社區(qū)治理困境及創(chuàng)新研究

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一、社區(qū)治理的“居委會困境”和“共同體困境”

社區(qū)是居民進行自我服務(wù)、自我管理的基本生活共同體。社區(qū)的核心理念是自治和參與。然而，盡管我國大規(guī)模推進社區(qū)建設(shè)已有十余年歷史，社區(qū)自治和社區(qū)參與的不足仍然是制約我國社區(qū)發(fā)展水平的關(guān)鍵性因素。其表現(xiàn)為社區(qū)治理的雙重困境，即“居委會困境”和“共同體困境”。

(一)居委會困境:行政化困境與邊緣化危機

無論是從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實實踐來看，社區(qū)居委會都是一個社區(qū)最核心的組織機構(gòu)之一，甚至可以說是一個社區(qū)的中樞和象征。但自從“社區(qū)制”取代“單位制”以來，社區(qū)居委會就面臨著嚴重的體制性困境，其集中表現(xiàn)為“行政化困境”和“邊緣化危機”。所謂“行政化困境”，是指社會居委會作為居民自治組織，本來應(yīng)該是居民的“頭”，但實際上卻需要承擔街道下派的大量行政事務(wù)，成為街道的“腿”，導致其不堪重負、功能錯位。按照全國人大常委會1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。在政府下發(fā)的各種關(guān)于社區(qū)建設(shè)的文件中，這一點都得到確認①。也就是說社區(qū)居委會屬于第三部門，其功能是領(lǐng)導社區(qū)居民開展社區(qū)自治，而不賦有行政管理的職能。但實際上，隨著社會重心的下移，政府各個部門的工作都下沉到社區(qū)，由居委會來承載，使得社區(qū)居委會實際上成了街道居委會下面的一級政府機構(gòu)，承擔著大量繁重的行政性管理工作。上面千條線、下面一根針，各個部門的條條塊塊，集中到社區(qū)就編織成一張巨大的網(wǎng)，死死困住了社區(qū)干部的手腳，使他們無法更多考慮如何為社區(qū)居民群眾辦實事、急事。從三大部門的關(guān)系來看，社區(qū)行政化問題實際上是三大部門關(guān)系嚴重錯位，本應(yīng)由屬于第一部門所履行的職責被強加到居委會頭上，作為第二部門的市場基本缺位，作為第三部門的社會組織嚴重萎縮。結(jié)果，居委會不堪重負，不單社區(qū)自治很難推行，社區(qū)管理和服務(wù)的效率也非常低下，嚴重阻礙了社區(qū)的發(fā)展。為了破解社區(qū)的行政化困境，在大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)開始以后，全國各地都開展了各具特色的實踐探索。其中一個比較通行的方法就是在社區(qū)建立“社區(qū)工作站”(有地方稱“社區(qū)事務(wù)工作站”、“社區(qū)公共服務(wù)工作站”等)來履行下沉到社區(qū)的行政事務(wù)，而讓居委會騰出手腳更多的履行自己的自治職責。但是，當居委會的行政事務(wù)管理職能被剝離之后，很容易出現(xiàn)另一個問題，那就是居委會的地位迅速下降，甚至被邊緣化(或可稱為“空心化”)，這就是我們所說的居委會“邊緣化危機”。居委會的邊緣化同樣不利于社區(qū)建設(shè)的開展，這是因為:首先，一個很現(xiàn)實的問題就是居委會干部這一寶貴資源的利用問題———很多地方建立社區(qū)工作站以后，居委會干部一下子感到無所事事了，有很明顯的失落感;其次，很多地方的改革實際上僅僅是增加了一級叫作“社區(qū)工作站”的政府辦事機構(gòu)，增加了行政的成本，并沒有增加社區(qū)的自組織能力。

