政府食品安全監管的第三方評估初探

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摘要：食品安全關乎人民群眾身體健康、生命安全，甚至是社會穩定。基于此，政府對于食品安全的監管工作就尤為重要，但是監管工作做的好與壞，監管成效如何，缺少科學、客觀的評價方法。目前為止，關于由獨立第三方評估機構來評估食品安全監管質量的研究幾乎沒有。該研究通過對政府食品安全監管工作的仔細研讀，初研適用的第三方評估機制方法，希望通過建立科學的評估指標、評估模型，得出客觀的評估結論有助于政府進一步完善、建立科學有效的食品安全監督管理辦法、設立科學的運行機制與保障體系。

關鍵詞：食品安全；監管；第三方評估

“民以食為天，食以安為先”，食品是人民群眾賴以生存的物質基礎[1]，食品的安全與否關系到人民群眾的身體健康和生命安全，更是關系到國家經濟發展和社會和諧穩定，食品安全監管工作是政府的一項重大民生工程。近年來，從毒奶粉、地溝油、過期肉到最近的海底撈事件都不斷地考驗著消費者和政府的承受力，事故頻發的背后折射出我國食品安全監管工作仍存在不完善的環節。隨著政府深化改革工作的不斷推進，從2014年開始，政府每年都會引進第三方評估機構對國家政務公開工作進行第三方評估工作，評估報告中包括了對食品安全信息的評估板塊[2-3]。但是迄今為止，從第三方評估角度獨立來評價食品安全監管質量、成效的研究幾乎沒有，更缺乏獨立的第三方評估機制、方法。本文通過對政府食品安全監管工作的仔細研讀、調研，初研適用的食品安全監管工作第三方評估機制方法，以評促建，希望通過科學的評估結論有助于政府建立更加有效的監管工作方法。

1第三方評估的含義及其在我國的實踐

第三方評估是指由獨立于被評對象和服務對象之外的專業評估組織，遵循一定的原則和標準，運用合理、規范的程序和方法對所評對象從政策、規劃、計劃、項目、機構、人才、績效等管理活動及其相關主體和要素開展的專業化咨詢和評價活動。其作為一種外部監督機制，最早產生于20世紀20年代的英美等發達國家，且最初的第三方評估都是從對行政管理工作的評估開始，與政府績效管理、政府績效評估的概念聯系在一起的。在我國，由于受到傳統體制的影響，1986年以前是不允許第三方評估機構存在的，所有的政務信息依賴于行政系統內部自下而上的報告機制。1992年以后，我國政府績效的第三方評估機構得到迅速的發展，許多優秀的評估機構涌現[4]。2014年6-8月，國務院通過引入第三方評估，邀請全國工商聯、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國科學院，針對19類60項具體政策展開調研，并且從2014年開始中國社會科學院法學研究所每年會對國務院部門和省級政府政務公開工作開展第三方評估，并出版中國政務公開第三方評估報告。目前，國內對于第三方評估的研究在各個領域都有應用，如醫療、教育、科技、金融、政府購買服務等，也有部分學者研究評估與新技術的結合等方面。一般來說，第三方同第一方和第二方之間沒有根本利益的關聯性，也不存在必然的行政隸屬或股權收益等關系，是獨立的第三方[5]。第三方評估主體通常是高等院校評估研究機構、專業性評估公司、社會公眾組成的評估機構等[6]。第三方評估由于其獨立性、客觀性、專業性，使得評估結果更具有權威性和公正性，并且通過以評促建，進一步對完善有關方案和政策發揮重要作用，具有十分重要的意義。第三方評估機制的運作需要采用適宜的評估體系和先進科學的評估方法，評估方法是評估主體在評估過程中所采用的各種方法、手段和技術，對于評估有十分重要的意義，從某種程度上來說，評估活動的成功與否主要取決于評估方法選擇的成功。第三方評估的方法有事前評估和事后評估，評估過程中有些方法是通用的，有些則不同，且都有定性和定量之分。其中，通用的方法有邏輯框架法、綜合指標體系評價法、專家打分評價法以及信息調查法[4]。

