第一個街道層級的社區。其成立的目的就是在街道這個層面上，通過從行政管理體制改革入手，上下聯動，進一步促進由無限責任政府向有限責任政府轉變、由管理型政府向服務型政府轉變、由政府單一行政化管理向社會化管理轉變，強化社區民主自治功能，弱化政府對社會事務的管理職能，轉化政府面向市場的職能，理順政府、社會、市場在社區建設中的關系，進一步提高城市基層管理水平。魯谷社區管理體制改革的基本思路是:理順一個關系，堅持兩個依法，構建三個體系，實現兩個歸位。“理順一個關系”，就是通過體制改革，在社區進一步理順政府、社會和市場的關系，實現“政事”和“政社”分開;“堅持兩個依法”，就是政府依法行政，社區依法自治;“構建三個體系”，就是建立堅強有力的社區黨的核心———社區黨工委;建立精干、勤奮、務實、高效的社區行政管理機構———社區行政事務管理中心;建立充滿生機與活力的社區自治工作體系———社區代表會議及其委員會。實現兩個歸位，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應該承擔的各項帶有行政審批和執法的職能，經梳理后歸位于政府，建立“責、權、利”相統一的新型“條塊”關系;二是將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關社會事務歸還社會，逐步交由社區自治組織和社團組織承擔，實現黨、政府及群眾自治組織對社區的有序和高效管理。總之，多元復合治理模式作為一種新的治理理念，其確立既加強了黨的領導，又突出了居民自治、完善了公共服務、注重了多元參與，形成社區多元主體明確分工、協作治理的大管理格局，改變了居委會孤軍奮戰的局面，初步實現了政府依法行政與社區依法自治的有效銜接和良性互動。
三、參與式治理:構建開放多元的社區自治體系
其實，共同體困境不僅僅是我國社區建設中的獨特問題，也是伴隨著現代性的興起而出現的全人類的共同困境。正是出于對這一困境的憂慮，滕尼斯才提出了“社區”(Gemeinschaft)這一概念;也正是出于對這一困境的憂慮，“二戰”后，社區發展作為一種運動在西方興起，并擴展到全球。美國著名社會學家羅伯特．帕特南(RobertD．Putnam)曾以翔實的數據表明，“當初托克維爾所描述的美國社區生活正在逐漸衰落，那種喜好結社、喜歡過有組織的公民生活、關注公共話題、熱心公益事業的美國人不見了;今天的美國人，似乎不再愿意把閑暇時間用在與鄰居一起喝咖啡，一起走進俱樂部去從事集體活動，而是寧愿一個人在家看電視，或者獨自去打保齡球”①。正是在應對日益嚴重的參與危機，上世紀90年代以來，一種新的治理理念———參與式治理(participatorygovernance)被提出來了。所謂參與式治理，是指與政策有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。與傳統治理模式不同的是，參與式治理最明顯的特征就是強調公眾的參與，在這一治理理念中，“公民———公眾”被視為利益相關者，視為需要在治理過程中緊密團結、分享政策影響力的伙伴(partner)，而非消極的治理客體②。社區參與式治理是參與式治理的主要形式之一，也是社區自治的必然要求。北京市在社區建設中，圍繞提高社區居民的參與程度、提升社區自治水平，進行了艱辛的探索，努力向著構建開放多元的社區自治體系的方向邁進。
(一)構建社區居民自治組織體系
構建新型社區居民自治體制的首要任務是建設完善的居民自治組織體系。在深入調研、認真學習借鑒國內外先進經驗的基礎上，北京在各社區建立了涵蓋社區居委會、居民小組、樓門院長、家庭的居民自治組織網絡，使社區居委會能夠有效地組織、宣傳、教育、服務居民。如東城區建立了“社區居民會議→居民會議常務會→居委會→分片主任→巷長→樓、院長→志愿者→居民家庭”的居民自治組織網絡，使居民自治管理和政府的各項服務通過這個網絡貫徹落實到每戶居民，居民提出的各類訴求也通過這個自治網絡進行反饋并解決。社區居民對社區的認同感、參與率和滿意度大幅提高。西城區月壇街道與清華大學網絡行為研究所共同開發了“樓門院長交流系統”，并與街道政府網站對接，形成了街道、社區、樓門院長的互動平臺，大大促進了樓門院長報告工作的日常化、規范化和信息化，特別是在完善民主訴求渠道、有針對性的開展服務方面有了新突破，樓門院長的作用得到有效發揮。朝陽區亞運街道創造出了“1+1”社區自治和服務管理模式，即將20—40戶居民劃分為一個網格，把亞運村10個社區劃分為982個網格;每個網格設1名和諧促進員作為本網格自治事務的發言人和協調人，全權負責本網格內一切自治事務，不斷完善社區居委會與居民、業主委員會、物業、社會單位、社會組織等共同參與的議事協商機制，實現網格化社區自治;每個網格組建一個社區工作者、社會組織等組成的服務管理團隊，督促每個團隊加強對各自網格責任區的多元化、人性化服務和動態、全方位管理，同時積極依托基礎人口數據庫等信息化手段，實現對社區居民的精細化服務管理。
(二)構建社區居民自治制度體系
