轉基因食品安全法律規制完善

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摘要：食品安全牽扯每一個人的神經，在我國食品安全問題中，對“新興”的轉基因食品安全問題的討論經久不休。在此無意探討轉基因食品是否安全的基因科學問題，只聚焦于作為一種特殊類型的食品，其在生產、銷售、售后損害賠償等環節應當如何構建合理的制度以保障消費者權益。

關鍵詞：轉基因食品安全；消費者權益；法律監管；法律完善

一、我國轉基因食品安全現狀分析

說起轉基因，就一定繞不開一個人：崔永元。其赴美所作的轉基因食品安全調查報告引起的“反轉”大潮至今未平，在那之后，“轉基因”似乎成為了一些人眼中的現代生物科學實驗下的“弗蘭肯斯坦”，但是也有反對“反轉”的人稱“轉基因只是一個十分自然的生物基因變異進化過程，該過程在自然界已經悄然進行了幾億年之久”，他們并不認同轉基因有害論。不管怎么說，爭議是存在的，在“支持轉基因”與“反對轉基因”這一社會問題背后，其實隱藏著消費者知情權、選擇權等權益的沖突。在“轉”與“不轉”爭議中，民眾最在意的毫無疑問是食品安全問題。法律雖然不能解決安全問題，但是法律可以解決不安全怎么辦的問題。若轉基因食品真的安全，完善的法律規制有利于打消人們的疑慮，若其不安全，我們更要建立完善的制度，以保護國民的生命健康權。在該問題上，法律缺席的后果是可怕的，比如在2003年，朱燕翎女士訴雀巢奶粉含有轉基因成分的敗訴，反映出我國轉基因食品的法律規制的嚴重不足，更有甚者如黃金大米事件，相關不法分子不惜用兒童做實驗，在刻意隱瞞所使用轉基因大米研究信息的情況下給兒童喂食用氫同位素標記的大米。諸多企業若繼續利用此不足為自身牟利，其危害性不言而喻。我們不能因科學前進道路上有風險就止足不前，亦不能對前進道路上的危險放任不管。轉基因技術具有重要的意義，促進轉基因技術的發展已經成為世界各國的趨勢，更加安全合理科學地發展轉基因技術應該是我國努力的方向，如何完善法律為此保駕護航，是我們研究的重點。我國是世界上人口最多的國家，為了養活占世界22％的14億人口，早在20世紀80年代，我國就已經開始了轉基因技術的研究。到目前為止，我國總共有七種轉基因農作物獲得農業轉基因生物安全證書，其中轉基因棉花和木瓜已經農業部批準獲得了商業化種植的許可。此外，轉基因大豆和轉基因油菜等五類農作物和其涉及的17種農產品被國家農業部要求進行強制性標識。［1］這說明，我國對于轉基因食品持非常謹慎的態度。轉基因食品首先是食品的一種，我國的《食品安全法》規定：食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。①那么什么樣的食品是轉基因食品呢？首先，轉基因是一種科學技術，該技術可以把其它生物的特定基因轉移到選定生物的基因序列內，從而使該選定生物在生長過程中表現出它原本沒有的性狀，如轉基因抗病蟲害玉米、轉基因高產水稻、轉基因高出油大豆等，而以此轉基因生物為原料，制得的食品就是轉基因食品。轉基因食品可以進行詳細的分類：根據來源的不同，可以分為植物性源、動物性源，微生物性源；根據轉基因食品中是否含有轉基因源為標準還可以分為食品本身不含轉基因的轉基因食品，本身含有但在加工過程中特性發生改變，轉移而來的活性基因不復存在的轉基因食品，轉基因食品中帶有活性的基因成分，在被食用后其可能會被人體消化吸收的轉基因食品。［2］

二、我國現行轉基因食品安全的法律規定

目前，我國轉基因食品的法律規定散見于國務院頒布的行政法規，農業部、衛生部以及國家科委頒布的部門規章之中，涉及生態環境保護、農林畜產品管理、食品藥品衛生管理、進出口檢驗檢疫、實驗活動管理等。《食品安全法》中對食品安全的規定亦為轉基因食品所適用。根據《食品安全法》的規定，食品安全委員會和衛生部負責對食品中的不安全因素進行評估，并負責資訊的、部門資質的認定、標準制定。工商局、食品藥品監督管理部門與質監部門合作對食品的加工、出售等環節進行監管。地方相關部門依照上級相關部門的指示進行食品安全監管的相關工作。在《農業轉基因生物安全管理條例》等其它相關規范性文件的配合下，農業部建立了我國轉基因食品安全監管行政體系。農業部為具體實施工作的主管部門，聯動其它各個部門共同管理轉基因食品。