2政府食品安全監管現狀

食品安全的監管是涵蓋從農田到餐桌的全過程[7]。從監管對象分類，最主要的監管對象有食品生產環節的生產企業、食品經營環節的經營企業（包括網店、零售店等）以及食品流通環節的餐飲服務場所等。從食品安全監管的時間順序分類，有事前監管、事中監管和事后監管[8]。食品安全監管要事先預防、事中控制及事后追溯。事前監管主要是指食品安全風險評估、食品安全信息公開、食品安全法律法規建設等方面，我國現行的食品安全法律包括《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國計量法》等[9]，行政法規包括《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》等，以及包括一些地方人大批準的地方性政策法規；事中監管主要是指食品監督檢查制度、食品抽樣檢驗制度以及食品召回制度；事后監管主要是指政府對食品安全事故的反思、整改，對于發現的違法違規的行為進行相應的處理，發現犯罪行為移送相應的司法機關，建立食品安全信用檔案體系等。我國在2013年大部制改革以前，食品安全監管實行多部門聯合監管機制，由不同的行政職能部門按照行政職能對不同的環節進行監督管理，如農業部負責初級農產品的監管，工商總局負責食品流通全過程的監管，國家質量監督檢驗檢疫總局負責食品加工生產的全過程的監管，衛生部負責致病源細菌的全程監管，食品藥品監督管理局負責餐飲消費環節的食品監管[10]。由于這種多部門聯合監管存在著監管真空地帶、監管部門權力交叉以及部門之間協調問題，所以大部制改革后，國家組建了國家食品藥品監督管理總局，負責食品安全監督管理綜合協調，推動健全協調聯動機制，食品安全監管進入了以食品藥品監督管理部門為主，其他部門為輔的監管模式。

3食品安全監管引入第三方評估的必要性

食品安全由于其本身固有的屬性，是人民群眾密切關注的社會熱點和焦點，輿論燃點低，稍有波瀾就會引起巨大的社會反響，所以食品安全的監管手段，法規、政策的制定就顯得尤為重要，并且這些手段、政策法規是需要具體執行落實的，落實的好與壞，落實結果是否如預期設想，就需要引入評估，而傳統的評估都是在監管部門內部或者是上級政府對下級監管部門的評估，都是屬于內部評估。但第三方評估由于其本身獨立的屬性，可以客觀科學地評價工作的成效、發現存在的問題；有助于針對問題找出解決方案，實現科學決策和精細化管理，并且相對于政府內部自上而下的評估來說，具有能夠擺脫利益糾纏以及外部懲戒約束機制的優點。2016年，安徽省人大常委會針對正在起草中的《安徽省食品安全條例（草案）》，就部門間爭議較大的食品生產加工小作坊、小餐飲和食品攤販的準入管理等重要制度設計，引入第三方評估，委托第三方參與立法工作，這也是十八屆四中全會決定在完善立法體制方面的創新舉措[11]。所以，引入第三方評估不僅是食品立法工作創新的需要，更是整個食品安全監管體系工作的需要，對我國政府食品安全監管工作的進一步完善、提高是十分必要的。

4食品安全監管第三方評估指標體系初研

第三方評估通用的方法有：邏輯框架分析法、綜合指標體系評價法、專家打分評價法和信息調查法。邏輯框架分析法是一種按目標、產出和投入歸納政策的目標及效果的方法；專家打分法是一種定性描述定量化的政策評估方法；信息調查法主要是通過各類調查手段，獲得第一手資料，從而為政策評估提供真實、可靠的信息。對于食品安全監管工作的評估，根據第三方評估方法體系可以初步采用通用評估方法中的綜合指標體系評價法，綜合指標體系評價法是在各專項評估基礎上進行綜合分析，將所選擇的有代表性的若干個指標綜合成一個指數，以此對具體事物得出綜合性的評價[12]。食品安全監管評估工作如何建立具體的評估指標可以從監管工作的時間維度來分段進行，區分為：事前監管評估、事中監管評估以及事后監管工作，并在每個時間段上提取相應的評估指標，利用多指標綜合指數的理論及方法，并采用層次分析加權法將不同的指標賦予不同的權重進行綜合評估。本文基于目前的食品安全監管手段、工作來初步研究相應的評估指標。

