鄉村社區管理及創新
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一、農村社區建設的基本進展
黨的十六屆六中全會指出，“健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，創新社區管理和服務體制，是加強當前農村社會管理和服務水平，促進城鄉統籌發展，實現社會融合的重要基礎。2007年3月，民政部從全國有條件的縣（市、區）中確定了一批“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”開始社區實驗。以華中師范大學中國農村問題研究中心（現為華中師范大學中國農村研究院）為依托的教育部哲學社會科學重大課題攻關項目《新農村建設中的社區建設研究》也正式啟動，我們深入全國各地，通過問卷調查、訪談調查、抽樣調查等多種調查形式，以制度建設、功能建設、和服務建設為突破口對農村社區進行長期調查研究，僅2008年1-2月份，我們就山東、河北、江蘇、江西、湖北、河南、安徽、海南、四川、甘肅等10個省的34縣市區、68個鄉鎮的多個村莊進行了系統調查，發放問卷1200多份。依據我們的調查評估，截止2008年10月底，最終確定了304個全國農村社區建設實驗縣（市、區），占全國2862個縣級單位的10.55%。農村社區試驗村20400，占全國64萬多個村的3.19%。2010年底，已有7個省份的60個縣（市、區）被命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。2007年以來，經過長期跟蹤調查研究，我們總結出當前農村社區建設主要形成了以下幾種類型：“一村一社區”，即以現有的村民委員會轄區范圍作為社區地域并冠名農村社區，在此基礎上依章依法建立健全社區黨組織、社區村民委員會及其它農村社區組織，組織開展農村社區建設；“一村多社區”，即在規模較大但自然村較分散、人口較多的村，以自然村或村民小組為單位成立社區；“多村一社區”即在人口較少、面積較小、地域相鄰的兩個或兩個以上的村中選擇中心村或較大的村，根據管理幅度、服務半徑、群眾意愿等劃定社區地域并冠名農村社區，組織開展農村社區建設；“集中建社區”，是在新規劃的農民集中居住的居民小區設立“社區”。如表1所示，是2008年底304個農村社區實驗縣中社區設置情況，表2是2010年底在279個（除上海市、廣西省、海南省、四川省、西藏自治區）全國農村社區建設實驗縣（市、區）中社區設置情況。在社區組織設置上，有的地區社區居委會和村委會合二為一，有的地區，社區組織是村委會的下屬組織，呈現出多種形態。在社區管理和服務設施建設中，2009年8月底，全國累計建設改造36萬家連鎖化農家店和1186個配送中心，覆蓋全國84%的縣、71%的鄉鎮和44%的行政村，全國304個農村社區建設實驗縣（市、區）共建有9.35萬處農村社區綜合服務設施，2010年全國農村社區管理和服務設施建設得到進一步擴展，如表3所示，是2010年初社區社區管理和服務設施建設情況。
二、社區建設中的新型管理和服務體制
社區管理體制是闡釋社區管理理念、落實社區管理內容、實現社區管理目標的基本架構；而其組織架構性特征更為明顯，它是管理主體為實現對社區的有序管理所形成的健全組織架構及由組織架構所反映出的權力特征及管理性質。［1］總體上，社區管理體制是反映不同性質權力之間的互動及由此形成的權力結構的外在表達。通過課題組自2007年以來的深入調查研究發現，由于我國農村區域差異比較大、經濟發展不平衡，各地情況不一，國家、市場及社會力量在不同地區農村社區管理和服務中發揮著不同的作用。國家、市場及社會力量的作用機制不同，使社區管理和服務體制在實踐中呈現出類型化特征。從國家、市場、社會在社區管理和服務體制形成中扮演的角色來看，當前農村社區建設中主要形成了以下幾類新型社區管理和服務體制，承擔起社會管理和服務的重要職能。
（一）“政府主導型”
