大型社區管理難處研究

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一、社區管理之困

社區管理，主要是指一定的社區內部各種機構、團體或組織，為了維持社區的正常秩序，促進社區的發展和繁榮，滿足社區居民物質和文化活動等特定需要而進行的一系列的自我管理或行政管理活動。在具體實踐之中，我們發現上海新建大型居住社區的管理主要面臨以下困境：

（一）城市“孤島”與出租“飛地”

大型居住社區居民入住率低。集中建設的大型保障性住房社區，往往選址偏遠，遠離主城區，且交通、醫院、學校、商業等配套非常不到位，生活服務設施不齊備，就業機會少，盡管房價或房租實惠，但居住非常不便，有置身“孤島”之感。加上生活成本亦高，所以致使大量保障房小區的房屋空置率居高不下。［2］調查發現，新建大型居住區G區辦理入戶手續的市民有1.6萬戶，實際入住卻只有9千余人。這種保障對象“用腳投票”的方式實際上造成資源的大量浪費。這種低入住率使得社區人氣明顯不足，保障性住戶的消費能力低，且實際入住的居民以老齡化人群為多，消費習慣趨于節約，營利性商家往往因為運作成本和市場需求問題避而遠之，商業、銀行、郵政等不愿進駐，這更使部分居民因生活不便而不愿入住，從而形成惡性循環。因此，不少規劃中的配套布局或長時間成為擺設，或被開發商賣給不受居民歡迎的零散商販導致業態混亂，成為制約大型居住區向宜居社區邁步的掣肘。居民實際入住率低，房屋大量出租，有調查統計，新建居住區的出租率超過了60%，［3］以G區一小區為例，居民辦理入住的1213戶中，實際入住的只有917戶，租戶則達425戶，合租現象不少。大型居住社區異化成了“出租飛地”。如果再進一步進行人口分析，會發現與市區租戶不同的是，大型居住社區的租戶絕大多數是外來務工人員，罕見白領群體。外來務工人員的流動性強，租戶管理難度大。

（二）文化洼地與文化差異

上海大型居住社區具體的住宅類型主要包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、動遷安置房四類保障性住房和部分普通商品房，其分配比例控制為保障性住房占總量的三分之二以上。根據住宅類型的配比，大型居住社區的使用人群呈現多元化格局，即老齡化人群為主和青年人群為輔，低收入人群為主與中高收入人群為輔，本地人與外來者并存。居民總體文化素質相對較低，整個社區可謂是一個文化洼地。居民的文化需求層次較低，中老年群體喜好唱歌跳舞的集體活動，但新建的大型居住社區相應的公共活動場所規劃和建設甚少，類似G區小區沒有規劃的室外公共空地，十余個小區近十萬人僅共一個兩年來都尚未建成的預計三千平方米的室內社區文體中心。因此，不少居民靠在家中玩麻將撲克來打發時間。曾經靠種地為生的農民，習慣了居住在自建房屋，在轉變為居住在新建小區高樓大廈中的居民后，原有的生活習慣和思想觀念以及文明程度都有待改變。一個直接的影響便是給物業管理造成障礙。有的人對于繳納物業管理費很不情愿，因為以前居住在自建房屋中根本不需要繳納這項費用。有些人還保留著以前耕作的習慣，希望在小區內外狹小的空地上種菜，給小區環境衛生管理帶來不便。也有些人不愿扔掉以前一直使用的農具，堆放在樓道的公共部位，影響出行或者安全。［4］總之，這些洗腳上岸不久的居民對現代物業管理文化還有一個適應過程。居民與物業之間的矛盾、緊張、沖突并不鮮見。對于那些從市區動遷過來的低收入人群來說，一部分由于所居住的保障性住區周邊缺乏與他們的工作技能相匹配的工作崗位,加上自身缺乏轉換工作的技能而不得不長距離通勤,回老城區工作,承受高額通勤成本的壓力,造成生活質量的下降,形成了被動遷移型居住－就業不匹配現象。［5］一部分居民則是帶有一定的市區優越感，好逸惡勞，寧愿吃低保，也不愿參加一些力所能及能夠貼補家用的社區勞動。居民總體文化層次雖低，但文化的差異性及相關沖突依然存在。本地人與外地人之間、來自不同區域的外地人之間的距離感強，社區融合難度高。諸如有市區動遷來的因見多識廣便在本地人和外來務工人員面前顯得優越感十足，本地人包括本地的社區工作者對此顯得很有些敏感，在觀察他們接受訪談的語氣中能明顯感知到一絲不屑或些許不滿。對于外來務工人員，為示尊重，上海多年前就給了他們新移民的稱呼，但在大型居住社區里面，外來的租戶們依然是管理人員重點“關注”的對象，是居民們為之緊張、缺乏安全感的人群。上述復雜現象增添了社區管理的難度。