（一）立法層次低且立法指導思想不成熟

轉基因早已不是20多年前那個只存在于專業研究人員口中的事物，如果繼續依照行政規章和各專項立法來對轉基因食品進行規制，顯然不利于轉基因食品優點的發揮，更不利于對轉基因食品研究以及生產銷售進行監管。轉基因食品與人體健康和環境保護關系密切，立法者一直謹慎地對待它的發展，但隨著人們對轉基因食品以及轉基因技術關注度的提高，待對轉基因進行立法的三大基礎：即技術基礎、法律基礎、實踐基礎成熟之時，進行更高層次的立法也應提上日程。但我國目前并沒有明確的法律規制，我國政府也從未回應過民眾轉基因食品安全性的質疑，由于缺乏指引，我國的轉基因立法、執法以及司法的實踐難以展開。

（二）立法的內容不健全

第一，完善的立法應當涵蓋其所調整對象的方方面面，反觀我國轉基因立法卻主要集中于轉基因技術的研發領域，對于轉基因食品的生產銷售以及售后領域規范完全適用《食品安全法》的相關規定，這就導致轉基因食品的特殊性問題難以對癥下藥，造成轉基因食品市場混亂。第二，我國出臺的轉基因食品安全監管法律方面的文件很多，但其中多數法律法規是在調整農業生產，而對轉基因食品的銷售方面進行調整的法律法規不足。隨著越來越多的轉基因食品走入千家百戶，對轉基因食品進行具體詳細的規定不僅對于保護消費者知情權和自由選擇權等合法權益有重要作用，而且對于轉基因食品產業的良好發展也有重要意義。

（三）追蹤機制和評價機制不健全

目前，我國對轉基因食品進行管理遵循的是事前審查原則。事前審查原則是指對轉基因食品進行事前檢測，對于符合安全標準的則授予其安全證書準許其上市。但由于我國的事后追蹤以及評價機制不健全，一旦事前審查出現錯誤，在后期的大面積種植中對環境造成污染或者在銷售中發生未預料到的對人體的危險，其追責就顯得頗為困難。所以，健全轉基因食品的追蹤機制和評價機制非常必要，而我國在這方面的立法幾乎是一片空白。

（四）轉基因食品標識制度不完善

2003年，上海的朱燕翎女士訴雀巢公司未在其“雀巢巧伴伴”產品中進行轉基因產品標識敗訴一案，反映出我國對于轉基因產品標識制度的不完善。在該案中，數家測試機構對于該產品的轉基因測試結果的不統一亦反應出我國對于轉基因成分的規定缺乏權威的國家標準以及缺乏專門的檢測機構的問題，這些問題都是完善標識制度的掣肘。因此完善標識制度必須先確立權威的含有轉基因成分程度的統一制度以及建立專門的檢測機構。我國《食品安全法》規定對于轉基因食品應當按照規定進行顯著標識，但是根據《農業轉基因生物標識管理辦法》，只有少數幾種轉基因農產品被要求進行強制標識，而且對于轉基因農產品的次級產品并沒有進行規定。拿轉基因玉米食用油來說，有的轉基因玉米食用油全部由轉基因玉米制作而成，而有的則是由轉基因玉米和非轉基因玉米混合制作而成，除此之外，市場上還存在有轉基因玉米油與其它食用油混合而成的食用油，根據我國現行的關于轉基因食品的標識制度，很難確定以上哪種必須要進行轉基因標識。關于轉基因食品的標識用語，我國也沒有相關法律進行規范，這就導致商家可以使用模糊的語言達到“標識”要求，侵犯消費者知情權。對于標識豁免制度的建立，大部分學者也認為屬于必要，因為此舉可以保護確認無危害的轉基因食品的市場，對于轉基因技術的完善有著重要意義，遺憾的是，我國尚未建立該制度。

三、國外轉基因法律規制情況

（一）美國

1．美國轉基因食品安全監管的立法原則美國采用“實質等同原則”指導其轉基因食品安全立法工作。該原則的基本含義是：轉基因食品是與其它食品沒有任何差別的食品，在立法中，轉基因食品與其他食品一樣適用常規法律。這是因為美國政府認為：科學是管制體制的基石。在沒有確鑿證據證明轉基因食品有害的情況下，對于轉基因食品就應該采取與普通食品同等的態度，不應過度管制。2．美國轉基因食品安全監管的法律規定在實質等同原則的引領下，美國經過幾十年的自由蓬勃發展起來的轉基因技術領先全世界，在技術發展的同時，為了防止轉基因技術被濫用從而影響正常的社會秩序，美國在世界上最早開展了規范轉基因技術發展的立法實踐，建立了相比其他國家來說非常完善的轉基因技術法律法規規范體系。1986年6月，對后世影響深遠的《生物技術監管協調框架》這一重要法律在美國頒布出來，該法除了正式確立實質等同原則以外，還將轉基因這一問題納入了當時既有的法律體系之內進行調整，規定聯邦政府的各部門根據各自職能分工合作，他們既分工負責，同時又相互協調合作，最終高效地管理著美國的轉基因食品的安全。［3］因此，在我國也建立此種政府各部門分工合作的管理模式并通過立法確立起來，是我們應當努力的一個方向。在法律體系上，美國由于已經形成了相對完善的體系，因此監管十分到位。所以，我國在進行轉基因立法中，也應采取此種體系式立法的方式，方便未來對新型轉基因食品安全立法的完善。

