農村集聚管理創新研究

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一、推進農村集聚建設與社區管理創新的基本成效及做法

近年來，寧波積極穩妥地實施中心鎮村培育、農房“兩改”、下山移民、村莊成片拆遷整治，逐步建成一批設施、功能較為完備的農村集中居住小區，農村村莊集聚、產業集聚、人口集聚及公共設施配套水平不斷提升，農村村落形態、民生條件得到有效改善，為形成農村新社區打下了堅實基礎。

（一）積極培育中心鎮村，推動農村集聚與社區管理創新

突出中心鎮、中心村在統籌城鄉發展中的節點和紐帶作用，通過培育建設中心鎮村，搭建農民轉移的載體和平臺。以提升城鎮功能為突破口，實施衛星城市發展和中心鎮建設，著重打造縣域內人口集中新載體、產業集聚新高地和功能集成新平臺，實現由“鎮”向“城”的戰略性轉變，2010年全市22個省級中心鎮建成區面積已達160平方公里，實現年總產值近2300億元，選擇7個中心鎮啟動了衛星城市建設試點。按照“四個美”的標準要求梯度培育、有序推進中心村建設，通過改造提升規模較大、基礎較好的村，遷建撤并集聚潛力較大的村，社區化整合完成成片連線整治的若干個村，分批次打造一批環境優美、布局合理、基礎設施和公共服務相對完善的中心村，引導周邊農民向中心村集聚集中。目前市域內規劃明確中心村232個，已啟動中心村培育建設80個。

（二）穩妥實施農房“兩改”，推動農村集聚與社區管理創新

順應農民生產生活方式加快轉變的新要求，寧波實施了農村住房制度改革和農房集中改建，促進農村人口轉移集聚、提升農村建設檔次、增加農民財產性收入。農房“兩改”中堅持突出工作重點，對列入衛星城市、中心鎮和中心村的項目給予重點支持，對地質災害點搬遷、危舊房改造、移民搬遷、整村撤并的項目優先組織實施。強化要素質供給保障，有效利用土地綜合整治“增減掛鉤”政策，采取“貸、融、補、減”等措施創新投融資辦法，進一步突破瓶頸制約。注重綜合配套，提升新建的農民集中居住區基礎設施和公共服務水平，一步到位建成農村新社區。到2011年9月，全市累計投入資金263.1億元，開工改造建設農村住房18.8萬戶，其中已完工11.4萬戶，完成改造建設面積1525萬平方米。鄞州區自2002年起結合舊村改造和新村建設，堅持區域集中和村內集中相結合，大力開展農民集中居住小區建設和村級農房聯戶自建，引導農民到集中居住小區建房購房，鼓勵有條件的小區在收取物業費基礎上聘請專業物業公司實施管理。到2010年，該區農村住房建新面積已達1033萬平方米，成為全省第一個新村規模超千萬平方米、投入破百億的縣（市）。

（三）加快下山移民搬遷，推動農村集聚與社區管理創新

遵循“政府引導、群眾自愿、適當補助”原則，鼓勵農民從高山（深山）、海島、自然條件惡劣區域以及庫區、水源涵養地、生態保護區等地區移民搬遷，是促進相對欠發達區域農民脫貧致富、共享城鄉公共服務的有效手段。寧波下山移民工作以保證搬遷農民“搬得下、穩得住、富得起”為目標，鼓勵整村搬遷，允許“整村規劃、分年實施”，移民小區建設有序推進。逐步實施生產資料有償轉讓，保障了農民切身利益。同步開展移民培訓，農民創業就業技能有效提升。至“十一五”末，全市先后實施了七批移民計劃，共搬遷山區、海島移民16518戶、47651人，拆遷自然村425個，退宅還耕5500多畝，取得階段性成果，目前第八批下山移民工作正在實施。

