中國預算績效管理發展淺談

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摘要報告中指出，要建立現代財政制度，規范預算制度，全面實施績效管理。現代化的財政制度是實現我國治理能力和治理體系現代化的重要推力，其中預算績效管理是現代化財政制度的重點任務之一。2018年印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，進一步明確預算績效管理在建立現代財政制度中的重要作用。本文旨在追蹤中國預算績效管理的進展及做法，從現階段我國預算績效管理存在的問題中總結經驗，立足國情探析解決辦法，推動現代化財政制度的建設。

關鍵詞預算績效管理績效評估績效監督

一、我國預算績效管理的發展歷程

自20世紀90年代公共財政學建立以來，“預算績效”的地位在公共部門日益增長，各國紛紛開展政府預算績效管理改革。在此背景下，我國在借鑒西方經驗的同時開展了對政府預算績效管理的積極探索。黨的十六屆三中全會（2003）提出建立預算績效評估體系，在財政部的領導下，開展了預算績效評估試點工作，開始推進預算評估。2005年，財政部對績效評估的相關規定進行了補充完善，提出要建立對政府部門的績效評估體系，明確績效評估的主體和方法。2009年，財政部全國統一的財政資金使用的績效評估辦法，這一政策的出臺標志著績效評估在全國范圍的開展。自此，績效評估理念開始在各級政府部門確立，各部門的財政資金使用效率以及績效意識均有提高。2011年，財政部先后出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》和《績效評估工作評估暫行辦法》。提出要將績效理念糅合進預算制定執行的全過程中，加強對預算績效評估的監督。這些政策在很大程度上推動了預算績效在我國的發展進程。同年，對于預算完成情況的績效管理在北京、杭州、深圳等8個省市政府部門相繼開展試點。2013年11月，《中共中央關于全面深化重大問題改革的決定》進一步完善了政府績效評估頂層設計的相關內容。提出要創新績效考核機制，隨著頂層設計的不斷細化、規范化，政府績效評估在我國有了充分發展的機會。在新《預算法》中，有五項與預算管理相關的法規。首次將預算績效管理以法律形式確立，基本建立了預算績效管理架構，為今后全面預算績效管理的實施奠定了法律基礎。“十三五”規劃（2015）提出全面推進預算績效管理，建立權責一致的財稅體系，完善相關的管理制度和法律法規，是我國全面推進預算績效管理的開始。黨的報告（2017年）提出，要建立現代化的、科學的財政制度。中指出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力地預算體系，全面實施績效管理。2018年9月，《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱“意見”）。意見中明確提出要建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，并在具體的原則、做法、格局等方面提出了科學、合理的意見。

二、我國預算績效管理改革舉措

（一）立法先行

2014年，我國修訂了《預算法》，并從法律角度對預算績效管理作出了規定。其中第12條規定，各級預算應當遵循各級預算應當遵循講求績效和收支平衡的原則；第57條規定各級政府和部門應對預算支出進行績效評估；規定各級政府應建立跨年度預算平衡機制，更加關注中長期預算規劃和戰略目標，提高預算績效管理的可預測性和科學性。新的《預算法》以立法形式先行確定預算績效評估等問題，為預算管理改革提供法律保障，進一步推動中國財政體制現代化，是對我國依法治國方針理念的貫徹與落實。

（二）逐步建立和完善預算績效管理框架

自2003年到2017年預算績效評估確定以來，我國從績效的評估時期逐步邁入預算績效的管理時期。至此，基于項目支出的預算績效在我國初具雛形，并將處于持續的擴展與完善中。我國的績效管理包括項目支出，部門總支出，政府財政支出，中央財政轉移支付和公共財政；形成了績效目標，績效動態監控，績效評估流程的全面跟蹤管理；已形成中央政策、評估標準、專家智庫等資源相互補充的局面。2017年黨的報告提出要“全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”。績效管理進入到新高度，表明中國的績效管理已進入全面實施的新時代。2018年9月的《意見》中提出了要對各級政府的收入及支出預算進行全方位的績效管理，著力支持國家重大發展戰略和重點領域改革；實施部門和單位的全方位預算績效管理，要對部門、單位整體及核心業務的完成效果進行衡量。這些全面實施預算績效管理的具體舉措，對財政資金使用效率的提升、公共服務質量的提高、加快建設服務型政府有著重要意義，是對全面實施績效管理的繼承及發展，標志著我國的績效管理進入了“預算績效”新時代。

（三）預算績效協調機制不斷完善

我國的預算績效已大體實現預算過程與預算內容的全方位覆蓋。績效管理逐步納入預算制定、實施、評估、結果應用和監督的全過程。其中績效評估的內容從預算過程、預算資金兩個維度不斷擴展，逐步樹立了“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理理念。預算與績效的關系越來越緊密，預算與績效協調機制逐步成熟，預算績效管理框架基本建成。預算與績效兩張皮的情況極大程度上得到了改善。我國各級政府各級部門對績效評估的結果更為重視，采取了績效評估結果公開、績效獎懲等方法，加強績效問責機制。但到目前為止，績效評估結果的應用尚未達到全面覆蓋，評估結果與預算安排如何協調尚不清，這將是中國下一次預算績效管理的改革方向。

