國(guó)外社區(qū)監(jiān)管非營(yíng)利組織作用

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一、美國(guó)非營(yíng)利組織的基本情況和規(guī)模

（一）美國(guó)非營(yíng)利組織在社區(qū)中的發(fā)展

美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上起著主導(dǎo)作用，但是美國(guó)政府并沒有包攬社會(huì)事務(wù)，而是通過積極培育和推動(dòng)非營(yíng)利組織的發(fā)展，來承擔(dān)許多具體的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理工作。美國(guó)社會(huì)有三大經(jīng)濟(jì)體，即政府、營(yíng)利組織(企業(yè)公司)和非營(yíng)利組織。非營(yíng)利組織主要致力于社會(huì)服務(wù)和管理，政府是在這兩者之間，站在更高層次上，通過政策調(diào)節(jié)、法律制定和財(cái)政支持，來實(shí)施宏觀調(diào)控和宏觀管理。因此，非營(yíng)利組織構(gòu)成了整個(gè)美國(guó)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的主要部分，促使其產(chǎn)生及發(fā)展的主要有三大因素:第一，美國(guó)非營(yíng)利組織的誕生源于社區(qū)的發(fā)展，其宗旨就是滿足社區(qū)居民的需求。美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步很早，人們共同生活所形成的社區(qū)理念也就較早地產(chǎn)生。人們迫切希望在社區(qū)的范圍內(nèi)，有專門從事社區(qū)服務(wù)與管理的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，來滿足人們的生活需求，這是非營(yíng)利組織產(chǎn)生的最主要原因。第二，美國(guó)政府長(zhǎng)期踐行“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理理念和制度，主張并奉行利用社會(huì)資源解決社會(huì)管理的各種問題。而社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和形式是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷變化，政府的服務(wù)機(jī)制難以適應(yīng)。因此，各級(jí)政府在社區(qū)管理方面讓渡出巨大的空間，交給能夠勝任這一角色的機(jī)構(gòu)，滿足社區(qū)服務(wù)的各種需求。這也成為非營(yíng)利組織產(chǎn)生的另一個(gè)重要因素。第三，美國(guó)民眾一直存在不相信政府的文化傳統(tǒng)，加之美國(guó)是一個(gè)移民國(guó)家，有著不同的宗教信仰，而政府提供的服務(wù)具有統(tǒng)一性和單一性的局限，很難為不同文化傳統(tǒng)的人們所接受。非營(yíng)利組織能夠獨(dú)立于政府，能夠?yàn)楣娞峁└鼈€(gè)性化的服務(wù)，由他們替代政府的服務(wù)機(jī)構(gòu)，并愈來愈被人們所普遍接受。這是非營(yíng)利組織產(chǎn)生的一個(gè)重要社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）美國(guó)非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀及規(guī)模

美國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展植根于社區(qū)，從18世紀(jì)開始出現(xiàn)后逐步走向繁榮，至今已有200多年的歷史，已成為美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一個(gè)不可缺少的組成部分。美國(guó)國(guó)稅局現(xiàn)有登記注冊(cè)非營(yíng)利組織愈150萬(wàn)個(gè)，其中最大組成部分是慈善組織(超過95萬(wàn)家)。2009年非營(yíng)利組織接受私人捐助為3038億美元，26.8%的美國(guó)人在各類非營(yíng)利組織中擔(dān)任過志愿者，志愿者每年貢獻(xiàn)150億小時(shí)無(wú)償服務(wù),折合價(jià)值達(dá)到2790億美元。在美國(guó),非營(yíng)利組織的范圍并不僅僅局限在公共慈善、藝術(shù)、教育、健康、人權(quán)這些政府規(guī)定捐助者可以進(jìn)行稅前抵扣的領(lǐng)域，還包括工會(huì)組織,商業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu),社會(huì)活動(dòng)俱樂部。其中，公共慈善社團(tuán)在NGO組織中所占比例最大,占63%，而醫(yī)院和基層醫(yī)療是營(yíng)業(yè)收入最大的NGO組織,貢獻(xiàn)NGO總收入的47.7%和總資產(chǎn)的30.6%；其次是高等教育,貢獻(xiàn)11.7%的總收入和21.5%總資產(chǎn)。