“政府主導型”是指政府在農村社區管理和服務體制中居于主導地位，通過政府服務下鄉承擔起社區管理和服務的重任。這種類型一般存在于農村人口分布相對比較密集、地域范圍較小的地區，如北方地區、東部地區，便于政府集中資源提供管理和服務，這些地區在社區設置上多為“一村一社區”和“多村一社區”，社區組織和村委會相重合，或高于村委會。山東諸城和膠南是這種類型的典型代表。自2007年以來，諸城市在農村社區建設中基于現實需要設置了“一村一社區”和“多村一社區”兩類。“一村一社區”地區是人口比較稠密、地區比較大的村莊，政府建設社區綜合服務中心，內設便民服務站、衛生服務站、圖書閱覽室、文體活動室、便民超市等，集便民服務、村民自治、文體娛樂于一體。以村“兩委”、有威望人員及駐社區單位代表組成社區建設協調委員會，依托服務中心，成立便民服務、環境保潔、護村巡邏等隊伍，開展便民管理和服務活動。“多村一社區”一般由2-5個村組成，打破家族圈、村莊界限，在中心村建立社區綜合服務中心，打造“兩公里”服務圈，吸引周圍村莊村民向中心村集聚，將區域內的原村民、打工者、外來人員都納入服務的范圍，切實增強了流動社會中各類居民的認同意識、參與意識和公共服務意識、自我管理意識。截止2010年6月21日，諸城市撤銷了全部1249個行政村，合并為208個農村社區，實施社區化管理和服務。與之類似，膠南市也通過建立鄰里中心、搭建各類載體平臺、實行服務制等，將管理和服務延伸進社區內部，2007年底17個鎮就已經全部建立了便民服務大廳，965個農村社區建立了便民服務站，讓社區內的全部居民都享受到基本公共服務。總體上，這類管理和服務體制基于政府的強大行政力量，使政府管理和服務覆蓋到社區內各類成員，提升居民管理和服務水平，以管理和服務促成異質性社會的融合與和諧發展。
（二）“企業主導型”
“企業主導型”是指企業是農村社區管理和服務的重要載體，社區基本管理和服務都由企業供給，形成自我管理和服務機制。這類模式一般僅限于農村經濟比較發達、村集體企業實力雄厚的地區，企業具有較強的自我管理和服務能力。山東膠南北高家莊是這類模式的典型代表。北高家莊自2004年以來以珠光科技集團為依托，積極探索形成了一條“以企帶村、村企合一”的社區管理和服務道路。在組織體制上，社區實行村委會、村辦企業、社區服務管理“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的組織體制。村辦企業經濟實力強大，僅2008年，全村經濟總收入29.8億元，農民人均純收入10230元。北高家莊社區居民既是企業的員工，也是社區集體成員，社區規劃、基礎設施建設、社會福利、基本公共服務、行政管理都由該集團承擔。如企業投資130多萬元，建設了集黨史村史教育、村民議事、便民服務、社區醫療、民事調解、健身娛樂、物業管理等功能于一體的鄰里中心，使社區內各類居民辦事不出村；投資180多萬元，新建了村莊小學，配備語音室、微機室等現代化教學設施，實現自我教育管理。完善了以黨組織為核心的村民自治機制，并通過建立打工妹書屋、設立職工教育日等手段，加強社區內各類居民教育管理，提升村民、職工整體素質，使外來人與原村村民能夠融洽相處、共同參與、推動社區發展。形成了“社區自治管理、行政管理、社區建設、企業經營管理、社區服務”五位一體的管理、服務體制，使社區成為容納多元身份成員的開放性社會生活共同體。
（三）“民間組織型”
“民間組織型”是突出夯實社區內部微觀組織基礎，注重民間力量自我治理的一類管理和服務體制模式。這種管理和服務體制類型一般存在于“一村多社區”和“社區設小區”建制中，社區組織在村委會領導下開展工作。湖北秭歸楊林橋和江西農村是其典型代表。為解決稅費改革后農村出現的一系列問題，楊林橋鎮按照“地域相近、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則，撤組建社，建立起“村委會-社區理事會-互助組-基本農戶”體制。每個社區一般由30個左右的農戶組成，社區群眾“直選”產生社區理事會，理事會成員由所在社區農戶“直選”產生，一般由先進黨員、產業大戶和經營能人等農村精英組成，理事長由理事推選產生。依據“自我教育、自我管理、自我服務、自我發展“的原則，在村黨總支的領導指導下開展工作，形成了社區內自治、社區間聯合自治、以村為單位整體自治的三層自治架構。社區理事會、互助組等民間組織力量為基礎的社會化服務網絡體系，承擔起實施公共基礎設施建設、公益事業發展，解決鄰里糾紛、紅白事、實現互幫互助等管理和服務任務。以村委會為載體，建立文化科技、治安調解、計劃生育、社會保障等協會，實現政府服務、社會化服務下鄉。在江西，農村社區建設也通過建立“五老”人員為主體的志愿者協會及下設的社會救助站、衛生環境站、民間糾紛調解站、文體活動聯絡站和科技信息傳遞站積極形成自我管理、自我教育和自我服務的自治機制。