（三）社區之大與經驗之缺

就管理主體而言，大型居住社區管理與傳統社區管理有較大差異。大型社區所在的鎮地域寬廣，面積大，城市管理力量比較分散，城市管理經驗相對缺失。大量城市人口的導入，增添了新的管理對象，打破了原有的行政管理幅度，給社區管理帶來壓力。為避免大型居住社區淪為窮人扎堆、環境差、公建配套少、就業率低、犯罪率高的地區，選擇什么樣的管理幅度？根據什么樣的比例配置管理人員設置居委會、黨組織等？各部門的管理事項及權項？均是社區管理者，特別是主管社區的黨政人員所直接面對的現實問題。縱觀海內外社區建設與管理的實踐，發現有關大型居住社區的經驗教訓并不多見，沒什么可供直接借用的管理模式或方法。國內傳統小型社區建設與管理的經驗方法亦缺少可資借鑒之處。在筆者重點考察的規劃入住三十萬人的G社區，社區辦主任就曾感嘆，現在是管四十個居委，預計兩年后要管一百個居委，有啥好辦法好模式呢？！伴隨街道社區化改革的趨勢，不可能再象傳統的做法，即基本按照每十萬人口一個準街道的建制，而是需要探索新的社區管理體制。管理幅度的合理設計之外，管理部門之間的銜接也是個大問題。條塊之間的矛盾一直是大陸基層社會管理的難題。大型居住社區牽扯進來的相關部門更多，管理中的條塊矛盾更甚一籌。從領導權上看，“塊”強調同級領導，表現在基層就是一個市、區、社區內各項工作主要聽從本地區“黨委”的。“條”側重上級領導，表現在基層工商所、派出所、房管所、交巡警、市容所等，它們都是區各職能部門在基層設的派出機構，身份相對獨立，主要任務市完成區里布置的專業職能。盡管G社區所在的區政府已針對大型居住社區設立了推進辦公室，但在實踐中發現，涉及全市層面的各個部門單位依然缺乏協調，因此盼望市級層面能夠設立一個專門機構，統領大型居住區相關事項，避免下面各自為陣。這從側面反映出有關社區管理的條線部門間的協調之難。

