市區社區管理問題研究
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一、社區組織結構不合理
城市基層社區的組織構架由相互聯系的區、街、居三級組織構成。其中區政府是我國城市的基層政權機關，街道辦事處是區政府的派出機構.居民委員會是街道辦事處指導下的基層群眾自治組織。這種形成于19世紀50年代前期的組織體制是我國城市基層社區組織建設的一大創舉，然而這種組織結構具有明顯的不合理性。首先是街、居組織機構過多而缺乏應有的權威性。在市、區、街道三級管理層次上，機構設置與權限呈“倒金字塔”型，大大降低了街道辦事處的工作效率，使街道轄區內的不少單位對街道辦事處布置的社區性工作推脫、敷衍，相當一部分居民群眾明顯輕視街道、居委會組織。其次是社會團體和中介性社會組織發育不足。在我國城市基層社區，除了街道辦事處和居委會以外，其他社會團體和中介性社會組織不僅數量有限，而且缺乏獨立性。比如，在許多居民小區，不管是社區服務志愿者協會、計劃生育協會，還是老年人協會的主要工作，大多由居委會干部兼任。一些企事業單位，雖然同屬一個社區，但由于各自隸屬于不同行業和系統，由其上級主管行政部門管理，橫向之間不發生聯系，形成一種“條塊分割”的局面。
二、社區管理職能不明確
首先是社區內條塊分離，職責不清。隨著社區的發展，政府職能部門的延伸機構不斷進駐社區，但缺乏一個權威性的社區事務管理機構，對社區事務實施全面監督、指導。導致社區去牽頭開展與居民密切相關的衛生、服務、治安等工作，而職能部門僅是參與、協助。本來是社區去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監督社區；其次是街道辦事處在社區管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區管理中，行政、執法、街道經濟發展等各項任務都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權的派出機構逐步演變為一個集行政管理、社區管理與服務的綜合性機構。市、區的各專業管理部門也存在職能混淆的情況，他們還往往各自為政，工作布置繁雜和重復交叉，使街道難于應付。街道在難以承受如此之多的社會管理事務的情況下，往往把自己的部分職能轉移到受其“指導”的居民委員會身上，久而久之，原本作為一種群眾自治性組織的居民委員會，在承擔了一部分行政職能后，與街道辦事處之間實際上形成了領導與指導兼有的雙重關系，而其原本的自治管理功能卻日益萎縮。這一方面使街道應當發揮的綜合管理功能得不到很好發揮，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社區其他組織的職能錯位和扭曲，社會性組織作為一個相對獨立的實體喪失了獨立意識和活動能力。簡言之，就管理的協調性而言，城市基層社區內沒有形成系統的、職能明確的管理體制。
三、社區服務體系尚不健全
當前，社區服務的體系尚不健全，服務功能尚不完善。在社區內部完善社區運行管理機制、社區干部達到職業化、專業化水平等方面還需要一個漸進的過程，使得社區服務功能尚未完善，社區干部管理水平與工作能力都需要進一步提高。一些問題也漸漸暴露出來，如社區低保工作還沒有完全做到“應保盡?！?、“不應保必不保”，安置下崗失業人員工作抓得不實，提供就業信息卻不關心是否真正就業；社區公益性崗位沒有使真正符合條件的人上崗；除了在重大事件如“非典期間”外，一般情況下對于租房戶、流動人口還沒有做到登記清、情況明；一些社區中居民參與社區建設的制度流于形式；社區調解乏力等等。就全國社區服務發展現狀而言，不少地方對社區服務的發展方向、規模、速度缺乏宏觀把握，社區中介組織和民間組織發展緩慢；社區服務資源尚未有效整合，條塊分割問題比較突出；服務內容多為福利性、事業性服務，而且項目比較單一，服務范圍有限，服務水平和服務質量也不高。
四、社區居民參與機制不完善
社區居民參與不足是一個全國性的問題。其主要原因在于政府、社區、居民三者對社區治理的理解和要求不同：政府基于為整個城市發展服務的目的及政績考慮，希望推進社區治理，但這與社區居民的具體要求并不能總是完全吻合；社區機構由于并不是真正的居民自治組織，因而很難保證切實為居民著想，社區治理的推進往往在很大程度上是基于上級壓力、干部政績及自身利益的考慮；居民接受社區治理的直接動力在于“發展經濟、促進民主參與、改善社區居民生活、提高居民生活水平是社區發展的核心”，這一點與政府和社區的目標之間有一定距離。這種狀況的存在使得三種力量中最弱的一方———居民常常處于被動位置上，因而出現居民參與不足的現象也就不足為奇了。