(二)共同體困境:共同體的追求與缺失

“社區(qū)”一詞起源于德國社會學家斐迪南．滕尼斯(Tonnies，F(xiàn)．)。他在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中，首先提出了Gemeinschaft這一概念，然后進一步將Gemeinschaft與Gesellschaft進行對比分析，指出前者是親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合，在這種聯(lián)合中，情感的、自然的意志占優(yōu)勢，個體的或個人的意志被情感的、共同的意志所抑制;與此對應(yīng)，他將由人們的契約關(guān)系和由“理性的”意志所形成的聯(lián)合稱為“社會”①。其后，美國社會學家C．P．羅密斯(C．P．loomis)將Gemeinschaft英譯為Community，含有公社、團體、社會、公眾、共同體、共同性等多種含義。接著，美國社會學家R．E．帕克(RorberE．Park)等人又賦予了它地域性的含義。他將Community定義為:“社區(qū)”就是“占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群的匯集”。1933年，包括費孝通在內(nèi)的一些青年學者在翻譯帕克的論文集時，將Community譯成中文“社區(qū)”②。隨后，在漫長的歷史時期，“社區(qū)”概念發(fā)生了復雜的變化，不同學者從不同角度對其進行了界定，如據(jù)著名美籍華裔社會學家楊慶堃1981年的統(tǒng)計，截至當時，關(guān)于社區(qū)的定義已多達140余種。但無論這一概念的側(cè)重點和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是對“共同體”的追求③。可以說，“共同體”是社區(qū)的本質(zhì)，從這種意義上來說，雖然聚居在同一區(qū)域，但沒有穩(wěn)定的情感認同和交往合作的人群不能算作成社區(qū)。社區(qū)建設(shè)的主要目標就在于:通過創(chuàng)造優(yōu)美、舒適的生活環(huán)境，提升人的生活質(zhì)量，使社區(qū)成為一個‘生活共同體’;通過人與人的交往與溝通，形成祥和、團結(jié)、合作的社會環(huán)境，使社區(qū)成為一個‘社會共同體’;通過互助共濟，構(gòu)成一種我為人人、人人為我的理想與道德境界，提倡誠信友愛、奉獻，使社區(qū)成為一個‘精神共同體’;通過強化社區(qū)團結(jié)、法律意識，構(gòu)建共同的社會價值觀和共同的精神追求，推動社區(qū)發(fā)展和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，使社區(qū)成為一個‘文化共同體’”④。然而，當前我國社區(qū)建設(shè)中面臨的一個重大難題就是社區(qū)認同和社區(qū)參與嚴重不足，社區(qū)在相當大程度上只是一個地域的概念，社區(qū)建設(shè)在相當大程度上還停留在政府自上而下運動式推動，社區(qū)居民的歸屬感不強、參與的積極性不高，使得社區(qū)建設(shè)實際上成了政府的“獨角戲”，這就是所謂的“共同體困境”。不少學者分析了這一現(xiàn)象，如鄭杭生認為這是因為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌導致的人際關(guān)系疏松化和日常生活公共化所造成的⑤，劉少杰認為這緣于當前我國社會主要群體不在場———社會的職業(yè)群體的主要生活在單位而非社區(qū)，社區(qū)只是他們休息的地方，因此他們不關(guān)心、也沒有時間關(guān)心社區(qū)的發(fā)展，真正對社區(qū)依賴性高的主要是老年人等非職業(yè)群體①。無論原因如何，從總體上，我國社區(qū)居民的參與程度還很低低、社區(qū)離真正的共同體理想還很遠，是一個不爭的事實。如何實現(xiàn)社區(qū)居委會“行政化”和“邊緣化”的雙控，并保證社區(qū)居民對社區(qū)公共生活的參與，是社區(qū)管理體制改革面臨的重要挑戰(zhàn)。北京市的社區(qū)管理體制改革實踐，為破解這一難題提供了思路。

二、復合治理:構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

所謂復合治理，就是謀求各個治理主體之間的合作互補關(guān)系。這一理念最初是在現(xiàn)代社會風險治理研究中提出的②。其精髓在于打破系統(tǒng)世界的分割性，恢復生活世界本來的綜合性、模糊性、不可割裂性，直面實踐中的存在，從實踐邏輯探討治理之道③。所謂社區(qū)的復合治理是指社區(qū)內(nèi)各主體，如黨組織、居委會、服務(wù)站、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等，基于公共利益和社區(qū)認同，協(xié)調(diào)合作、各盡所能，共同提供社區(qū)公共服務(wù)、優(yōu)化社區(qū)秩序，以最大限度的增進公共利益。社區(qū)是由各種各樣的主體所構(gòu)成的，社會生活的復雜化和多元分化體現(xiàn)在社區(qū)就是社區(qū)主體的多樣化。我們過去常常將社區(qū)主體的復雜化看作社區(qū)難以治理的重要根源，但實際上，如果換一種思路的話，這也意味著社區(qū)潛在資源的豐富性。如果能夠把多元化的主體整合起來，使他們形成一個合力，共同為社區(qū)所用，那就是社區(qū)的寶貴財富。北京市按照“一分、三定、兩目標”思路對社區(qū)管理體制進行了改革，初步形成了以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導核心，以社區(qū)自治組織為基礎(chǔ)、以社區(qū)服務(wù)站為依托、以社區(qū)社區(qū)社會組織為補充，駐社區(qū)單位密切配合、社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)復合治理結(jié)構(gòu)。這體現(xiàn)了社區(qū)復合治理的理念。