（四）實施村莊成片拆遷安置，推動農村集聚與社區管理創新

隨著寧波城市化進程和重大項目建設的推進，近郊農村土地大面積被征用，實施村莊成片拆遷安置已成為農村面臨的現實選擇，也是加快推進集中集聚，實現農村社區化和農民市民化難得的發展機遇。全市農村通過實施“城中村改造”、“撤村建居”，減少村莊數量，擴大人口集聚規模，提高基礎設施共建共享程度和公共服務效率。促進農民分業分化，加大培訓力度，提升就業創業技能，建立完善城鄉一體就業平臺，鼓勵引導被征地農民就業創業，提高失地農民保障水平，轉變生產生活方式。2010年全市城市化率達到65%，行政村總數由2002年的3901個減少到2571個，減少了1330個；城市社區總數由284個增加到421個，凈增了137個。

（五）推廣社區服務中心，推動農村集聚和社區化管理創新

作為政府公共服務在農村的延伸，全市農村村級便民服務中心或社區服務中心建設以行政村和集中居住區為基本單元，重在履行拓展公共服務、社會管理職能，通過設立便民服務廳、衛生（計生）服務站、綜合治理警備室、便民議事廳、圖書閱覽室、文體活動室等設施，將與農民群眾生產生活息息相關的行政審批、社會服務、社會保障等統一納入服務范圍，制訂服務制度，規范服務內容和流程，推進標準化建設，力求做到“村民不出村，便能辦成事”。目前，全市已建成“簡約型”村級（社區）服務中心922個、“標準型”1134個、“示范型”500個，基本實現了村級便民服務“全覆蓋”目標。鎮海區以全域城市化為引領，以社區服務建設為平臺，按照“場所設施標準化、管理制度公開化、為民服務正常化”的要求，先后投入資金5000多萬元，全區62個行政村全面建成設施相對完備、服務功能相對集中、群眾辦事便捷、面向包括外來人口在內的全體居民的社區綜合服務中心，統一實施公共服務全程和“一站式”辦理模式，基本實現社會保障、社會福利、社會治安、醫療衛生、居家養老等為主要內容的基本公共服務全覆蓋。

二、推進農村集聚建設與社區管理面臨的制約因素剖析

農村集中居住區是構成農村社區的基本單元。寧波由農村集中居住區構成的農村社區，根據所處區位、形成過程和發展方向不同，大致可分為三大類型：一是在城市建成區內，隨著城鎮化推進，即將或已經為城市建設所覆蓋的村莊，多為城中村和近郊村，其主要特征是其聚集發展方向逐步演變為城市社區，農民生產生活方式與城市加快融合，集體經濟股份合作制改革已基本完成；二是城市建成區外，一般為中心鎮村，通過產業集聚、人口集中、功能集成，形成跨村域范圍融入多個農民群體集聚的農村集中居住區，其主要特征是入住村民來自不同村集體，多種生產生活方式并存；三是不改變村莊行政區劃，僅通過撤并減少自然村，適度集聚調整村莊形態，在村級組織形式上為適應社區化管理而進行適度創新的農村社區。在上述三種類型集聚方式中，第一類融入城市，撤村建居，參照城市社區管理方式運作，已有相對成熟的管理服務體系；第三類僅對原有村莊管理服務進行調整與提升，涉及村莊功能改變、社區組織形式變化、農民權益保障等問題不突出。通過調研，我們認為融入多個農民群體跨村域范圍集聚的農村集中居住區，因入住村民權益訴求不同，生產生活方式各異，在集聚和社區管理中矛盾與制約凸顯，要求解決的呼聲更為強烈，主要面臨以下一些問題：

1、集聚建設制約因素有待進一步破解。集中居住區布點規劃與縣域村莊布局規劃、土地利用總體規劃銜接還不夠緊密，集聚建設落地難。農村集中居住小區建設既拆舊又建新，集聚建設成本呈現出水漲船高之勢，集聚建設項目融資遇到困難。土地供應量日益趨緊，農房建設用地成為制約瓶頸。由于一家一戶傳統農業經營模式和就業崗位的影響，一些農戶對遷居集聚還難以接受。