（四）“政府、社區互助型”
“政府、社區互助型”是強調政府、社區居民、社區組織之間合作、互動共同推動社區管理和服務的一種類型，也是探索政府行政管理和社區自我管理有效銜接的重要典范。這鐘類型主要存在于“一村一社區”或“集中建設區”等社區建制中，江蘇太倉市是這種類型的代表。江蘇太倉市在農村社區建設中緊緊圍繞農村社區服務工作，經過探索形成了“12345”管理服務體制。一是建立了一個農村社區服務中心，保障擁有300—500平方米的辦公和活動用房，做到服務設施和制度到位，成為政府管理和服務延伸的平臺。二是設立了一個宣傳欄和建設一個文體活動場所。三是培育了三支服務隊伍。即由原村級組織中的相關人員組成的專業管理隊伍，由閑散人員和專業技術人員組成的專業服務隊伍，由黨員組成的社區黨員志愿服務隊伍。四是開辟了老人和殘疾人活動室、圖書閱覽棋牌室、警務信訪調解室和多功能教育室“四個室”。五是完善五個服務站，即建立農業服務站、社會事業服務站、公共衛生服務站、社會保障服務站和綜合治理服務站。面對農村社會流動性大的特點（2006年外來人口35萬，2007年43.6萬，2010年流動人口48萬），形成了“黨委、政府領導，歸口管理、部門協作、社會共同參與、基層具體落實”的服務管理體制，通過社區各類組織載體提供相應管理和服務，并將外來人口吸納到社區組織中，積極引導參與社區建設。并建立健全由社區原住民、外來人員和駐區單位依法推選產生的社區成員代表大會制度，深化民主治理。以社區服務中心為載體將政府管理與服務延伸進社區內部，社區內各類專業管理和服務站形成自我管理和服務機制，社區服務中心內的站所又形成為政府管理服務與社區管理服務的對接紐帶，同時還實現了外來人、原住民、駐村單位之間的共同參與、民主協商機制，形成了流動性、異質性社會中的社會融合與認同。
（五）“政府、社區、社會互助型”
“政府、社區、社會互助型”突出了政府、社區居民、社區組織和社會三種力量的協作、互助作用，旨在于發揮多種力量形成流動、異質性社會發展中的無縫隙管理和服務。這類體制一般存在“一村一社區”之中，社區居委會與村委會合一，或社區居委會在村委會指導下工作。重慶永川區則是這一類型的典型代表。2007年重慶市永川區在推進政府公共服務、助農增收服務、社區志愿服務“三大服務”，提升村民自治功能、社會管理功能、文明促進功能、改善環境功能“四大功能”，強化組織保障、制度保障、經費保障、設施保障、隊伍保障“五大保障基礎上形成了“2+3+N”管理和服務體制。“2”即組建農村社區工作委員和社區居民服務中心。社區工作委員會作為指導性機構，在村“兩委”領導下開展工作。社區居民服務中心是延伸政府公共服務、完善社會管理和村民自我服務的有效載體，社區服務平臺是農村社區的居民天地、社會平臺、政府窗口。3”即完善政府公共服務體系、志愿者服務體系、專業經濟協會服務體系等三大服務體系。利用居民服務中心建立“五室兩站一社一校一場”，為村民提供一站式政務服務；組建了各類志愿者服務組織和以產業大戶、致富能人、駐社區企業代表為主的各類專業經濟組織。積極引導駐村單位、離退休回村居住人員、外來務工經商人員等通過社區平臺參與社區管理和服務。積極探索了代管、承包、租賃等多種形式，引導社會力量進入公共管理服務領域。從而形成了以政府公共服務為支撐、社區自我管理與服務為補充、社會力量積極參與的立體、系統、全面的管理和服務體制，實現了多元力量的有機結合。從總體上來看，在實踐中，農村社區管理和服務體制的實踐生成路徑并不具有統一性。在現實中，不同地區具有不同的發展現狀與現實基礎，各種力量存在情況不一，使社區管理體制的實踐生中呈現出不同的生成機制。
三、新型農村社區管理和服務體制的運行特征
現代社會的深入發展，使農村經濟社會結構發生著深刻的變革，并不斷推動著農村社區管理和服務體制的變革與重建。不同社區管理和服務體制體現著不同力量的組合方式及配置結構，不同社區管理和服務體制體現著不同的價值理念，社區管理體制的實踐運行具有特定的內涵與寓意。