(一)居站分設(shè):構(gòu)建社區(qū)復合治理的總體框架

北京市通過《北京市社區(qū)管理辦法(試行)》、《北京市社區(qū)工作者管理辦法(試行)》等重要文件，形成了“一分、三定、兩目標”的總體思路。所謂“一分”，就是設(shè)立社區(qū)服務(wù)站，并把社區(qū)居委會與社區(qū)服務(wù)站的職能分開。社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織，主要依據(jù)居民委員會組織法行使職能;社區(qū)服務(wù)站則作為街道辦事處在社區(qū)設(shè)立的工作站點，專門辦理各種公共服務(wù)。二者在黨組織的領(lǐng)導下各司其職、相互配合。所謂“三定”，就是定事、定人、定錢，明確社區(qū)居委會和社區(qū)服務(wù)站的編制、經(jīng)費、任務(wù)，確保人員到位、經(jīng)費到位、工作到位。組織框架建立起來之后，要真正高效運作起來，就需要有充分的人力和財力保障。過去，社區(qū)工作陷于困境的一個重要問題就在于“事”與“費”、“責”與“權(quán)”不對等，社區(qū)承擔大量的事務(wù)和無限的責任，而沒有或只有很有限的費用和權(quán)力，導致社區(qū)干部疲于應(yīng)付、工作積極性難以調(diào)動起來。北京市社區(qū)體制改革中，明確提出要“定事”、“定人”、“定錢”。此外，北京市還建立了社區(qū)工作準入制度，限制區(qū)街行政事務(wù)的下沉。對于那些不屬于社區(qū)的行政任務(wù)，但社區(qū)做起來有優(yōu)勢的行政性工作，要采取“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的辦法解決。政府職能部門及街道辦事處無論長期固定交由社區(qū)居委會辦理的公共服務(wù)和福利服務(wù)項目，還是臨時交辦的工作事項，均要求實行項目管理制度，以項目落實目標管理，按項目支付經(jīng)費，確保社區(qū)的權(quán)益。所謂“兩目標”，一是把北京的社區(qū)建設(shè)成為社會主義新型社區(qū);二是培養(yǎng)一支專業(yè)化、高素質(zhì)的社區(qū)工作隊伍。通過“一分”和“三定”，北京市理順了社區(qū)黨組織、居委會、行政組織之間的關(guān)系，實現(xiàn)了“把自治的部分還給自治組織”和“把行政的部分還給行政組織”，使得社區(qū)居委會恢復了其法定的自治職能，而政府則通過其基層辦事點社區(qū)工作站接過了本屬于自己應(yīng)該承擔的責任。同時，通過社區(qū)事務(wù)準入制和“權(quán)隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”機制，使社區(qū)居委會仍然能夠發(fā)揮其組織優(yōu)勢，“有償”承擔部分下沉到社區(qū)的行政事務(wù)，避免其邊緣化。