2、遷移集聚農民權益有待進一步保障。寧波農村村集體大都程度不同地擁有一些資產、資源和資本，入住集聚小區的農民因此擁有多種身份，既有作為村集體經濟成員的經濟人身份（社員），又有作為行政村成員的社會人身份（村民），同時又有了小區居民的新身份，其各自利益保障應得到切實維護。

3、管理模式有待進一步創新。從管理主體看，農村集聚小區管理與社區管理的出現，對農村原有的管理方式帶來了挑戰，村級組織原有管理職能難以適應，政府部門在基層的管理服務相對滯后，導致農村社會管理的缺位、錯位、越位現象增加。從管理對象來說，農村集聚增強了社會人群的流動性，帶來了經濟利益和社會需求的多元化，農村“熟人社會”的面貌正在被打破，集聚后的農民尤其是跨村集聚的農民對小區或社區難以形成歸屬感，加大了協調與整合的難度。

4、運行機制有待進一步健全。現行法律規章對村級組織有著嚴格的定義和嚴密的工作流程，但對農村社區僅從政策層面提出建設要求。城市社區管理費用基本由財政予以保障，而農村社區經費保障更多地依靠自身經濟實力自籌，穩定性較差，社會組織的發育也與城市有差距。

三、推進農村集聚建設與社區管理創新的思路建議

順應農村人口、要素資源進一步集中集聚的趨勢，以農村集中居住區建設和管理為突破口，建管并重，加速農村社會管理創新，是幸福美麗新家園建設的具體實踐，是新農村建設后續提升的重要環節。以完善的管理服務提升集聚對于農民的影響力和帶動力，必須遵循“三化同步”推進規律，建立健全與集聚相適應的社會管理機制，努力促進傳統村落向農村新社區的形態轉化，農民向專業農民和現代市民的身份轉換，產業向三產并舉的業態轉型，加快形成農村集聚建設與社區管理服務相互促進、平衡過渡的良好格局，推動農村可持續、良性和諧發展。

（一）構建農村集聚基本形態

農村村落形態與農村經濟社會發展水平密切相關。要通過引導農民由分散居住轉向適度集中居住，推動農村加速集聚集約集成，著力構建與開放、聚合、包容的農村管理方式相適應的農村新形態，為農村社區的管理與服務提供有效空間。

1、整體謀劃集聚布局。一是全域謀劃村莊布局。依據村莊歷史沿革、空間分布、人口規模、產業設施等發展軌跡，以區域性規劃和縣（市）域總體規劃為導向，引導工業向功能區集中，人口向城鎮和農村集中居住區集中，農地向規模經營集中，進一步調整和完善縣域內城鎮及村莊布局規劃，確保規劃落地。二是科學確定集中居住區選點。兼顧現實和長遠發展，宜將中心鎮、小城鎮、中心村、特色村作為集中居住區的重要區域，為形成一定規模的農村新社區打下基礎。三是統籌安排基礎設施配套建設。將農村集中居住區及其配套作為重點區塊、重點項目，按發展規模、建設類型、管理服務輻射半徑等方面的功能定位，合理確定基礎設施和公共服務的建設內容與配置標準，給予重點保障。對規劃短期內保留村，原則上維持現狀，不再進行新的投入和設施配套，鼓勵引導撤并遷移。

2、科學確定集聚模式。堅持整體搬遷與零星搬遷合力并舉，政府引導與農戶主動互為促進，因地制宜選擇和設計不同的集聚模式。一是項目帶動型集聚。現階段寧波在工業化、城鎮化雙重作用下，各類重大工程建設項目增多，不同程度占用農村土地、宅基地，以項目落地為契機借力助推村莊拆遷改造和農民集聚。二是政策主導型集聚。把握農村集中集聚的趨勢，通過政府出臺政策或直接參與建設的方式，鼓勵和引導農民向城市建成區、中心鎮村、農民集中居住區轉移集聚，農村住房制度改革項目、下山移民搬遷等就是其中典型。三是產業引導型集聚。利用產業集聚與人口、要素、資源集聚的相關性，將農村勞動力供應與產業發展對勞動力的需求有機結合，在特色產業區塊周邊配置集聚小區，以產業發展帶動就業創業，促進人口集聚。四是服務吸納型集聚。城鎮對農村在教育、醫療、出行、住房等方面仍擁有較高的優勢，順應農民群眾過上幸福生活愿望越來越迫切的基本態勢，通過在城鎮、中心村和集中居住區配置優質資源、提升公共服務設施水平，吸引農民轉移集聚。

