我國食品安全監(jiān)管機制缺陷思考探討
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【摘要】食品安全威脅著廣大人民群眾身體健康和生命安全，全國整體食品安全趨勢穩(wěn)定，但問題卻依然嚴(yán)峻?！皶l(fā)光的豬肉”、“餓了么”驚現(xiàn)黑心作坊等使我國社會經(jīng)濟(jì)承受巨大損失，大量消費者面臨著不同的食品安全風(fēng)險，暴露了食品安全監(jiān)管機制存在諸多問題，本文采用公共選擇理論的“政府失敗”和“經(jīng)濟(jì)人”的視角分析食品鏈成員自利性行為和問題發(fā)生的原因，從而提出對食品監(jiān)管機制的三大建議。
【關(guān)鍵詞】食品安全；公共選擇理論；監(jiān)管機制；食品鏈
4月14日，新華社報道，國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《2017年食品安全重點工作安排》，強調(diào)用“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)峻的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)”，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌的每一道防線，這關(guān)系到我國13億多人的身體健康和生命安全，必須抓得緊又緊。這些年食物安全形勢不斷好轉(zhuǎn)，但問題仍教嚴(yán)重，食品安全監(jiān)管機制存在諸多問題，老百姓仍然有很多期待，必須再接再厲，確保人民群眾“舌尖上的安全”。本文主要分析食品安全監(jiān)管機制存在的問題，從公共選擇理論的角度入手來分析為什么安全監(jiān)管體制會出現(xiàn)問題，以及對于食品監(jiān)管機制提出的三大建議，從而讓中國老百姓能對每天吃到的食品真正放心。
一、我國食品安全監(jiān)管存在主要的問題
從目前來看，我國各個級別的食品安全監(jiān)管部門有衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)管管理局等九個部門。經(jīng)過多年的不懈努力，我國已經(jīng)初步已建立起一個相對比較完善的食品安全監(jiān)管機制，形成以各項法律法規(guī)為依托，多個監(jiān)管部門相協(xié)調(diào)，共同監(jiān)管的格局。然而近幾年來食品安全問題層出不窮，逐漸地暴露了食品安全機制存在的問題。（一）法律法規(guī)不完善，缺乏執(zhí)行力目前，我國食品安全法律體系框架已經(jīng)起步，但是，食品安全監(jiān)管應(yīng)該是一個”從農(nóng)田到飯桌”的全過程監(jiān)控。包括食物的種植養(yǎng)殖、加工、包裝、儲藏、運送、銷售、賣出等的監(jiān)管。但是在我國因分段立法監(jiān)管到目前為止還沒有形成一系列的覆蓋”從農(nóng)田到飯桌”食品鏈的食品安全相關(guān)法律。目前的法律法規(guī)主要側(cè)重于食品產(chǎn)生、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管。而且有些法律法規(guī)條文或因過于籠統(tǒng)難以執(zhí)行，或因標(biāo)準(zhǔn)欠缺難以執(zhí)行?，F(xiàn)有食品安全的相關(guān)法律法規(guī)無論是從法律法規(guī)還是法律震懾力都是不強的，這些年來，食品安全問題的嚴(yán)峻性在很大程度上于對事故的處罰力度和威懾力不夠有關(guān)。（二）政府監(jiān)管機制存在“漏洞”，監(jiān)管效率底下我國食品安全監(jiān)管分工的總體思路是“分段監(jiān)管為主，不同種類監(jiān)管為輔，多部門共同監(jiān)督和管理”。此監(jiān)管機制有一定的合理性，讓食品制造的各個環(huán)節(jié)都能充分得到政策主體的管理和指導(dǎo)。但是其機制也存在缺陷。各個部門不相互配合、管理重復(fù)和管理欠缺等現(xiàn)象突出政策實施的通道被切成不相連接的幾段。當(dāng)食品安全事件需要追究法律責(zé)任時，牽扯的各有關(guān)方面都會本能地相互推卸責(zé)任。這種情況往往導(dǎo)致管理活動的反復(fù)，管理活動一致性低和管理盲區(qū)的出現(xiàn)等諸多“政府失靈”的現(xiàn)象。這恰好是我國食品安全事故不斷發(fā)生的根源之一，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。（三）檢驗?zāi)芰唾|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系不完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的技術(shù)支持和依據(jù)，是必須執(zhí)行的國家標(biāo)準(zhǔn)。我國的食品安全檢測技術(shù)力量分散，資源不能有效共享和利用。我國食品安全監(jiān)管的各級政府部門的設(shè)計是一個多分支多級別架構(gòu)的機制，因此各種各樣的檢驗室、監(jiān)測站分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等多個部門中，既獨立又封閉，造成了人才的浪費和資源的損失。我國質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系整體普遍落后于其他發(fā)達(dá)國家,呈現(xiàn)出“少、老、低”的趨勢。目前這一情況直接致使了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能很好的與國際實施標(biāo)準(zhǔn)接軌。我國食品行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有14.63%,嚴(yán)重制約了食品行業(yè)技術(shù)水平的提高。
二、食品安全監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因