(二)以“黨建”帶動“社建”，以基層黨組織作為復合治理的主導力量

我國社區(qū)建設(shè)可歸結(jié)為應(yīng)對兩個時代新問題的實踐，即在一個市場經(jīng)濟的陌生人世界里，構(gòu)筑人際關(guān)系和諧、互助合作的新型社會共同體，在價值觀念開放多元的時代構(gòu)建社會認同度高的意義共同體。在中國這一特定“場域”中，基層黨組織是市場經(jīng)濟陌生人世界中最重要的連接和整合力量，“在中國研究社區(qū)建設(shè)如果看不到以黨建帶社建，以基層黨組織為整合陌生人世界的主導力量，創(chuàng)造新的連接這個基本經(jīng)驗，就不可能理解中國社區(qū)建設(shè)的過去、現(xiàn)在和未來，也不可能真正理解中國社區(qū)建設(shè)最大的特色”①。北京在社區(qū)建設(shè)中，始終把社區(qū)黨建放在首要位置，將社區(qū)黨組織作為復合治理的主導力量，以社區(qū)黨建為龍頭帶動整個社區(qū)建設(shè)。如位處北京商務(wù)中心區(qū)核心區(qū)的北京建外街道，是個新建小區(qū)非常集中的地方，可以說是一個最典型的陌生人的世界。這里有4萬余常住人口生活在轄區(qū)4．4平方公里的面積上。不僅有16個像建外SOHO、藍堡國際公寓等新建小區(qū)，81幢高檔公寓樓，而且有近30家外國駐華使領(lǐng)館。更有特點的是，這里作為北京市經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)之一，還有近40家包括國際俱樂部、中國大飯店等五星級酒店在內(nèi)的賓館飯店，有超過六十多棟像國貿(mào)中心、萬達廣場那樣的寫字樓，更有6000多家各類規(guī)模的公司企業(yè)。隨著新建小區(qū)的出現(xiàn)，66家物業(yè)管理公司應(yīng)運而生，同時作為維權(quán)性質(zhì)的民間組織業(yè)主委員會，也有9家先后成立。其中南郎家園社區(qū)由兩個新建高檔住宅小區(qū)和三個老小區(qū)以及9座寫字樓、4個星級飯店組成，面積0．8平方公里。有居民4611戶，12000余人，其中來自全國各地的流動人口占60%以上;有各類公司1500多家。南郎社區(qū)5個居住小區(qū)和寫字樓全部實行了物業(yè)管理，現(xiàn)有物業(yè)管理企業(yè)13個，其中居住小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)有6個，有4個小區(qū)成立了業(yè)主委員會。要在這樣一個市場經(jīng)濟的陌生人世界里，構(gòu)筑人際關(guān)系和諧的、互助合作的新社區(qū)，其難度是可想而知的。他們談到在南郎社區(qū)現(xiàn)代城小區(qū)，幾年前剛?cè)胱r有一些業(yè)主認為，業(yè)主投資買的房子，小區(qū)就是業(yè)主們的“私人領(lǐng)地”，必須實行絕對封閉管理，任何人都不能插手。在一段時間里，不僅居委會的工作進不去，政府的工作也進不去。他們是通過以“黨建”促“社建”，在新建高檔小區(qū)建立了由居民黨員、流動黨員和物業(yè)在職黨員組成的聯(lián)合黨支部，成為凝聚小區(qū)各種力量、保證社區(qū)各項工作在小區(qū)得到落實的組織保證，打開了新建高檔小區(qū)的工作局面。他們因此創(chuàng)造了“1+3”的模式，就是在社區(qū)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，社區(qū)黨組織、居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)企業(yè)這四個社會管理主體共同承擔責任，發(fā)揮作用。他們把這“1+3”模式概括為“四位一體”的共建機制。這個例子充分說明了中國社區(qū)建設(shè)的一個基本規(guī)律———越是陌生人的世界越需要有社區(qū)黨組織的支撐，在中國，沒有任何社會力量能在基層起到替代性的整合作用。如果說，在新民主主義革命中，支部建在連上，是保證革命勝利的基層軍事基礎(chǔ)，那么現(xiàn)在，支部建在社區(qū)，則是保證社區(qū)建設(shè)成功的基層社會基礎(chǔ)②。