二、美國(guó)非營(yíng)利組織在社區(qū)管理中的作用和管理辦法

（一）美國(guó)非營(yíng)利組織在社區(qū)管理中的作用

美國(guó)非營(yíng)利組織在社區(qū)管理中的作用從美國(guó)非營(yíng)利組織在社區(qū)中發(fā)展的因素可以看出其在社區(qū)管理中的主要作用:一是推進(jìn)社區(qū)服務(wù)體系的完善和健全，滿足社區(qū)公民的公共服務(wù)需求，如教育、健康、人權(quán)等服務(wù)項(xiàng)目；二是彌補(bǔ)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的不足，緩和政府和公眾的矛盾；三是通過提供大量社區(qū)就業(yè)崗位，促進(jìn)社會(huì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定；四是通過從事社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)和解決實(shí)際問題的能力，使社區(qū)建設(shè)從整體上得到加強(qiáng)。由于美國(guó)的非營(yíng)利組織在公共服務(wù)和管理方面發(fā)揮了巨大的作用，因此，美國(guó)政府在公共管理方面比較省力，很少直接舉辦和管理社會(huì)福利、教育、科學(xué)文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各種機(jī)構(gòu)，只需把主要精力放在制定法律法規(guī)、對(duì)社會(huì)實(shí)施宏觀管理上，真正實(shí)現(xiàn)了“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)管理制度。

（二）美國(guó)對(duì)社區(qū)非營(yíng)利組織的管理監(jiān)督辦法

美國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)督管理主要從以下幾個(gè)途徑來實(shí)現(xiàn)：政府管理。美國(guó)政府從政策、稅收、立法等方面對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行了有效的監(jiān)管。①寬松的準(zhǔn)入政策。②免稅資格的認(rèn)定。③合理有效的稅收政策。④嚴(yán)密的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理。美國(guó)各級(jí)政府主要通過國(guó)稅局來完成對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督和管理。有效地制止了利用稅收政策獲取個(gè)人或組織不正當(dāng)利益的行為。機(jī)構(gòu)自我管理。美國(guó)非營(yíng)利組織的理事會(huì)掌控整個(gè)非營(yíng)利組織的活動(dòng)運(yùn)營(yíng)及相關(guān)決策，承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任，對(duì)非營(yíng)利組織的任何決定和行動(dòng)負(fù)責(zé)。同時(shí)，非營(yíng)利組織的理事會(huì)嚴(yán)格把控項(xiàng)目資金來源和流向，防止非營(yíng)利組織資金流入個(gè)人腰包。理事會(huì)也會(huì)受到相關(guān)監(jiān)督部門的監(jiān)視，他們必須定期向有關(guān)部門提交相關(guān)項(xiàng)目清晰合理的資金動(dòng)態(tài)報(bào)告。行業(yè)管理。美國(guó)的非營(yíng)利組織行業(yè)管理是對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)行進(jìn)行約束的有效方式。例如美國(guó)基金會(huì)聯(lián)合會(huì)、美國(guó)慈善信息局等，這些機(jī)構(gòu)都是全國(guó)性的，是由非營(yíng)利組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人自發(fā)聯(lián)合組成的。他們存在的目的就是保證非營(yíng)利組織在正確的道路上健康發(fā)展。