3、破解集聚要素制約。農村集中居住小區建設最重要是解決土地供應和資金保障問題。一是關于土地供應。積極創新土地供應和置換流轉制度，對農村集中居住小區建設用地指標優先安排，對啟動周轉地塊給予重點保障。鼓勵通過農村土地綜合整治“增減掛鉤”方式開展村莊改造拆遷及宅基地整理，建立村莊整治盤活土地機制。總結象山縣新橋鎮、茅洋鄉開展的“一戶多宅”清理試點工作經驗，積極探索清理多占宅基地的有效實現途徑。完善跨區域統籌調劑平衡辦法，對于一村一鎮供地困難的，加強統籌平衡，調劑余缺，在縣域范圍內落實跨村甚至跨鎮的集中建設地塊。探索農民宅基地有償使用、有償退出等政策舉措，加大對農民自愿退出和置換對應權益的補償力度，鼓勵農民以宅基地置換城鎮住房，引導有條件的農民向城鎮轉移。二是關于資金保障。在“貸、融、補、減”等有效措施的基礎上，進一步探索創新。拓展農村建房購房有效抵（質）押物（權）的擔保范圍，擴大農業農村物權（使用權）的抵（質）押貸款試點，創建有效的擔保物（權）流轉平臺，激活農村“沉睡資本”，打通放貸途徑。對農民購買農村集中建設住房按揭貸款政策進行細化研究。探索創新農房建設投融資主體，充分發揮農房建設投資公司在新農村建設和農房項目中投融資功能。積極引導工商資本投入，推廣委托代建和BT、ECP等模式，解決項目建設啟動資金短缺問題。進一步強化與金融機構的合作，繼續開展和深化政銀、銀企對接活動，加大銀行金融機構對農房投資建設貸款授信額度和利率優惠力度。加大對金融機構服務“三農”貸款風險補償的力度，健全和完善商業銀行“金融支農”考核獎勵辦法。

（二）搭建社區管理服務框架

農村社區建設是新農村建設的必然要求，要堅持以政府為主導，注重政府與社會、農村基層組織的互動，通過同步規劃、同步建設、同步使用、同步考核農村社區建設管理工作，搭建運行保障平臺，以政府先期投入帶動基層組織、社會力量參與，構筑以基本公共服務為基礎、以自我服務為依托、以志愿互助服務為補充的相互銜接的農村社區化服務體系。

1、健全管理服務體系。不斷創新服務供給方式，實現管理服務主體多元化。一是政府提供基本公共服務。農村社區管理服務創新有賴于政府行政管理職能延伸覆蓋，基礎教育、公共衛生、社會保障等服務具有公共性的特性，必須由政府直接供給，由政府“兜底”。要以保障和改善民生為出發點，以中心鎮村、農村集居點為重點，有效配置各類設施資源，建立健全公共服務網絡，加快基礎公益設施項目的城鄉接軌。二是加強和改進社區組織隊伍建設。根據社區規模和服務半徑配置社區管理服務組織，建立健全以社區黨組織為核心、社區居委會為基礎、社區管理服務中心為依托的社區建設管理運行機制。要從現有的資源入手，盤活用好現有的村干部隊伍，培養大學生村官、年輕村干部，通過提升其綜合能力素質，使之成為社區專職工作者。三是培育發展社會組織。充分運用市場規則，放低服務組織準入門檻，廣泛吸收各類社會人才和社會資本進入社區管理，培育發展生活服務類、社區事務類、文化體育類社會組織和經營性企業等供給主體，提供公益性服務、經營性服務和志愿服務，滿足不同利益群體的個性化、多樣化需求，增強社區服務供給的針對性，同時，探索項目化管理、政府購買服務、資助、特許經營等有效供給方式。