北京市通過逐步完善社區居民民主選舉、社區民主議事協商制度、社區民主聽證會、社區服務承諾、社區事務公示、居民代表聯系群眾、社區居委會定期向社區居民會議述職和接受評議等制度，形成了涵蓋民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的制度體系，使社區居民民主自治各項活動有章可循，有效保障了居民的知情權、參與權、表達權和監督權。具體來說，包括:第一，完善民主選舉制度。積極推進居民民主選舉的制度化、規范化、程序化，不斷擴大社區居委會直接選舉的覆蓋面，研究解決外來務工人員參與社區居民自治的途徑。此外，還鼓勵、引導并依法規范社區群團組織、民間組織、業主組織的民主選舉。第二，完善民主決策制度。專門制定了《北京市居民會議規則》，規范社區民主決策程序，提高民主決策水平。凡是與社區居民切身利益密切相關的事項，都要實行民主決策。此外，還廣泛實行社區民主聽證制度，廣泛聽取居民對社區事務的意見，提高社區民主決策水平。第三，完善民主管理制度。指導各社區結合實際制定《社區居民自治章程》和《居民公約》，加強居民的自我管理、自我教育、自我服務。制定《北京市社區議事協商會議規則》，建立起社區居委會與駐區單位共同參加的議事協商會議制度，實現資源共享。第四，完善民主監督制度。制定《北京市健全完善社區居務公開制度的指導意見》，明確社區居務公開的內容、時間、形式和程序，增加居委會工作的透明度，完善社區自我監督體系。建立科學合理的評議標準、方法、程序、結果運用等評議監督體系和“下評上”的評議監督機制，讓社區居民、社區民間組織和社區單位依法行使對政府及派出機構的評議監督。
(三)推進社區居民參與機制建設
為了實現社區居民的參與式治理，北京市還在參與機制上進行了創新。
第一，創新參與載體。北京市通過魅力社區評選、市民中心、街社區“一站式”辦公大廳等特色性載體，大大促進了社區居民的參與積極性。如東城區設立了東城區市民中心和東城區社會組織指導服務中心，兩個中心與東城區行政服務中心一起形成了“三位一體”的政府新型服務模式，成為政府、社會組織與市民之間溝通交流互動的新型平臺。
第二，建設社情民意的收集、反映和解決通道。如通過設立人大代表和政協委員接待日、民愿接待室，以及居民論壇、網上論壇等有效形式讓居民群眾以理性、合法、便捷的方式表達意見和利益訴求。充分發揮北京市社區服務信息網聯結街道和社區的作用，設置“社情民意”通道，建立社區社情民意的反饋渠道，為社區居民提供了解政策、反映訴求的窗口。
第三，創新自治組織工作機制。如充分發揮社區居委會反映群眾意見和要求的作用，建立社區專職工作者分片包戶制度，社區居委會成員定期入戶、入單位走訪，主動了解社情民意的機制，形成街道和社區辦理居民訴求的快捷通道。又如大興區清源街道、東城區和平里街道通過引入“社區參與行動(SSCA)”，開展以居民需求為導向的社區服務項目化管理，探索參與式社區治理新模式，打造出多元特色的社區服務項目品牌———“參與式社區治理與社區服務項目化管理”。
第四，創新社區民間組織參與機制。北京市積極鼓勵并規范社區組織的發展，使其社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的有效載體。如東城區成立了專門的社會組織指導服務中心，區政府為社會組織提供了600平米的活動場地和每年100萬元的培育發展社會組織專項資金，重點扶持公益服務類社會組織發展。目前，全區登記注冊的各類社會組織達353個，在社區登記備案的社區社會組織達1700余支，成為社會建設中一支不可或缺的力量。他們還推出了社區自治“6631”工程，即依托社區居委會下屬的6個委員會，培育發展治安維穩、公益服務、計劃生育、文教體育、環境保護和社區共建等6類社區民間組織，重點做好訪民情、做服務和搞活動3項工作，從而通過建立社區居委會與社區民間組織的有機銜接機制，扎實推進社區居民自我管理、自我服務。
第五，建立健全社區居民的互助機制。如建立社區志愿服務制度，建立與個人信用相掛鉤的社區志愿者工作機制，培育和發展社區志愿者組織，壯大社區志愿者隊伍，動員社區居民中的共產黨員、共青團員、國家公務員、專業技術人員和有一技之長的人士積極加入社區志愿者隊伍;通過鄰居節等活動載體，完善鄰里互助的機制，培育社區居民和睦相處、互助互利的良好社區風尚;建立社會捐贈制度，積極動員駐區單位支持社區建設，多渠道籌集社區建設資金。
第六，利用新技術，拓展參與渠道。如東城區運用“開放空間技術”，組織社區開展居民參與式討論，解決事關居民切身利益的問題，取得初步成效。確立了以項目運作為紐帶、以社會組織為載體、以協商討論為方法、以居民自我管理為依托的社區參與式治理模式，暢通了社區民意表達和居民參與渠道。
四、結語
社區管理體制改革和社區治理模式創新是我國當前社區建設的中心任務，也是加強和創新社會管理體制的基礎性工作。要實現這方面的突破，必須解決長期以來困擾社區發展的“居委會困境”和“共同體困境”，真正理順社區各主體之間的關系，建立起既能夠保障居委會自治功能發揮，又能夠保障各項行政事務在社區“落地”，同時也能夠吸納社區居民廣泛參與的新型社區治理模式。北京市社區管理體制改革的實踐為解決社區治理中的雙重困境提供了思路:一方面，其按照復合治理的理念，構建起多元主體合作的新型社區治理結構，有利于避免社區居委會的行政化和邊緣化，充分發揮各個社區主體的能動性、主體性，最大限度地整合社區資源、服務社區居民，從而化解“居委會困境”;另一方面，其按照參與式治理理念，通過體制機制創新，構建起開放多元的社區自治體系，從而最大限度地吸納居民參與社區公共生活，逐漸把社區建設成為真正的凝聚力強、認同度高的生活共同體。