第一，不同性質力量的介入方式及程度不同。社區管理和服務體制本質在于不同性質力量之間的互動及配置關系，社區管理和服務體制的組織結構及實踐運行是不同性質權力關系的外化。社區管理和服務體制生成的類型化體現著行政權、社會自主權及市場力量參與的程度、介入方式及介入內容。在新的歷史時期，面對新的社會結構和社會組織方式，國家必須建立以社區為基本單位的新的社會調控、整合和溝通體系，并應努力把社區轉化為國家政治建設和政治發展的積極資源，從而全面保持國家與社會的協調。［2］在現代“民主國家”與“民生國家”建設中，作為國家公共權力的代表，行政權力就必須積極介入社區管理，通過下設、延伸各類管理和服務組織，提供全國性公共管理與公共服務，以形成國家的公共形象。而對于社區性公共事務，這部分事務一般由代表社會性權力的社區自組織掌握，如社區居民通過公共投票、民主議決、集體協商等形式決定社區公共事務，并自行設立各種組織實施自我管理和服務，以防止行政權的過分干預。當然，對于社會基礎薄弱，社會自治能力不足的農村地區，行政權力又不得不通過引導、推動、直接幫助組建社區組織，構建社區自組織管理體制，以防止國家統治的基層社會基礎的弱化。因此，行政支配性特征就較為明顯。另外，隨著市場經濟的深入發展，各類經濟組織如雨后春筍般在農村地區得以快速發展，以經濟要素組合而成的經濟組織在社區管理中的優勢日益體現出來，以此為基礎的經濟力量通過市場機制、組織參與等形式在社區管理中的介入程度不斷加深。在經濟較為發達的地區，作為兼具市場性及社會性雙重權力特性的集體經濟企業，即是社區管理和服務體制的主體構建力量，也是壟斷社區管理的權威性力量，已經與社區力量相互疊加，全面承擔起社區管理的重任，使行政權力介入的空間較為狹小。
第二，不同性質力量的運行理念及機制不同。不同性質力量具有不同的內涵與特征，進而使不同社區管理體制的運行理念及機制不同。行政權力是以國家政治權力為后盾的權力，具有強制性、壟斷性，以行政權為主導的社區管理體制，其運行理念更多地體現為“國家公共性”或區域性的“地方公共性”，它并不一定與某一特定農村社區公共性相重合。因為，由諸多社區公共性所形成的國家公共性更加具有抽象性與普遍意志性，與社區公共性之間存在明顯的差距。以社會自組織力量為基礎的社會自主權是由民眾自愿結社產生的。自治一詞在法理上的基本內容是意思和意志的自主和自由，而在制度層面上通常是用自覺、自我統治、自主、自我決定等來解釋的。［3］社區自治權是以社區成員群體為的自主，社區集體意志是社區成員的集體共識，以集體意愿所表達的公共性則是社會自治權的基本理念，它所代表的公共性具有局部性、地域性特征。民主的統治是公民通過理性的公共運用來決定公共事務，［4］但是對于社區來說，其理性的公共運用多局限于社區公共范疇之內，同時還受到社區社會資本等因素的影響。
第三，不同管理體制的實踐目標及功能不同。社區管理和服務體制的變遷與改革是國家基于社會發展變化所進行的治理體制選擇，總體上來說，構建新型社會生活共同體，形成具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區，是現代社區管理體制的基本目標。然而，具有凝聚力的社會生活共同體對不同的地區具有不同的具體內涵，其實踐目標及功能各異。如在現實中，有的社區首先需要滿足廣大民眾的公共管理和服務需求；有的社區生活共同體公共文化缺失，需要構造現代公共文化；而有的地區提高農民收入是調動廣大社區居民參與社區公共活動、提升社區凝聚力的重要動力所在；在異質性、開放性及流動性較強的地區，更需要提高社會管理治安、公共服務建設能力。因此，不同類型的社區管理和服務體制是基于特定地區社區管理與發展目標的選擇，具有特定的實踐目標與功能。總體上來看，在社區管理中，不同性質權力的內涵不同、價值理念不同、介入方式及程度不同，實踐機制也就不同。在社會發展進程中，社區的形態結構及社會基礎都不斷發生變化，并呈現出較大的差異性，不同性質權力之間的互動及配置關系也就具有明顯的差異，各種權力及力量在社區管理中作用不一，實踐目標和功能各異。
四、新型農村社區管理和服務體制的價值分析