2、保障組織機構運行。一是強化社區組織運行的制度支撐。將社區建設納入法制化軌道，出臺農村社區建設管理法律規章，從制度的頂層設計出發，加快法治化進程。在運行上處理好社區與政府、村組織之間的相互關系，使社區的各種事務有法可依，依法辦事。二是多渠道籌集建設管理運行資金。逐步將農村社區建設管理服務納入財政預算范疇，設立社區服務中心建設專項資金，建立完善農村社區建設經費補助和增長機制，強化農村公共產品供給的財政保障。建立社區管理運行資金財政支付制度，對社區辦公管理經費、專職工作人員的工資待遇給予保障。在集中居住小區適當增加經營管理用房比例，以收益補充社區和物業運行資金。充分發揮村企結對共建新農村的優勢，吸引社會資金參與農村社區建設。

（三）重組社區管理服務功能

推進社區管理體制創新，要適應開放的農村社會、農民多層次多樣化的公共服務需求以及大量外來人口入駐的實際，以滿足服務主體需求為導向，以完善社區治理機制為目標，變靜態管理為動態管理，促進行政管理和社區自我服務管理有效銜接、雙向互動。

1、融合管理與服務功能。理清政府、村級組織、農村社區和農村集中居住小區的相互關系，轉變政府社會管理職能，在服務中實施管理，寓管理于服務之中。一是加強社區配套設施建設。把提高服務水平作為社區建設的核心，以社區服務中心建設為平臺，整合農村管理服務資源，突出其綜合服務平臺的作用，使之成為農村各項服務管理工作的支撐點。按照設施配套、功能齊全、滿足需求、適度超前的原則，將涉及行政、文化、商貿、醫療、警務等社區服務用房配置到位。二是整合社區服務中心功能。設立社會保障、困難救濟、勞動就業、養老服務、人口計生、外來人口管理等一站式窗口，開展集中辦理及全程代辦服務，注重硬件建設與軟件建設并重，促進服務效能最大化。三是集中居住小區引入物業社會化管理。逐步建立社會化管理與業主自助式管理相結合的物業管理工作新機制，參照城市小區管理模式，按市場化要求，引入物業管理服務單位，促進小區管理服務的專業化、制度化、規范化。

2、完善治理與自治功能。面對農村人口分工分業分化趨勢日益明顯，流動性不斷增強，多元主體構成的農村新社區需要建立一種在一定規模基礎上，以健全和完善基層自治制度為核心，政府、自治組織、社會組織、企事業單位乃至個人共同參與管理社區公共事務的新型治理模式。一是完善村（社區）黨組織領導的農村居民自治機制。有效實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督制度，暢通全體居民、各類組織參與社區治理的渠道，形成有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制。二是創新基層管理治理方式與手段。落實基層社會管理服務責任，大力推進“網格化管理、組團式服務”，突出基層自治組織在管理服務中的主體作用，把新老社區成員和諧相處作為農村社區治理的重要內容，推廣慈溪“和諧促進會”、北侖“共建理事會”、余姚“和諧聯誼隊伍”、江北“片區經理人”、寧海“老何說和”、象山“村民說事”和“民情懇談會”等行之有效的做法，進一步把民意、民智、民力集中起來，共同投入農村社區管理服務之中。

3、分離經濟與社會功能。形成農村基層黨組織、村民自治組織、村集體經濟組織充分履行職責的良好局面。一是實行村集體經濟組織與村民自治組織職能分離的體制，改變村民委員會行使村集體經濟組織職能現象，強化社區承接政府公共服務功能，整村并入社區的村，其黨組織轉換職能，成為村集體經濟組織的黨組織，其村民委員會社會管理職能并入社區委員會。二是發展村經濟合作社組織，強化其經濟主體地位，完善村級經濟合作社管理制度和自我發展積累機制，使股份分紅成為村集體經濟成員財產性收入的重要來源。進一步深化股份合作制改革，完善股份繼承、轉讓和贈與辦法，促進股權合理有序流動。對有條件的村可按照現代企業制度要求，探索建立股份合作社資產分割設置模式，逐步實行公司化運作，最終成為市場主體。