二、管理創新之維

（一）從住區規劃到社區規劃

社區規劃不同于傳統的居住區的規劃，它是一個包含了社區建筑規劃和社會規劃在內的更為系統的概念或范疇，規劃的層面，不僅僅停留在物質空間，更關心社會秩序與聚居地域空間的逐步建立。更深層次的分析，就規劃的主體而言，社區規劃強調當地社區居民的作用，是一個由規劃設計師、業主、開發人員共同參與組織的一種包含人文精神層面的設計概念。但在當前國內住宅產品的設計開發過程中，人們卻往往將社區規劃的概念等同于住區規劃的概念。［6］反映在大型社區方面，以G區為例，我們在實地考察中發現，小區內部沒有規劃供居民休閑健身的室外公共空地，整個大型社區的室內文體中心離好些小區較遠。因管理模式未確定，G區一期范圍內沒有設置如街道辦事處等管理用房，工療、康體服務中心缺少相應規劃，社區文化活動中心、體育活動中心，面積不達標，規劃位置與已建位置不符。對于保障性住房住戶,由于相關供給缺乏對弱勢群體除了住房以外生活需求的全面規劃,引發了居住-就業空間不匹配現象。而居住-就業不匹配在一定程度上導致了交通擁擠、通勤時間增加、通勤費用增加、低技能勞動人員失業等系列社會問題。客觀而言，住區規劃只是社區規劃過程中的一個組成部分，它是社區規劃在物質、空間層次上的表現形式，而社區規劃由于更多地考慮了這些深層次的東西，理所當然應成為住區規劃的依托與歸宿。大型居住社區既是建設工程，也是社會工程。既然冠以社區名份，也要以作為地域的社會單元來強化施以社會建設，包括社區的組織與管理規劃等。在具體規劃中需要系統地考慮到居民日益面臨的就業、就學、生活設施、交通出行、鄰里重構、社會聯系、消費成本以及環境適應時實體與心理等即時與過程性問題。大型居住社區為大量中低收入群體的住房保障，提供適用的房型和良好的物質和空間環境，無疑是體現國家社會政策的關照，但是對于上述社會性需求保障，不僅在于給予住房的基本生活資源，也要為遷住戶的安居樂業、生存與發展提供更切實的人文關懷和社會支持。以保障性為主的社區不能以犧牲空間環境品質為代價，其核心理念應體現“人性化”。大型居住社區的規劃應當重點研究使用者的居住模式、心理需求、行為習慣等因素，在設計中尊重和滿足使用者的心理生理需求和精神追求，更關注規劃設計的人文關懷和對人性的尊重。城市規劃硬件的組配以及環境設計等領域，要更多地賦予人文性體貼，而不只是以遵循規章和工作范式為己任，從人居環境的意涵高度來創造和探索“人性社區”的規劃樣式和環境問題。［7］揚•蓋爾認為人性化設計是應對21世紀全球化挑戰的重要手段，人性化城市的四個重要目標是活力、安全、可持續和健康。［8］生態型社區、和諧型社區、活力型社區理應成為大型居住社區規劃和發展的目標。

（二）從行政管理到服務管理

提高社會管理科學化水平，需要注意社會服務與社會管理相結合，科學精神與人文關懷相結合。［9］現行大型居住社區管理基本奉行的是“鎮管社區”的模式。“鎮管社區”對于強化社區理念、減少行政管理層次、精簡機構人員、管理重心下移、管理成本降低、行政效能提高等有重要意義，也是符合行政體制改革的總體趨勢。但在實際貫徹中，能否真正順應居民需求而不僅僅是政治需求，做到資源和服務重心的下移、管理職能的明晰、社區自治功能的強化等，則是要大打折扣。鎮政府與社區居委會是政府機關和基層群眾性自治組織之間的關系，不是領導與被領導的關系，也不是上級與下級的關系。但在現實中，伴隨社會結構的轉型，街鎮政府的工作范圍急劇擴展，居民委員會在很大程度上成了基層政府的“腿”。表現出某種程度的行政化色彩。其要接受基層政府的領導，并把主要精力用于完成政府交辦的各項行政事務，從而遠離了其作為自治組織的角色定位，［10］社區自治的核心功能為此弱化。社區管理者需要進一步提升服務意識和服務技巧，過于簡單化地處理居民需求問題，實是自上而下行政管理的思維作祟，一定程度上也是種暴力。以G區的馬路菜場管理為例，G區第一期入住的兩個小區在居民入住率不高、正規菜場不到位的情況下非常自然的形成一個馬路菜場。每天早上有大量的流動攤販集結在小區門前的一條大馬路上，極大的緩解了低收入居民日常買菜的問題。但有關社區管理部門的工作人員則認為有損市容，給社區周邊的環境衛生帶來麻煩，同時擔心食品安全等問題的發生，于是想方取締，在不經仔細調研的情況下，在社區相對偏遠之地開設室內菜場，以嚴格限制馬路菜場。但由于室內菜場門面、攤位租金高，而馬路菜場的菜價相對新鮮和便宜，致使室內菜場開設不久便門可羅雀，不得不關門了之。客觀講，室內菜場的開設亦有便民服務的考慮，但不能過于簡單化。這種簡單化操作只能潛在地反映出某管理者腦海中較為根深蒂固的行政管理思維，不是認真考慮和科學分析實際的市場消費行情及有限的財政實力，更多的是為了從自身管理方便和城市形象的角度出發。社區管理者服務意識和服務技巧提升的途徑，可以選擇社區管理者社區社會工作者化的路徑。在實際的社區服務中，不少小區往往是按政府主導的統一模式，無法按居民需求提供服務。因此，社區管理者需要自覺而又積極的引入專業社會工作的理念和技巧，由潛在的行政管理轉化為實在的服務管理。既要加大社區服務的內容和力度，更要尊重社區居民需求，不使社區服務流于形式。具體的服務管理方法可以采取公共服務項目化管理的方式進行。即以項目為載體，貫徹以居民為本的價值取向，在社區發展的方法上改變政府向社區投入資源的決策方式，運作方式上避免政府的指令驅動。社區接收需求信號以后，通過社區組織的討論，決定向政府（鎮）提出公共服務項目，實施后使得社區居民得到實際利益，或者通過尋求其它的社會資源增進其實際利益。［11］