三、深圳社區(qū)管理存在的問題和解決辦法

（一）深圳社區(qū)管理現(xiàn)狀

在社會(huì)管理方面，深圳堅(jiān)持不斷探索以社區(qū)為單位的新型社會(huì)管理體制，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的深刻變化，在全國(guó)范圍內(nèi)起到了模范帶頭的作用，如影響廣泛的“月亮灣模式”、“鹽田模式”和“蓮花北模式”社區(qū)治理模式，曾在政界和學(xué)界引起廣泛討論和贊揚(yáng)。從1979年建市之初到2004年，深圳社區(qū)建設(shè)與全國(guó)其它地區(qū)一樣，都是“議行合一”的居委會(huì)體制。社區(qū)居委會(huì)直接承擔(dān)了大量行政管理職能。2004年之后深圳對(duì)建設(shè)和諧社區(qū)進(jìn)行了不斷嘗試,已經(jīng)初步形成了社區(qū)建設(shè)的政策體系。從2005年起深圳開始實(shí)行“居站分設(shè)”的社區(qū)管理體制，推行的是“工作站與居委會(huì)并行”的管理模式。新設(shè)的社區(qū)工作站完全獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，工作站和居委會(huì)都必須在其所屬街道黨工委和街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。社區(qū)工作站成為街道辦事處在社區(qū)的工作平臺(tái)，它的主要職責(zé)是承接政府部門、街道辦事處在社區(qū)的行政性事務(wù)工作，負(fù)責(zé)提供面向基層、面向群眾的公共服務(wù)。而社區(qū)居委會(huì)從行政性事務(wù)淡出，作為自治組織代表民意參與社區(qū)決策和監(jiān)督，還通過其下設(shè)的社區(qū)服務(wù)站對(duì)居民生活的需要做出回應(yīng)，提供各項(xiàng)服務(wù)。該管理模式體現(xiàn)了將政府行政管理和社區(qū)自我管理進(jìn)行有效銜接，實(shí)現(xiàn)從行政型社區(qū)向自治型社區(qū)轉(zhuǎn)型的努力。

（二）當(dāng)前社區(qū)管理存在的問題

從現(xiàn)行的社區(qū)工作站的制度設(shè)計(jì)和工作實(shí)踐看，社區(qū)管理在思路上仍然沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維習(xí)慣和觀念，采取了大政府的行政管理模式。一方面社區(qū)工作站實(shí)際上衍變成了街道辦的下屬機(jī)構(gòu),承擔(dān)的各種政府工作，職能多達(dá)上百項(xiàng)，基層工作人員也不堪重負(fù)。因?yàn)闄?quán)責(zé)不清,不能自主地開展社區(qū)服務(wù)，什么都管,但什么都沒管好。另一方面社區(qū)工作站從居委會(huì)剝離出去之后，社區(qū)居委會(huì)出現(xiàn)了空心化、邊緣化的趨勢(shì)，很難組織和引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)，社區(qū)自治功能不能充分發(fā)揮，居民參與社區(qū)事務(wù)的訴求也難以得到體現(xiàn)和保證。社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的管理目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，深圳社區(qū)服務(wù)內(nèi)容限于社區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的特困對(duì)象、便民利民服務(wù)、社保服務(wù)、老人的照料服務(wù)和下崗、退休職工的社會(huì)保障和再就業(yè)等。服務(wù)的方式是建立社區(qū)服務(wù)中心，非專業(yè)人員提供服務(wù)和非系統(tǒng)的志愿服務(wù)等。對(duì)于人們有廣泛需求而又較為復(fù)雜的問題，還缺少?gòu)V泛和有力的應(yīng)對(duì)。

（三）借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，引入非營(yíng)利組織為社區(qū)管理服務(wù)

如何創(chuàng)新現(xiàn)有的社區(qū)管理模式？我們認(rèn)為，深圳有必要借鑒美國(guó)的社區(qū)管理模式，培育和引導(dǎo)非營(yíng)利組織承擔(dān)社會(huì)生活領(lǐng)域中各項(xiàng)繁雜事務(wù)，共同創(chuàng)建和諧社區(qū)，實(shí)現(xiàn)改善民生的重大任務(wù)。首先，非營(yíng)利組織以服務(wù)社會(huì)公益事業(yè)為宗旨，組織收益不用于在內(nèi)部成員之間進(jìn)行分配，而是繼續(xù)投資于公益事業(yè)，從而把組織自身價(jià)值和社會(huì)整體價(jià)值結(jié)合起來。其次，非營(yíng)利組織組織形式靈活，能夠直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象，并且能夠以富有感召力的理念喚起人們的志愿精神、號(hào)召和凝聚一批具有專業(yè)知識(shí)和服務(wù)技能的人才，有效提高社區(qū)服務(wù)的水平。第三，非營(yíng)利組織參加社區(qū)服務(wù)，能夠有效整合社區(qū)資源，拓展社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容。非營(yíng)利組織在“來自社區(qū)、服務(wù)社區(qū)”思想的指導(dǎo)下，通過和政府、企業(yè)合作，可以有計(jì)劃地整合社區(qū)內(nèi)的人、財(cái)、物力，滿足社區(qū)對(duì)經(jīng)營(yíng)性和福利性服務(wù)的雙重需求，實(shí)現(xiàn)資源的充分利用。第四，非營(yíng)利組織參加社區(qū)服務(wù)，為社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)提供了渠道。志愿者參與是非營(yíng)利組織的一個(gè)重要特征。深圳市是義工人數(shù)較多的城市，如果通過參加非營(yíng)利組織的志愿活動(dòng)，居民可以直接投身到社區(qū)服務(wù)中去，把個(gè)人對(duì)社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的行動(dòng)，并有助于在服務(wù)和合作過程中加強(qiáng)社區(qū)的自我管理水平。