三、當前我國預算績效發展中的問題

（一）預算績效觀念接受程度不夠高

中國的預算績效管理體系并不完善，績效管理理念接受程度不高，無法落實貫徹在預算工作的全過程中。對于預算績效的評估缺乏統一的標準及方法，因此各省各部門的評估結果不具有對比參照的合理性。預算績效應如何從全國層面上進行統一管理并能兼顧各地市經濟、觀念的差異，仍是一個亟待解決的難題，這些問題的存在，影響了績效評估觀念在我國的被接受程度，部分人員對于績效問題敷衍應付，工作時形式大于實際；在預算編制過程中，相關人員不能積極配合，預算目標不嚴謹；預算執行監測機制不健全，預算績效結果的考核的技術手段尚不成熟。

（二）預算績效法律層面不健全

中國的預算績效管理與西方國家相比仍處于發展初期，法律法規的建設僅限于財政部門的規定，預算績效工作方法還未真正建立、績效評估標準還未統一。我國現沿用的是2014年修訂的《預算法》，雖在當時已對預算績效管理進行了一些修訂，但隨著預算績效管理在全國范圍的全推廣，應根據我國各試點城市的實際情況，對《預算法》中關于預算績效的部分逐步進行修改與補充。預算法及實施條例對預算績效評估的主體和對象，預算績效評估的標準、范圍以及預算績效結果的應用和監督缺乏明確的規定。

（三）預算績效評估機制不成熟

績效評估是預算績效管理過程中最為重要的環節之一，績效評估環節、標準、方法的設定科學與否關系到績效評估的最終結果，關系到根據績效評估結果所做的一系列判斷與考核，因此建立一套科學有效的績效評估機制是保障預算績效管理的核心問題。我國的績效評估尚未形成全覆蓋，很多地方部門并未開展績效評估工作，對政府部門日常工作統一進行定性定量打分難度大；績效評估標準及評估項目缺乏統一的規定，評估結果全國范圍內不具備橫向可比性；預算績效管理問責機制有待完善，預算監督反饋機制尚不能滿足現在和未來的管理需求。績效評估結果往往只停留在書面，極少有績效評估結果能夠得到實際應用的。并且由于我國的各級政府部門的公共性、群體性，導致其提供公共服務所產生的社會效益無法進行定量的評估。此外，還缺乏績效評估和監督機制，評估結果不能充分發揮其作用。我國的預算績效評估目前采取自評和財政部門評估相結合的方式，一些部門存在只評好的項目的情況，績效評估結果不能反映各級政府部門工作的實際情況，監督機制不能落實到位。績效考核結果的應用以及績效信息的披露程度不足。評估意見能否得到真正落實，被評估單位是否依照評估意見完善項目決策程序、優化預算資源配置結構，都無從知曉無從評判。

（四）預算監督機制不建全

我國的預算監督機制不能有效地制約有資金分配權的部門，這些部門的自由裁量權太大，很難對其進行監督。其次，我國審計監督不到位，我國的審計實行雙重領導機制，審計部門無法獨立于政府之外進行監督，其獨立性、公正性受到限制。此外，公眾與社會的監督作用不明顯。盡管我國積極開展陽光政府等政務公開工作，但我國的預算公開渠道不暢通、預算執行透明度不高等問題仍然存在，公民對預算制定等方面參與度和積極性都不高，導致社會監督機制有效性較低。

四、我國預算績效管理的優化路徑

我國旨在建立全方面，全過程，全覆蓋的預算績效管理體系。預算績效管理的各個方面都要求我國公職人員全范圍樹立績效理念，進一步完善相關的法律制度和機制，不斷完善績效管理模式，優化績效評估方法，擴大績效評估范圍。我國預算績效發展方向在于通過各方面經驗的不斷總結與完善，形成具有中國特色的預算績效管理體系。

（一）樹立績效觀念

要從真正意義在各級部門內樹立績效觀念，全面貫徹實施績效評估制度，以預算執行情況和績效結果作為資源分配的依據，既強調績效目標的訂立，也強調績效考核，將績效評估落實到組織內每一成員，創建過程與結果并重的預算績效評估管理思想和組織文化。具體而言，各級政府尤其是財政部門要積極開展預算績效培訓活動，讓組織成員真正了解預算績效是什么、如何評估、以及開展預算績效的意義優勢。此外要公示績效評估結果，在督促各部門成員提高績效意識、提高工作效率的同時接受社會的監督與指正。