自新世紀以來，我國總體上進入了工業反哺農業、城市支持農村的現代化發展新階段，實現從“城鄉分治”向“城鄉一體化”發展是當前我國現代化發展的重要舉措。然而，現代化發展的過程也是社會持續分化的過程，“社會的政治、經濟、文化、教育、法律、家庭系統在功能和結構上不斷的分化出子系統，新的組織系統、社會群體不斷涌現”［5］，利益結構將更為復雜、服務需求更加多樣化、價值觀更加多元化，社會矛盾也更容易被激化，給社會管理和服務帶來更大的挑戰。近幾年來，在現代化沖擊下，我國農村經濟社會發生了顯著的變化，各類新型經濟、社會組織日益出現，農村社會的封閉性被打破，流動性、異質性日益明顯。與傳統農村社會相比，當前農村已經逐步演變為容納多元經濟結構、多元組織形式、多元成員身份的開放性社區。在社區成員身份復雜和利益分化的條件下，如何保障各類社區成員的公民權利，滿足他們的多樣化公共需求；如何使各種聲音能夠得到有效反映，如何實現異質性社會中的融合與認同，以消除社會沖突、維護社會穩定，是急需要解決的問題。現代化發展的過程是一個政治民主化、法制化的過程，“由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業組織、公民組織、政黨組織、利益團體、政府組織)，基于一定的集體行為規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成多樣化的公共事務管理制度或組織模式”［6］，是現代民主政治發展的重要趨勢。農村社區建設中的社區管理和服務體制創新，具有以下幾個方面的價值。首先，將政府管理與服務延伸進農村內部，不斷提升著農村居民的公民待遇，保障了農民的生存權與發展權，推動著城鄉基本公共服務均等化的實現。其次，適應了當前農村社會開放性、流動性、異質性發展要求，將社區不同身份成員納入了公共管理和服務的范圍，形成了流動社會中的無縫隙管理和無差異服務。再次，有利于在遵循社區利益多元化、價值多元化基礎上通過協商、互動達成共識，化解農村基層矛盾，維護基層社會穩定。繼而完善了社會自組織能力，形成了現代治理自組織網絡體系與社會資本，擴展了社會自主、自治空間，提升了社區的自我治理能力。最后，實現了國家、市場、社會、社區之間的合作、協同治理。政府、居民個體、社區組織、社會力量共同參與的社區管理和服務既保證了社區主體的自主性，也有利于發揮政府的職責，同時還調動了社會力量的參與，實現了多方力量共存下的協調、互動與共識，順應了現代化發展的要求，符合現代民主治理的基本要求。
五、總結與探討
現代化是一個從傳統到現代轉型的過程，不斷提升廣大農民的公民身份，保障他們的合法權益，滿足他們的基本公共服務需求是現代化發展在政治領域的重要體現，也是幾千年來人類對民主政體的追求。正如美國政治學家卡羅爾•佩特曼所言，一個民主政體如果有效存在的話，就必需相應地存在一個參與社會，即社會中所有領域的政治體系通過參與過程得到民主化和社會化。當前我國政治民主的深入推進，也需要建立適宜性的現代民主治理制度，將新興力量納入秩序性軌道，形成參與性發展機制。［7］這種民主治理機制“意味著國家和公民社會關系的重新調整，意味著人類在國家(政府)、市場、公民社會三維組合中，尋求不同以往的、更為有效的實現共同利益道路的努力”，［8］它更加注重國家、市場、社會多元主體的共同參與和協同治理，在參與中實現互動，在互動中尊重彼此利益與形成共識，共同推動社會的繁榮進步。有效的國家治理，不是通過國家權力無限擴張來完成的，相反，是通過合理范圍內的國家權力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現的［9］。以特定時期的歷史時代特征為基礎，以有效順應經濟社會發展的現實要求為起點，以滿足廣大民眾發展要求為方向所形成的社會秩序安排才更加富于彈性，更加具有張力。實現由集權式行政管理到放權式民主管理，再到多元主體參與的現代社區治理是當前我國基層治理轉型的重要趨向。實踐中的新型社區管理和服務體制正是現代國家對現代民主治理的實踐探索，嘗試在現實社會發展中，通過體制性的創新，形成國家、市場及社會多元力量共同參與的更加具有包容性、開放性的治理制度，追尋人類自由、公平、公正、正義等民主理念。實踐中，各類社區管理和服務體制雖然形態各異，也需要進一步健全和完善，但健全新型社區管理和服務體制只是手段，不是目的，追求公共的善才是其最終目標。