（四）保障小區成員基本權利

農民是農村集中居住區的主體。針對特定時期農村社區的雙重屬性和社區居民的多重身份，要從維護農民權益入手，按照農民經濟身份與社會身份分離的思路，實行經濟權利永久化、社會權利屬地化。

1、界定身份。認定集中居住小區入住人員的身份是明確其權利與義務的前提。一是明確身份認定標準。社員身份即村集體經濟成員資格要對照村經濟合作社章程給予嚴格認定，村民和小區成員身份按現實居住狀況認定，社員可以集多種身份于一身。二是推進戶籍制度改革。在固化原有各項權益的基礎上，推進城鄉統一的以擁有合法固定住所為基本條件辦理戶口遷移的戶籍登記管理制度。

2、保障權益。一是經濟利益保障方面。首先是及時開展確權登記頒證工作，實行村經濟合作社的股份合作制改造，將村經濟合作社的集體經營性資產折股到戶，量化到人，同時推進農村集體建設用地、宅基地的確權、登記、頒證工作，明確農村住房、土地等資產的權屬，確保進入集中居住區的農民即社員不因集聚造成經濟權益的滅失。其次是積極探索農村各類資產流轉機制。研究各類資產交易實施辦法，依托農村產權交易平臺，采取租賃、作價出資（入股）、轉讓等有償方式進行交易，使農村資源資產資本的價值得以真實體現。二是社會權利保障方面。以實現基本保障的全覆蓋、基本公共服務的均等化為目標，完善制度，逐步轉換服務保障的提供主體，弱化村集體經濟保障功能，割斷其對農民遷移的束縛。三是政治權利保障方面。重點保障農民在公共事務中的知情權、參與權和監督權，根據戶籍現狀，按村民和社區成員不同身份分別由行政村和社區予以保障。

（五）融合集聚小區各類群體

經濟加快轉型帶來了農村社會結構和組織方式、公眾文化思維方式的深刻變動，多樣、流動、開放的社會格局不可逆轉。在這一大背景下，要發揮產業的紐帶作用和文化的融合作用，增強各類群體建設幸福美麗家園的自覺性。

1、加強產業服務。以產業集聚帶動人口集聚，以產業為聯結農戶紐帶，促進農民群眾集聚融合。一是發展農業社會化服務業。針對集聚后農業生產半徑加大、對社會化生產和服務的需求增加、傳統農業生產方式難以適應這一現實情況，要注重培育現代農業經營主體和職業農民，鼓勵轉移農民組建農業社會化服務互助組織，以產業協作關系密切不同群體之間的聯系。二是發展社區服務業。集聚改變了原有生產生活方式，集聚規模越大，各類服務的需求量也會隨之上升，為發展集聚小區服務組織、形成社區服務產業打下了基礎，可以預見社區服務業將成為農民就業創業的重要領域。要遵循經營農村的理念，積極培育經營性服務業，鼓勵引導村集體和農民在社區服務業領域創業就業，拓展服務領域，打造社區服務品牌，有條件的地方可建設農村集中居住區小型服務綜合體。

2、強化文化融合。豐富文化載體，提升小區居民的文化素養，增強對小區的團體意識和歸屬感。在村莊整治中發掘傳統文化，在建設中完善文化設施，開展群眾性文化活動，扶持農村專業和業余文藝隊伍，鼓勵農民興辦文化產業。采取“送文化”和“種文化”雙管齊下的辦法，推廣鄞州區“天天演”文化惠民工程做法，按照政府買單、市場運作、群眾共享的原則，形成政府與市場聯動推進的文化服務機制，不斷增加農村文化產品的供給，豐富農民群眾文化生活。加強農村精神文明創建活動，加強社會公德、職業道德、家庭美德建設，促進鄉風文明。