(三)以建立多元主體互聯(lián)、互補、互動機制作為復合治理的主要內(nèi)容

與過去的單一式治理模式相比，復合治理模式最顯著的特點就在于:治理主體由單一的政府(通過街道、居委會)轉(zhuǎn)變?yōu)檎?通過社區(qū)服務(wù)站)、居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、轄區(qū)單位等多元主體;治理的過程由行政控制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商;治理的組織體系由垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，能否建立起多元主體的互聯(lián)、互補、互動機制，真正實現(xiàn)“1+1＞2”的合力效應(yīng)，是復合治理成效大小的關(guān)鍵因素。北京市在這方面有很多寶貴的探索，東城區(qū)的“一委三會一站、五位一體、六層聯(lián)動”模式就是其中的典型?！耙晃笔侵干鐓^(qū)黨委，“三會”是指社區(qū)居民會議、社區(qū)居委會和社區(qū)代表會議，“一站”是指社區(qū)服務(wù)站。“六層聯(lián)動”即:社區(qū)黨組織———領(lǐng)導層，是社區(qū)各項工作的領(lǐng)導核心，在街道黨工委的領(lǐng)導下開展工作，通過黨的組織體系和黨員隊伍進行政治和思想領(lǐng)導，領(lǐng)導和協(xié)調(diào)社區(qū)各種組織圍繞社區(qū)建設(shè)發(fā)展需要共同建設(shè)好社區(qū)。社區(qū)居民會議———決策層，是社區(qū)居民依法行使民主管理權(quán)利的組織形式，決定本社區(qū)居民公共事務(wù)管理和社區(qū)居民利益相關(guān)的重要事項。社區(qū)代表會議———咨議層，是聯(lián)系全體社區(qū)成員的樞紐，由社區(qū)居民會議常務(wù)會成員、社區(qū)單位代表、社區(qū)社會組織代表、流動人口代表組成，是社區(qū)民主議事協(xié)商的組織形式，反映社區(qū)成員的訴求，行使對社區(qū)事務(wù)民主協(xié)商議事、民主監(jiān)督職能，有權(quán)對社區(qū)居委會的工作提出建議和監(jiān)督。社區(qū)居委會———執(zhí)行層，是社區(qū)自治主體組織，依法選舉產(chǎn)生，接受黨的領(lǐng)導，向社區(qū)居民會議報告工作，接受其監(jiān)督，對社區(qū)服務(wù)站和政府部門的工作進行監(jiān)督評議。社區(qū)服務(wù)站———公共管理服務(wù)層，是政府在社區(qū)層面設(shè)立的公共服務(wù)平臺，負責組織開展公共管理服務(wù)，對政府各職能部門下派到社區(qū)的工作進行有效的運作，促進政府職能轉(zhuǎn)變，接受街道辦事處的管理和政府職能部門的業(yè)務(wù)指導。同時，接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導和社區(qū)居委會的監(jiān)督。社區(qū)社會組織———協(xié)同層，是活動在社區(qū)里的各種社會服務(wù)組織，擁有較強的參與意愿和一定的社會服務(wù)資源，可以與政府協(xié)同合作，發(fā)揮補充作用。社區(qū)單位和居民———參與層，共同參與社區(qū)治理，共同享受發(fā)展成果。通過這五個組織六大主體的分工合作，形成了社區(qū)黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導、社區(qū)自治組織依法自治、社區(qū)服務(wù)平臺提供公共服務(wù)、社區(qū)社會組織有效協(xié)同、社區(qū)單位和居民密切配合廣泛參與的的社區(qū)治理模式。

(四)以“小政府、大社區(qū)，小機構(gòu)、大服務(wù)”作為復合治理的目標取向

社區(qū)管理體制改革的中心任務(wù)就是通過調(diào)整國家與社會的關(guān)系，從而實現(xiàn)從行政社區(qū)到自治社區(qū)、服務(wù)社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使社區(qū)的自治功能、服務(wù)功能得到最大程度的發(fā)揮，實現(xiàn)“小政府、大社區(qū)”和“小機構(gòu)、大服務(wù)”的目標。北京市石景山區(qū)的“魯谷社區(qū)管理模式”就是這方面的嘗試。魯谷社區(qū)于2003年7月18日正式成立，是北京市第一個街道層級的社區(qū)。其成立的目的就是在街道這個層面上，通過從行政管理體制改革入手，上下聯(lián)動，進一步促進由無限責任政府向有限責任政府轉(zhuǎn)變、由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、由政府單一行政化管理向社會化管理轉(zhuǎn)變，強化社區(qū)民主自治功能，弱化政府對社會事務(wù)的管理職能，轉(zhuǎn)化政府面向市場的職能，理順政府、社會、市場在社區(qū)建設(shè)中的關(guān)系，進一步提高城市基層管理水平。魯谷社區(qū)管理體制改革的基本思路是:理順一個關(guān)系，堅持兩個依法，構(gòu)建三個體系，實現(xiàn)兩個歸位。“理順一個關(guān)系”，就是通過體制改革，在社區(qū)進一步理順政府、社會和市場的關(guān)系，實現(xiàn)“政事”和“政社”分開;“堅持兩個依法”，就是政府依法行政，社區(qū)依法自治;“構(gòu)建三個體系”，就是建立堅強有力的社區(qū)黨的核心———社區(qū)黨工委;建立精干、勤奮、務(wù)實、高效的社區(qū)行政管理機構(gòu)———社區(qū)行政事務(wù)管理中心;建立充滿生機與活力的社區(qū)自治工作體系———社區(qū)代表會議及其委員會。實現(xiàn)兩個歸位，一是政府行政管理職能歸位，把目前街道本不應(yīng)該承擔的各項帶有行政審批和執(zhí)法的職能，經(jīng)梳理后歸位于政府，建立“責、權(quán)、利”相統(tǒng)一的新型“條塊”關(guān)系;二是將部分社會管理職能歸位，把原來由政府直接管理的有關(guān)社會事務(wù)歸還社會，逐步交由社區(qū)自治組織和社團組織承擔，實現(xiàn)黨、政府及群眾自治組織對社區(qū)的有序和高效管理?？傊?，多元復合治理模式作為一種新的治理理念，其確立既加強了黨的領(lǐng)導，又突出了居民自治、完善了公共服務(wù)、注重了多元參與，形成社區(qū)多元主體明確分工、協(xié)作治理的大管理格局，改變了居委會孤軍奮戰(zhàn)的局面，初步實現(xiàn)了政府依法行政與社區(qū)依法自治的有效銜接和良性互動。