（二）加強預算績效的法制建設

要進一步加強法律體系建設，修改、補充現有法律，使之達到與預算績效管理新要求相匹配的高度。通過完善法律制度，以立法形式統一預算績效評價標準，規范預算績效評價全過程，進而增強預算過程合法化，整合績效問責制，提高公共服務標準化，提高政府效率，優化資源配置，形成“預算終身問責機制和責任審查制度”。同時，借鑒發達國家立法方面的理論經驗以及部分城市的實踐經驗，推動我國政府的預算績效逐步走上制度化和標準化的道路。除借鑒國外城市經驗外，要積極總結國內試點城市推行預算績效以來出現的問題，進而補充完善《預算法》中的不足與缺漏，立足國情以國內經驗解決國內問題，以先進城市帶動落后城市。

（三）完善預算績效管理方法

各級財政部門應積極響應國家出臺的預算績效相關法律準則，加強法制化管理，從項目數據庫、績效目標制定、績效考核方法等方面對預算績效現行管理制度進行進一步的升級。一是建立數據庫，增加項目庫項目明細，將各個項目的具體要求、數據、標準逐一錄入項目庫。二是將績效目標績效評估等環節量化處理，建立相關的評估系統，細化各項評估指標。三是對于公共部門內一些無精準確衡量績效的工作，一方面可以采取模糊法進行量化，另一方面，它可以相對削弱其比例，增加績效評估中可量化項目的比例。四是引入專家評審和具有準入資格的第三方機構對各級預算進行檢查及監督。五是升級預算信息處理系統，以成為績效預算更可靠地技術保障。六是提高績效管理人員業務水平，尤其重視對增強基層財務人員的培訓。七是樹立結果導向意識，增加預算績效的科學性，重視過程的也同時要重視結果。

（四）加強績效評估管理

完善績效評估體系，應以加強評估指標、評估標準的科學性為重點工作。當前我國的績效評價體系以財政部門為主導，，距離一個科學、合理、公開的績效考核體系，還缺少公眾及第三方機構的參與，多方參與到績效評估過程之余還應將評價結果及時公布接受群眾的監督。此外，有必要加強預算績效評估結果的應用，評估結果應以獎懲方式實施。預算完成情況較好的部門，在下一預算年度內可以享受合理范圍內的更多的財政撥款。對于預算完成情況不夠理想的部門，應根據評估結果對相關責任人開展問責工作，并對上一年預算編制中不合理的項目進行駁回刪減。由于公共部門提供公共服務的特殊性，部分工作具有群體性無法精準量化，對于無法精確評估的工作，可采取模糊評價法。

（五）實施全方位監督

對預算績效要進行全方位嚴格的監督，一方面要從各級財政部門內部對預算績效管理進行監督，另一方面要加強預算績效的外部監督。內部的監督可以以加強對預算的審計和監督為主。各政府部門的預算使用情況，使用是否合法合規合理，都是審計部門的重點審查項目。對政府預算的審計有利于各部門規范財政資金使用方法，提高使用效率，增加預算公開程度。因此，可建立對預算全過程的動態監督與跟蹤反饋機制。預算項目完成結果和績效評價結果應作為下一年項目預算績效的基礎，決定下一年的財政資金分配。還可以從增加國家監察委員會對預算績效的監察來完善，實現預算績效的內部外部共同監察，對地方匯報的預算完成情況應具體核實，防止數據造假并提高預算績效結果的真實性和透明度。根據績效評估結果，對完成情況較差的相關部門及人員實施問責與追責；進一步強化各部門內工資與績效的關聯，將績效結果納入工資增減的考核標準之中；設置獎懲機制，以激勵預算完成較好的部門及個人，同時對完成情況較差的部門施以合理處罰，以示警戒。外部監督層面，應重點加強群眾參與監督以及引入第三方監督。預算績效管理的目的就在于提高政府部門效率，增加人民滿意度，根本而言仍是以“為人民服務”為宗旨，因此公民擁有參與監督預算過程的權力。預算績效結果應盡可能的公布于政府信息網絡平臺，接受群眾的審核、檢查。開放群眾參與預算制定、預算績效評估的暢通渠道，聽取各方面意見。此外，增加第三方機構參與監督預算績效管理，通過具有相關資質的社會團體、專家機構對政府預算績效進行監督，讓政府工作人員和公眾了解第三方參與的必要性，增強預算績效監督的科學性、合理性、可信性。

（六）強化預算信息管理系統

信息管理系統是實施預算績效技術方面的必要支持，科學高效的預算信息管理必須有先進的數據處理系統做保障。預算執行到評估的全過程中勢必要處理、審核各級財務部門所上報的大量信息，急需以大數據平臺為依據建立一套智能、高效的預算信息處理系統。預算信息管理系統可以提高財政部門績效評估的效率，也有利于強化預算績效評估結果的應用。我國應優化從預算制定到審核的各個流程，在預算編制、執行、評估、監督全過程中引入大數據、云計算、人工智能等現代信息技術。同時要進一步細化并補充預算項目庫，擴大項目庫的涵蓋程度，提高預算制定及審核的效率，提高預算績效管理的系統性、科學性和有效性。

作者：成璇璇 單位：河北大學政法學院行政管理專業