（二）歐盟

1．歐盟轉基因食品安全監管的立法原則與美國認為在沒有確鑿證據證明有害之前均認為無害不同，歐盟對技術的態度非常謹慎，認為轉基因食品作為一種人造物，其安全性是難以進行明確認定的。正因為認為任何技術都有其危險性，歐盟對轉基因食品的監管采取的是“風險預防原則”，該原則是指在技術有可能對生態環境或者人體健康造成嚴重的不可逆的損害的危險時，即使依照當時的技術無法確定該損害一定會發生，也應該采取必要的預防措施。歐盟的立法模式分為兩種：第一個模式叫“水平”，第二個重要的模式叫“垂直”，下面筆者將就這兩種模式進行分析。［4］水平模式：在立法中設立原則性的統管性法律，采取的并不是對某一需要調整的對象立法管理的方法，通過制定普遍性的通用原則，從宏觀角度把控轉基因食品安全。這種模式的優點是可預見性與適用性高、法律規制清晰明了。垂直模式：在立法中對具體的領域進行調整，對轉基因產品的研究、生產、流通等環節進行非常嚴格的把控。垂直模式是水平模式的補充，由于轉基因技術水平的提高，其復雜性給水平模式的一般性立法造成了巨大的挑戰，在這種背景下，能夠具體問題具體分析的垂直模式的立法能夠最大限度地維護立法體系的統一有序，具有重要的意義。2．歐盟轉基因食品安全監管的法律規定歐盟對于轉基因食品安全的立法按其發展可以劃分為三個階段，［5］研究學習其演變過程對于我國按社會發展進程進行合適的轉基因立法具有重要的參考意義。第一階段：1998年之前。《新食品法》《關于向環境有意釋放基因飾變生物的指令》等影響深遠的關鍵性的法律法規在這一階段制定出來。因為歐盟在很早之前就開始了對轉基因進行立法，所以歐盟規制轉基因食品安全的基礎牢固，歐盟轉基因食品安全監管法律法規才如此完善。第二階段：1998年到2001年。關于轉基因生物環境保護的《關于向環境謹慎釋放轉基因生物指令》和《外源性污染物標識條例》這兩部代表性的法律先后制定出來。一開始，歐盟只是禁止在成員國范圍內再進行轉基因農產品的銷售經營，從這時候開始，對于轉基因食品的管制變的嚴格起來，到后來，不止于農產品的一切轉基因生物都被歐盟禁止在歐盟成員國范圍內交易，這完全堵塞了轉基因產品在歐盟出現的可能性。這一階段歐盟風險預防原則最明確，在該原則的指導下，歐盟關于轉基因的立法逐步完善。第三階段：2002年至今。這一階段歐盟的立法非常多，對轉基因食品的限制變的寬松起來。歐盟這一階段與上一階段相比反常變化原因非常復雜，主要涉及到的還是經濟上的原因。由于歐盟的轉基因立法的嚴格嚴重損害了轉基因食品生產商的利益，轉基因食品生產商對歐盟的限制懷有深深的怨念，于是，忍無可忍的生產商在WTO與歐盟對簿公堂。最終，歐盟允許轉基因食品在經過審查許可后在歐盟流通，但歐盟規定，所有流通的轉基因食品必須建立健全的追溯機制，以便于進行風險管理。追溯機制的建立極大地促進了歐盟對于轉基因食品的管理，從生產到銷售所有流通全部可查，有利于第一時間發現問題根源，防止危險的擴大。

（三）日本的法律規制

1．日本轉基因食品安全監管的立法原則日本的轉基因立法原則與歐盟、美國均不同，既不是寬松的的“實質等同”原則，也不是嚴格的“風險預防”原則，而是“不鼓勵，不支持，但允許其適度適當發展”的中間原則。日本的此種原則是由其糧食生產環境所決定的，日本國土面積小耕地不足，糧食主要依靠進口，而轉基因水稻等的高產極有利于解決日本的糧食問題，所以日本對轉基因食品的發展保持著該種審慎態度。2．日本轉基因食品安全監管的法律規定日本的轉基因食品管理法主要涵蓋了轉基因農業和食品安全管理、生物多樣性保護、轉基因生物實驗室安全管理、轉基因生物工業化安全管理等方面。2001年，日本頒布了《轉基因食品標識法》，該法規定了轉基因食品具體的標識方法、規范的標識用語以及可免于標識的轉基因食品的規定。此外，該法還規定每年都應修訂轉基因食品的標識規定以保障消費者的權益并最大限度地減輕轉基因食品可能帶來的危害。在轉基因食品的監管方面，日本建立了許多行之有效的制度，如封閉性實驗制度（該制度規定轉基因實驗必須在封閉環境下進行以保護生態環境）、安全性審查制度（該制度規定轉基因食品從研發到種植再到商業化銷售的每個過程都必須進行安全性審查，未通過審查的轉基因食品不得上市）、區別流通管理制度（該制度規定轉基因食品與傳統食品必須區別管理，在生產和流通的各個環節上都必須進行嚴格的區別審查）。［6］