三、參與式治理:構(gòu)建開放多元的社區(qū)自治體系

其實，共同體困境不僅僅是我國社區(qū)建設(shè)中的獨特問題，也是伴隨著現(xiàn)代性的興起而出現(xiàn)的全人類的共同困境。正是出于對這一困境的憂慮，滕尼斯才提出了“社區(qū)”(Gemeinschaft)這一概念;也正是出于對這一困境的憂慮，“二戰(zhàn)”后，社區(qū)發(fā)展作為一種運動在西方興起，并擴展到全球。美國著名社會學家羅伯特．帕特南(RobertD．Putnam)曾以翔實的數(shù)據(jù)表明，“當初托克維爾所描述的美國社區(qū)生活正在逐漸衰落，那種喜好結(jié)社、喜歡過有組織的公民生活、關(guān)注公共話題、熱心公益事業(yè)的美國人不見了;今天的美國人，似乎不再愿意把閑暇時間用在與鄰居一起喝咖啡，一起走進俱樂部去從事集體活動，而是寧愿一個人在家看電視，或者獨自去打保齡球”①。正是在應(yīng)對日益嚴重的參與危機，上世紀90年代以來，一種新的治理理念———參與式治理(participatorygovernance)被提出來了。所謂參與式治理，是指與政策有利害關(guān)系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程。與傳統(tǒng)治理模式不同的是，參與式治理最明顯的特征就是強調(diào)公眾的參與，在這一治理理念中，“公民———公眾”被視為利益相關(guān)者，視為需要在治理過程中緊密團結(jié)、分享政策影響力的伙伴(partner)，而非消極的治理客體②。社區(qū)參與式治理是參與式治理的主要形式之一，也是社區(qū)自治的必然要求。北京市在社區(qū)建設(shè)中，圍繞提高社區(qū)居民的參與程度、提升社區(qū)自治水平，進行了艱辛的探索，努力向著構(gòu)建開放多元的社區(qū)自治體系的方向邁進。

(一)構(gòu)建社區(qū)居民自治組織體系

構(gòu)建新型社區(qū)居民自治體制的首要任務(wù)是建設(shè)完善的居民自治組織體系。在深入調(diào)研、認真學習借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，北京在各社區(qū)建立了涵蓋社區(qū)居委會、居民小組、樓門院長、家庭的居民自治組織網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)居委會能夠有效地組織、宣傳、教育、服務(wù)居民。如東城區(qū)建立了“社區(qū)居民會議→居民會議常務(wù)會→居委會→分片主任→巷長→樓、院長→志愿者→居民家庭”的居民自治組織網(wǎng)絡(luò)，使居民自治管理和政府的各項服務(wù)通過這個網(wǎng)絡(luò)貫徹落實到每戶居民，居民提出的各類訴求也通過這個自治網(wǎng)絡(luò)進行反饋并解決。社區(qū)居民對社區(qū)的認同感、參與率和滿意度大幅提高。西城區(qū)月壇街道與清華大學網(wǎng)絡(luò)行為研究所共同開發(fā)了“樓門院長交流系統(tǒng)”，并與街道政府網(wǎng)站對接，形成了街道、社區(qū)、樓門院長的互動平臺，大大促進了樓門院長報告工作的日常化、規(guī)范化和信息化，特別是在完善民主訴求渠道、有針對性的開展服務(wù)方面有了新突破，樓門院長的作用得到有效發(fā)揮。朝陽區(qū)亞運街道創(chuàng)造出了“1+1”社區(qū)自治和服務(wù)管理模式，即將20—40戶居民劃分為一個網(wǎng)格，把亞運村10個社區(qū)劃分為982個網(wǎng)格;每個網(wǎng)格設(shè)1名和諧促進員作為本網(wǎng)格自治事務(wù)的發(fā)言人和協(xié)調(diào)人，全權(quán)負責本網(wǎng)格內(nèi)一切自治事務(wù)，不斷完善社區(qū)居委會與居民、業(yè)主委員會、物業(yè)、社會單位、社會組織等共同參與的議事協(xié)商機制，實現(xiàn)網(wǎng)格化社區(qū)自治;每個網(wǎng)格組建一個社區(qū)工作者、社會組織等組成的服務(wù)管理團隊，督促每個團隊加強對各自網(wǎng)格責任區(qū)的多元化、人性化服務(wù)和動態(tài)、全方位管理，同時積極依托基礎(chǔ)人口數(shù)據(jù)庫等信息化手段，實現(xiàn)對社區(qū)居民的精細化服務(wù)管理。