4.1事前監管評估指標擬選取內容

事前監管也是事前預防性監管，根據目前事前監管的手段，可以對應相應的評估指標。從以下幾方面來進行評估：（1）法律、法規執行、建設情況：可用于評價各級監管部門對于現行食品安全監管法律的執行力度；是否根據各地方的具體情況，與時俱進建立相應的地方性監管法規。（2）食品信息公開情況：包括食品安全的標準查詢信息、食品標準建設情況、食品的信息披露平臺的建設，可用于對地方監管部門的評估。（3）監管人員隊伍建設情況：可用于評價各級監管部門是否對定期對監管工作人員進行政策、法規等的培訓。（4）是否在相關食品安全風險預防控制措施：可用于評價各級監管部門對于對應的監管內容是否建立有相應的風險監管體系。

4.2事中監管評估指標擬選取內容

由于事前的預防手段有限，且很多情況無法做到預防監管，只有經過媒體、互聯網絡的傳播以及消費者的舉報，才能進行事中的監管。事中監管工作的評估可以從以下幾方面進行：（1）食品安全定期抽檢及信息情況：可以從抽檢的制度、力度、頻率以及抽檢信息的公布情況來對地方監管部門進行評估。（2）食品安全檢驗檢測機構建設情況：從具體每個監管部門下屬的專職檢驗鑒定機構來進行評估，包括檢驗機構人員情況、檢驗手段、檢驗設備等各個方面。（3）食品安全行政執法情況：主要是對地方監管部門的行政執法方面，如執法人員態度、執法力度、執法效率、執法能力、執法案件數量、執法查處情況以及公安系統對違法犯罪案件處理情況等方面進行評估。（4）食品召回制度制定執行情況：包括對各級監管部門食品召回制度建設的情況、問題食品是否及時召回，以及對召回的不安全食品補救措施或銷毀情況的監管等方面的評估。

4.3事后監管評估評估指標擬選取內容

事后監管雖然是政府監管體系的最后一環，但卻也是最關鍵的一環，事后監管做的好與壞直接關系到人民群眾對政府的信任度、關系到整個事故事態發展的趨勢，更是關系到社會的穩定。所以對事后監管的評估可根據事后監管評估手段有以下幾方面：（1）事故處理公開情況：主要是評估地方政府、監管部門對于事故調查處理信息的公布情況，是否公開、透明，是否厘清責任。（2）食品安全信用檔案建設情況：評估各級監管部門是否建立有企業信用檔案記錄，是否建立各類企業的“黑/白名單”。（3）政府問責制度的落實情況：評估政府是否對于各級監管失職集體、個人有相應的處罰。（4）監管制度的完善情況：評估各級監管部門對事故后的監管制度是否做到進一步的完善，是否進一步號召社會監管力量。在以上指標選取的基礎上，根據評估要素重要程度是否相同，選取不同的權重。各指標權重的取值范圍應在0～1，同一層次的所有指標的權重之和應為1。確定評估指標、權重后，進行加權求和，最后得出具體的綜合評估分值，其中，每項指標權重的選取需要經過行業內專家論證結合各相關方、公眾調研、調查等手段之后才能確定。

5結語

在我國，食品安全監管體系雖然經過多年的改革與發展，但仍然存在著信息不對稱、監管實施不到位、法律法規、標準建設不健全等諸多問題[13-14]。本文通過對當前食品安全監管工作的分析，初步探討研究適用于其的評估指標體系，希望借助外部社會力量，利用第三方公平、公正、獨立的特點，通過利用評估結果，使得我國食品安全監管方法體系建設得到進一步的完善。但是，由于我國第三方評估工作起步較晚，目前并沒有相關法律來保證第三方評估的地位[15]，所以從信息采集工作來說，會遇到很大的困難，如被評估對象各級監管部門是否會全力配合，尤其是被監管對象與監管部門是整個監管鏈條上的利益相關方，被監管對象是否愿意提供所需的評估材料，并且所提供的資料數據是否真實有效；其次，評估指標權重的選取，需要經過實地調研，專家論證，指標權重選取合理與否關系著評估結果的公正性；再者，得出的評估結果是否會被認可，是否會被有效應用。以上等問題是制約食品安全監管第三方評估工作能否得以開展的關鍵因素。希望通過建立科學的評估指標、評估模型，得出客觀的評估結論有助于政府進一步完善、建立科學有效的食品安全監督管理辦法、設立科學的運行機制與保障體系。

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作者:王春艷 付強 單位:中國標準化研究院