（三）從社會策劃到地區發展

基層社會管理是一種服務、協調、組織、監控的過程和活動。從主體上看，具有多樣性，不僅包括執政黨和政府，而且包括其他社會主體。這不僅是社會治理與社會統治的基本區別，也是社區創新發展的必然要求。社會組織相對政府組織而言，具有規模小、機動性強、反應靈敏等優勢，能彌補政府和市場的雙重失靈，在現代社會發揮的影響越來越大，是重要的社會創新之源。此外，社區民眾和社區自組織都是社區創新的力量之源和社會創新的重要主體。現行大型居住社區的管理和建設當中，非常容易發現過強的政府創新痕跡。有關社區管理的部門會事無巨細地制定社區規劃，結果落得費力不討好、社區居民不買賬、不領情的尷尬境地。有思想開放者會邀請專家介入到部分社區調查和規劃決策當中，然對專家的要求往往趨于資歷和名望，對專家實際精力和能力的衡量缺乏系統考慮。總的來說，骨子里是一種名人意識或精英思維。如果尋找相應的理論根據，具體到社區工作模式上，比較多的體現為一種社會策劃模式。這是杰克•羅夫曼總結的社區工作的三大經典模式之一。社會策劃模式指借助專家和外界權威機構對社區進行科學和理性的調查研究，選出一個最優的工作計劃，通過自上而下的安排組織執行計劃來解決社區的問題和滿足居民需求。該模式盡管強調科學和理性的規劃，但忽視社區發展中的居民的深度參與和能力開發，采用的是自上而下的工作方向，權威和專家對社區居民是一個主體和控制的關系，用的工作的方式多是行政安排和組織的工作的方式，其關注社區的整體的結構和功能建設，忽視社區中居民個體的能動性。社區工作的社會策劃模式對實際決策者的理性和水平要求頗高，在大型社區的早期規劃階段具有一定的適切性，但作為新型事物的大型社區情況極為復雜，特別是在人口大量導入、居民不斷入住之后，社會策劃模式效力的有限性不斷彰顯。筆者以為，大型居住社區越往后發展越需要倡導社區工作的另一經典模式，即地區發展模式。該模式旨在通過調動社區居民的參與、互助合作，再加上上級政府和外界機構組織的協助和支持，動員社區內外資源，解決社區問題，滿足居民需求。其強調的是居民的參與和合作溝通，注重居民在參與地區發展過程的個人能力、公共意識和社區歸屬感的培養，而不僅僅是社區物質環境的建設等。上海大型居住社區的部分實踐也證明了社會參與與社區發展的道理。部分大型居住社區在長期的摸索過程中，采行政府購買服務的方式，積極引入社會組織入住社區，通過社會創新帶來了社區改變。諸如浦東新區的三林世博家園引入“屋里廂”、“管家工作室”等一批新興社會組織先后入駐，為居民提供個性化的生活服務，使整個社區服務管理水平有很大提升。為此，社區管理者須從優勢視角出發，認識、發掘和整合社區資源或力量，［12］在大型居住社區管理體制中，應給社會組織以空間和位置，給社區居民以參與機會。

總之，作為保障性住房建設基地的大型居住社區建設是黨和國家惠及民生的重大工程，新興的大型居住社區內部同時充滿了復雜性。實際的社區管理工作面臨諸多的困境和巨大的挑戰，管理創新是困境突破和挑戰回應的重要途徑。為此，大型居住社區的管理創新理應視為一項重大的社會工程，充分動員和發揮社會創新力量，本著地區發展的理念，積極創建社會組織和社區居民多元參與的平臺或機制。