五、社區管理目標設定不科學
社區管理的工作目標是社區發展、人的發展以及城市化、文化與教育水準的提高等。而過去我國城市社區工作卻把社區發展等同于經濟發展來規劃，過分注重社區物質與設施的建設，特別是街道經濟的發展。許多組織的社區服務工作，都帶有扶助經濟的性質，而忽略了社區的精神文明建設，忽略了人的建設。一方面，社區內管理人員整體素質偏低，社區內人力資源的開發不夠。街道辦事處的人員編制、財政能力和干部素質都難以與所要承擔的職能匹配，而居委會干部的年齡老化和學歷、能力、效率問題更為突出。社區組織力量比較薄弱，辦事處、居委會還缺少年富力強，文化層次高，懂得現代社區管理，熟悉市場經濟條件下的基層政權運作與廣大居民之間互動規律的干部；相反，干部年齡老化，專業、文化知識結構不合理、業務素質不高相當突出，在很大程度上也制約著社區管理和服務作用的發揮。另一方面，社區居民的自助、互助和自治不夠，社區的凝聚力不夠。社區居民對社區的認同感、歸屬感、參與感不強，自然無法實現對社區發展的支持、協助與合作。這樣的后果是居民幾乎不參與社區的活動。居委會的選舉，雖然有法律明文規定，但由于可以實行居民代表選舉，許多地方都把居民代表選舉居委會作為普遍通行的制度。這樣，組織選舉者可以隨意確定居民代表因而省掉許多麻煩，選舉有時成了走過場，居民對居委會缺乏認同。
六、社區服務資金匱乏
社區服務的正常開展，有賴于服務資源的供給和利用。我國正處于現代化發展階段，在社區服務事業的發展進程中，資金短缺的矛盾顯得尤其突出。在我國，社區服務資金的供給渠道主要來源于三個方面：一是政府的資金投入，二是各種社會捐助，三是社區服務部分項目收入的再投入。社區服務的內容相當大的部分屬于社會保障和社會福利的體系，屬于政府的責任范圍，因此，政府的投入是社區服務的重要資金來源。但我國政府投入在整個社區服務資金供給中的比重偏低。國家資助社區服務的經費十分有限，大多數經費都來自社會力量?，F階段社區服務的社會化需要大量的資金，在國家尚無很大財力的情況下，如何籌措資金是當前社區服務在市場經濟條件下面臨的重大問題。
七、社區建設發展不平衡
社區服務的發展不平衡，大城市發展較好，中小城市重視不夠，集鎮或農村的社區服務非常薄弱。以最能體現社區服務發展水平的指標“社區服務綜合指數”(由“社區服務覆蓋率”和“每百萬城鎮人口擁有社區服務設施數”加權平均所得)的數據來觀察目前發展狀況較好的城市在70分左右，而一些落后的城市則在30分以下。在一些中小城鎮，這一指標甚至幾乎為零。這種狀況的存在，是有多方面原因的，一是不同地區的黨政領導對社區建設的認識程度和重視程度有高有低；二是不同地區的政府財政對社區建設的投入力度差別很大，由此致使不同地方乃至同一城市、同一城區的不同社區的硬件設施、居委會待遇也有明顯差距。例如，河南省鄭州市居委會主任的工資待遇大約在每月850元左右，但相距只有半小時車程的開封市居委會主任的月補貼僅為200-300元，而當地的最低工資標準為每月300元；又如，在長沙市芙蓉區，由政府財政撥款的社區工作經費已經增至每個社區平均全年19.6萬元，但在該市其他城區，只有6萬多元。同樣是在芙蓉區，盡管社區辦公活動用房平均達到了350平方米，但是，地處老城區的一部分社區的辦公活動用房還不足100平方米，而且解決的難度較大，主要是難以列入城市用地規劃。
八、社區硬件和軟件難以適應工作需要
目前，全國的社區組織工作用房和居民公益性服務設施的狀況依然不甚理想，尚有18%的社區無工作用房，還有18%的社區工作用房面積不足50平方米，居民開展公益性活動沒有場所，沒有配套的生活服務設施，基礎設施的匱乏已成為制約社區管理和服務的瓶頸。基礎建設、配套設施、經費保障、社區工作者隊伍現狀等硬件和軟件難以適應工作要求。社區工作者隊伍中，老齡化現象比較普遍、專業化程度不高，月工資（補貼）平均水平較低，也是一個突出問題，并直接影響和制約了社區的發展。硬件設施和人員待遇的差別自然會影響社區建設的水平。凡是那些硬件設施較好，工作人員收入待遇較高的社區，社區服務內容就比較豐富，成效就比較突出。反之，在那些硬件設施較差，工作人員收入待遇較低的社區，社區工作內容則相對比較單一，成效也不明顯?？傊?，舊有城市社區管理體制模式存在的上述缺陷，與城市社會轉軌變型的趨勢以及社區建設模式創新的要求格格不入，必須進行改革。