四、深圳社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)策

（一）深圳非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀和瓶頸

近年來，深圳民政等相關(guān)部門在社會(huì)組織管理體制方面不斷創(chuàng)新和改革，相繼出臺(tái)了降低登記門檻，對(duì)工商經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利和公益慈善類社會(huì)組織實(shí)行直接登記，設(shè)立“向社會(huì)組織和企業(yè)購(gòu)買服務(wù)及機(jī)動(dòng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，探索政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)制度等措施，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門的“三無(wú)”格局。深圳各類非營(yíng)利組織得到了快速發(fā)展，以民間組織（包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位）為例，從2000年的968家，增長(zhǎng)至2011年二季度的4226家(不含基金會(huì))，平均每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量為4.2個(gè)，高于全國(guó)2.7個(gè)的整體水平。但深圳社區(qū)非營(yíng)利組織數(shù)量少，服務(wù)能力不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)布局不夠合理，參與社區(qū)公共事務(wù)的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還處在初級(jí)發(fā)展階段。究其原因，深圳社區(qū)非營(yíng)利組織存在以下幾個(gè)方面的發(fā)展瓶頸：一是非營(yíng)利組織在社區(qū)建設(shè)中自治性獨(dú)立性不強(qiáng)，與政府的關(guān)系不明確。當(dāng)前，非營(yíng)利組織的大部分的社區(qū)管理工作還是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，有的甚至仍然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，如社康中心、社區(qū)服務(wù)中心等，受到政府多方面的限制，行政化趨向嚴(yán)重，降低了非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。二是政府和社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的重視不夠，非營(yíng)利組織的發(fā)展缺之良好的外部環(huán)境和社會(huì)氣氛。就深圳目前的狀況來看，非營(yíng)利組織很多時(shí)候只能自己承擔(dān)各項(xiàng)費(fèi)用，接受來自政府財(cái)政支持、社會(huì)的捐贈(zèng)都比較少，在資金資源方面困難重重。另外，社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織缺乏全面的認(rèn)識(shí)，為非營(yíng)利組織贏得廣泛的生存空間帶來了阻礙。三是非營(yíng)利組織內(nèi)部也存在一些問題。例如組織結(jié)構(gòu)問題，人員配置問題，自身責(zé)任意識(shí)，人員專業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)新精神等等問題，都可能成為其自身發(fā)展的障礙。有的非營(yíng)利組織部門職能混亂，人員配置不合理，管理中帶有濃厚的行政色彩，缺乏主動(dòng)性創(chuàng)造性和進(jìn)取精神。