(二)構(gòu)建社區(qū)居民自治制度體系

北京市通過逐步完善社區(qū)居民民主選舉、社區(qū)民主議事協(xié)商制度、社區(qū)民主聽證會、社區(qū)服務(wù)承諾、社區(qū)事務(wù)公示、居民代表聯(lián)系群眾、社區(qū)居委會定期向社區(qū)居民會議述職和接受評議等制度，形成了涵蓋民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的制度體系，使社區(qū)居民民主自治各項活動有章可循，有效保障了居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體來說，包括:

第一，完善民主選舉制度。積極推進居民民主選舉的制度化、規(guī)范化、程序化，不斷擴大社區(qū)居委會直接選舉的覆蓋面，研究解決外來務(wù)工人員參與社區(qū)居民自治的途徑。此外，還鼓勵、引導并依法規(guī)范社區(qū)群團組織、民間組織、業(yè)主組織的民主選舉。

第二，完善民主決策制度。專門制定了《北京市居民會議規(guī)則》，規(guī)范社區(qū)民主決策程序，提高民主決策水平。凡是與社區(qū)居民切身利益密切相關(guān)的事項，都要實行民主決策。此外，還廣泛實行社區(qū)民主聽證制度，廣泛聽取居民對社區(qū)事務(wù)的意見，提高社區(qū)民主決策水平。

第三，完善民主管理制度。指導各社區(qū)結(jié)合實際制定《社區(qū)居民自治章程》和《居民公約》，加強居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。制定《北京市社區(qū)議事協(xié)商會議規(guī)則》，建立起社區(qū)居委會與駐區(qū)單位共同參加的議事協(xié)商會議制度，實現(xiàn)資源共享。第四，完善民主監(jiān)督制度。制定《北京市健全完善社區(qū)居務(wù)公開制度的指導意見》，明確社區(qū)居務(wù)公開的內(nèi)容、時間、形式和程序，增加居委會工作的透明度，完善社區(qū)自我監(jiān)督體系。建立科學合理的評議標準、方法、程序、結(jié)果運用等評議監(jiān)督體系和“下評上”的評議監(jiān)督機制，讓社區(qū)居民、社區(qū)民間組織和社區(qū)單位依法行使對政府及派出機構(gòu)的評議監(jiān)督。

(三)推進社區(qū)居民參與機制建設(shè)

為了實現(xiàn)社區(qū)居民的參與式治理，北京市還在參與機制上進行了創(chuàng)新。

第一，創(chuàng)新參與載體。北京市通過魅力社區(qū)評選、市民中心、街社區(qū)“一站式”辦公大廳等特色性載體，大大促進了社區(qū)居民的參與積極性。如東城區(qū)設(shè)立了東城區(qū)市民中心和東城區(qū)社會組織指導服務(wù)中心，兩個中心與東城區(qū)行政服務(wù)中心一起形成了“三位一體”的政府新型服務(wù)模式，成為政府、社會組織與市民之間溝通交流互動的新型平臺。

第二，建設(shè)社情民意的收集、反映和解決通道。如通過設(shè)立人大代表和政協(xié)委員接待日、民愿接待室，以及居民論壇、網(wǎng)上論壇等有效形式讓居民群眾以理性、合法、便捷的方式表達意見和利益訴求。充分發(fā)揮北京市社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)聯(lián)結(jié)街道和社區(qū)的作用，設(shè)置“社情民意”通道，建立社區(qū)社情民意的反饋渠道，為社區(qū)居民提供了解政策、反映訴求的窗口。