四、對完善我國轉基因食品法律規制的建議

（一）確立適合我國國情的指導思想

法律移植嚴禁“拿來主義”，任何國家的法律都植根于該國特殊的人口、政治、環境等因素。因地制宜，緊緊圍繞我國經濟可持續發展的需要、人民群眾生命健康保障的需要、生態環境安全保護的需要，樹立適合我國國情的轉基因食品安全管理指導思想，至關重要。在學習歐盟、日本、美國的過程中不適宜“一刀切”，應該根據我國的國情有所揚棄。在轉基因食品的研發環節，由于我國耕地面積廣試驗田眾多，為了促進轉基因技術的發展，可建立比較寬松的研發制度，在保證安全的前提下鼓勵轉基因技術的研發。在轉基因食品的生產環節，由于并不是所有的轉基因食品都用作人類食用，也有一些是用于牲畜飼料等，因此對于用途不同的轉基因食品，嚴格程度應有所不同。對于人類食用的食品建立嚴格的制度，而對于牲畜食用的食品，則可以寬松一些。在轉基因食品的銷售環節，立法應秉持嚴格謹慎的態度，明確各方的責任，加強政府監管。

（二）確立完備的災害控制及損害追償制度

由于轉基因食品的特殊性，一旦出現食品安全事故，其波及范圍和危害程度都難以預估，因此應參考重大疫情處理機制進行災害處理。此外，還應當定期對轉基因食品的安全性進行評估，防患于未然。而對于一般的消費者知情權、選擇權損害，不涉及生命健康安全的，應當參考普通消費者侵權進行處理。這兩點，我國目前的立法均有不足，應當參考國外進行修訂。在損害追償上，我國目前對于產品侵權賠償采用的是銷售者與生產者承擔“不真正連帶責任”的制度。該制度有利于解決消費者權益損害賠償問題，但是對于群體性的生命健康權的損害追償，生產廠商能力不足的情況下，應建立國家補償機制，維護社會公共利益。

（三）建立完善的追蹤機制

追蹤機制的建立，有利于快速識別危險源并迅速做出危險應對，能夠降低事故造成的損害，還有利于后續追責工作的開展，完善的追蹤機制，應當包含以下三個層面：轉基因食品的研發層面：在研發過程中，所有研究資料均應妥善保管，研究人員應當記錄研發中的各種情況，尤其是研究結果的去向，更應該詳細記載，以備查閱。轉基因食品的生產層面：在生產過程中，生產者應記錄每一批原料的來源地及去向地，每一批產品的流水線負責人基本信息等，并妥善保管，以備查閱。轉基因食品的銷售層面：在銷售過程中，銷售者應記錄每一批產品的來源地及去向地，以及每一地區的負責人等信息，并妥善保管，以備查閱。以上機制若能建立，一旦出現事故就能及時準確的定位事故環節，查清事故原因。追蹤機制可以和標識制度聯動建立，以商品為中心設立轉基因食品專用條形碼或二維碼查詢追蹤系統，既適應我國食品經營分散的特點，又能節省人力物力財力。此外，由于該追蹤機制的涉及面特別廣，所以，必須由政府各部門主導，監督各個關鍵環節的運行。

（四）構建嚴格的標識制度

為了給轉基因食品的追蹤機制的建立提供便利，應當構建嚴格的轉基因食品標識制度，充分保護消費者的選擇權、知情權。為構建嚴格的標識制度，首先應當修訂轉基因食品標識目錄。目前，我國的轉基因食品已經得到很大發展，但標識目錄仍然沿用著2002年農業部公布的五類十七種轉基因食品標識目錄，經過15年的發展，該目錄已經不適合我國現在的需要，因此亟需修訂轉基因食品標識目錄。除了建立完備的標識目錄，在標識內容上也應當嚴格進行規定。需要規定的內容主要有：標識文本、標識位置、標識顯著程度、成分含量、副作用等五個方面。為防轉基因食品生產企業鉆漏洞，還應合理設置兜底條款。［7］

作者：李夢杰 單位：青島科技大學法學院