（二）加快發(fā)展非營(yíng)利組織的對(duì)策建議

第一，轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)非營(yíng)利組織在社區(qū)管理中的積極作用。社區(qū)非營(yíng)利組織發(fā)展需要政府的宣傳和推動(dòng)。首先，政府相關(guān)部門要徹底改變“全能型政府”的觀念，充分認(rèn)識(shí)非營(yíng)利組織在社區(qū)管理中的積極作用，降低非營(yíng)利組織準(zhǔn)入門檻，加大財(cái)政支持力度，切實(shí)讓渡一些管理空間，逐步把一些政府不該管也管不好的服務(wù)職能以多種形式交給社區(qū)非營(yíng)利組織承擔(dān)。用積極的態(tài)度去評(píng)價(jià)、有效的方式去支持、有力的措施去推進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展。其次，大力培養(yǎng)公民的公益意識(shí)，通過鼓勵(lì)具有愛心、慈善心的公民積極參與各類社區(qū)公益活動(dòng)，將自主但分散的社會(huì)成員組織起來，投入到社區(qū)管理和服務(wù)中去。只有從上而下的公益觀念真正樹立起來后，社區(qū)非營(yíng)利組織才能獲得發(fā)展的空間。

第二，系統(tǒng)規(guī)劃，明確目標(biāo)，逐步推進(jìn)社區(qū)非營(yíng)利組織的體系建設(shè)。一是要加強(qiáng)現(xiàn)有社區(qū)居委會(huì)這一居民自治組織在社區(qū)自我管理過程中的作用發(fā)揮。居委會(huì)代表社區(qū)居民，要協(xié)調(diào)好社區(qū)和政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)之間關(guān)系，指導(dǎo)社區(qū)中的非營(yíng)利組織、企業(yè)一起為社區(qū)管理服務(wù)。二是各級(jí)政府要讓渡出一些管理空間，扶持非營(yíng)利組織參與社區(qū)管理?？梢酝ㄟ^服務(wù)外包，購(gòu)買服務(wù)以及現(xiàn)有職能部門轉(zhuǎn)制等方式，將一些原來屬于政府職能部門的服務(wù)內(nèi)容，例如社康中心、社區(qū)老人協(xié)會(huì)、幼兒園甚至是救助站等交給或逐步過渡給非營(yíng)利組織來運(yùn)作。三是根據(jù)深圳市社區(qū)非營(yíng)利組織的發(fā)展現(xiàn)狀，建議在深圳建立幾個(gè)社區(qū)非營(yíng)利組織孵化基地作為試點(diǎn)。由政府提供資金支持，請(qǐng)有公益組織孵化經(jīng)驗(yàn)、有社會(huì)責(zé)任感的公司和組織進(jìn)入。

第三，完善法律法規(guī)，規(guī)范管理，為非營(yíng)利組織發(fā)展提供良好環(huán)境。非營(yíng)利組織作為一種社會(huì)組織，其法律地位、管理、作用、職能、資金來源以及激勵(lì)機(jī)制等都需要法律法規(guī)、政策加以明確，使之制度化、規(guī)范化、法制化。建議深圳市政府相關(guān)部門（如民政部門）充分利用特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)，盡早出臺(tái)非營(yíng)利組織管理的法規(guī)條例，合理界定非營(yíng)利組織和政府的權(quán)責(zé)，建立完善社區(qū)非營(yíng)利組織法規(guī)體系，為非營(yíng)利組織運(yùn)作提供合法支撐。同時(shí)加大力度啟發(fā)深圳本地企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)更多組織、慈善機(jī)構(gòu)、企業(yè)投入到社區(qū)非營(yíng)利組織的工作中來。只有把社會(huì)非營(yíng)利組織全面納入法治化、制度化軌道，政府各方面的支持政策才有法可依，加強(qiáng)監(jiān)管才有章可循。

第四，建立監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，科學(xué)管理，促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展。一方面政府應(yīng)考慮制定相關(guān)的監(jiān)督法規(guī)辦法，規(guī)范社區(qū)非營(yíng)利組織的問責(zé)制度。清晰明確的法律規(guī)范既可以為政府的監(jiān)督提供依據(jù)，也為非營(yíng)利組織的運(yùn)作提供方向，從而使非營(yíng)利組織的自律與政府的監(jiān)督形成良性的互動(dòng)；另一方面政府要推動(dòng)相關(guān)專業(yè)評(píng)估組織和行業(yè)管理組織，要建立規(guī)范的評(píng)估體系，收集、整理、非營(yíng)利組織運(yùn)作信息，根據(jù)收集信息依評(píng)估體系進(jìn)行業(yè)績(jī)和公信評(píng)估，并評(píng)估結(jié)果。