第三，創(chuàng)新自治組織工作機制。如充分發(fā)揮社區(qū)居委會反映群眾意見和要求的作用，建立社區(qū)專職工作者分片包戶制度，社區(qū)居委會成員定期入戶、入單位走訪，主動了解社情民意的機制，形成街道和社區(qū)辦理居民訴求的快捷通道。又如大興區(qū)清源街道、東城區(qū)和平里街道通過引入“社區(qū)參與行動(SSCA)”，開展以居民需求為導向的社區(qū)服務(wù)項目化管理，探索參與式社區(qū)治理新模式，打造出多元特色的社區(qū)服務(wù)項目品牌———“參與式社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)項目化管理”。

第四，創(chuàng)新社區(qū)民間組織參與機制。北京市積極鼓勵并規(guī)范社區(qū)組織的發(fā)展，使其社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的有效載體。如東城區(qū)成立了專門的社會組織指導服務(wù)中心，區(qū)政府為社會組織提供了600平米的活動場地和每年100萬元的培育發(fā)展社會組織專項資金，重點扶持公益服務(wù)類社會組織發(fā)展。目前，全區(qū)登記注冊的各類社會組織達353個，在社區(qū)登記備案的社區(qū)社會組織達1700余支，成為社會建設(shè)中一支不可或缺的力量。他們還推出了社區(qū)自治“6631”工程，即依托社區(qū)居委會下屬的6個委員會，培育發(fā)展治安維穩(wěn)、公益服務(wù)、計劃生育、文教體育、環(huán)境保護和社區(qū)共建等6類社區(qū)民間組織，重點做好訪民情、做服務(wù)和搞活動3項工作，從而通過建立社區(qū)居委會與社區(qū)民間組織的有機銜接機制，扎實推進社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)。

第五，建立健全社區(qū)居民的互助機制。如建立社區(qū)志愿服務(wù)制度，建立與個人信用相掛鉤的社區(qū)志愿者工作機制，培育和發(fā)展社區(qū)志愿者組織，壯大社區(qū)志愿者隊伍，動員社區(qū)居民中的共產(chǎn)黨員、共青團員、國家公務(wù)員、專業(yè)技術(shù)人員和有一技之長的人士積極加入社區(qū)志愿者隊伍;通過鄰居節(jié)等活動載體，完善鄰里互助的機制，培育社區(qū)居民和睦相處、互助互利的良好社區(qū)風尚;建立社會捐贈制度，積極動員駐區(qū)單位支持社區(qū)建設(shè)，多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金。

第六，利用新技術(shù)，拓展參與渠道。如東城區(qū)運用“開放空間技術(shù)”，組織社區(qū)開展居民參與式討論，解決事關(guān)居民切身利益的問題，取得初步成效。確立了以項目運作為紐帶、以社會組織為載體、以協(xié)商討論為方法、以居民自我管理為依托的社區(qū)參與式治理模式，暢通了社區(qū)民意表達和居民參與渠道。

四、結(jié)語

社區(qū)管理體制改革和社區(qū)治理模式創(chuàng)新是我國當前社區(qū)建設(shè)的中心任務(wù)，也是加強和創(chuàng)新社會管理體制的基礎(chǔ)性工作。要實現(xiàn)這方面的突破，必須解決長期以來困擾社區(qū)發(fā)展的“居委會困境”和“共同體困境”，真正理順社區(qū)各主體之間的關(guān)系，建立起既能夠保障居委會自治功能發(fā)揮，又能夠保障各項行政事務(wù)在社區(qū)“落地”，同時也能夠吸納社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)治理模式。北京市社區(qū)管理體制改革的實踐為解決社區(qū)治理中的雙重困境提供了思路:一方面，其按照復合治理的理念，構(gòu)建起多元主體合作的新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，有利于避免社區(qū)居委會的行政化和邊緣化，充分發(fā)揮各個社區(qū)主體的能動性、主體性，最大限度地整合社區(qū)資源、服務(wù)社區(qū)居民，從而化解“居委會困境”;另一方面，其按照參與式治理理念，通過體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建起開放多元的社區(qū)自治體系，從而最大限度地吸納居民參與社區(qū)公共生活，逐漸把社區(qū)建設(shè)成為真正的凝聚力強、認同度高的生活共同體。