食品安全監(jiān)管必須以整個食品供給鏈的監(jiān)管為根本，私營公司、消費者、政府構(gòu)成食品鏈的三大主要行為主體。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”引入政治市場，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究和探討政治過程。政府是食品監(jiān)管的主體，政府本身也是理性的經(jīng)濟(jì)人，同樣也可能產(chǎn)生政府失敗?！敖?jīng)濟(jì)人”范式是一種相當(dāng)有用的分析工具，是一個人類行為動機的簡化的假說，它可以用來解釋社會經(jīng)濟(jì)活動中一系列相當(dāng)廣泛的問題。“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，就是“人是關(guān)心自身利益的，是理性的，并且使效用最大化的追逐者”。（一）政府行為的分析“政府失敗”是公共選擇理論的主要部分，來分析政府行為效率。所謂的“政府失敗”，是指政府的行為并不總像應(yīng)該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠那樣“有效”。在布坎南看來，政府作為公共利益的保證人，其作用是避免市場經(jīng)濟(jì)的不足并使各經(jīng)濟(jì)人所做出決定的社會效應(yīng)比政府干預(yù)以前更高，否則，政府的存在沒有意義。但是政府存在著這樣的“缺位”、“錯位”和“越位”的情況。對于一些底層監(jiān)管者而言，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)“錦標(biāo)賽”模式下，基層干部升職與GDP和財力增長有關(guān)，比起食品安全市場監(jiān)管等“生效慢、難出彩”，政府部門這種趨利行為，他們自然喜歡為招商引資這些看得見的政績忙碌。如“三鹿奶粉事件”不法分子在從奶農(nóng)到奶站的途中往牛奶中添加三聚氰胺卻一直無人監(jiān)管，就是一個很明顯的例子。（二）利益集團(tuán)的行為分析奧爾森曾在《國家的興衰》中提到，特殊利益集團(tuán)為了達(dá)到它們的目的，采取最為明顯的方式就是影響政府政策的制定過程。利益集團(tuán)可以憑借自己龐大的資產(chǎn)為政府人員提供創(chuàng)租的機會。利益集團(tuán)可以由普通民眾、非政府組織、公共部門組成，也可以由尋租的利益集團(tuán)組成。企業(yè)、廠商與地方官員來往的過程中，避免不了會出現(xiàn)利益勾連的現(xiàn)象，浮現(xiàn)出“官”與“商”勾結(jié)，在這種千絲萬縷的官商勾結(jié)中，食品生產(chǎn)商只要不出太大問題，就會出現(xiàn)“選擇性失明”即睜一只眼閉一只眼。于公可以交稅，于私可以交錢。廠商會通過采取游說、示威、威脅、行賄等合法或非法等方式來達(dá)到自己的目的。官商的相互勾結(jié)是理性經(jīng)濟(jì)人通過結(jié)成利益集團(tuán)來追求和實現(xiàn)他們的共同利益要求。（三）消費者的行為分析消費者首先是個理性的經(jīng)濟(jì)人，人是關(guān)心個體利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者。每一個活動經(jīng)濟(jì)人面臨選擇時總會傾向于選擇給自己帶來最大利益收益的機會。這表現(xiàn)為在行動的時候必然進(jìn)行成本—收益分析，在經(jīng)濟(jì)活動中既注重收益，也關(guān)注成本，或是取得最大收益，或把支付的成本降到最低。有些消費者在購買有問題的商品時，當(dāng)自身的權(quán)利受到傷害時，往往忍氣吞聲，不能引起重視，通過法律的手段作為有利抗?fàn)帲蚁M者原本就存在搭便車的心理，再加上投訴成本太高或沒有相應(yīng)的獎勵來鼓勵他們的行為，由于食品消費一般涉及的數(shù)額不高，如果問題產(chǎn)品沒有給消費者帶來明顯的健康威脅。
三、健全我國食品安全監(jiān)管機制的措施
（一）完善法律法規(guī)，加強法制建設(shè)完善食品監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)是食品安全監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。應(yīng)該加快其修訂完善的步伐，盡快的完善其配套的法律法規(guī)及實施細(xì)則，落實處罰到人為人民群眾的健康保駕護(hù)航。重拳整治非法添加、超范圍超限量使用添加劑、濫用農(nóng)藥獸藥等農(nóng)業(yè)投入品、制假售假、私屠濫宰等違法行為，所有食品安全違法行為均應(yīng)追究到人，并向社會公開被處罰人的信息，保障消費者的知情權(quán)。推動地方食品廠生產(chǎn)經(jīng)營小作坊、小攤販、小餐飲管理辦法的出臺。規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法監(jiān)管，開展執(zhí)法檢查，做好行政復(fù)議和訴訟工作，讓失職部門承擔(dān)起相應(yīng)的民事甚至是刑事責(zé)任，來避免“政府失敗”。（二）完善檢驗檢測，提高監(jiān)管能力推動食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)對接，繼續(xù)完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。美國為了滿足食品市場的基本需求，在全國范圍內(nèi)成立大量安全檢測機構(gòu)，也結(jié)合各州地區(qū)的實際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，對食品安全檢驗標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面調(diào)整，把每年的9月確定為“食品安全教育月”加強對食品監(jiān)管人員的檢驗訓(xùn)練。借助美國經(jīng)驗，考慮我國現(xiàn)狀，我國應(yīng)該克服行體制的問題，通過改革創(chuàng)新，推進(jìn)現(xiàn)有機構(gòu)結(jié)合。推動監(jiān)管行政部門與檢測技術(shù)部門分開，給予食品安全檢測機構(gòu)獨立的地位，來提高檢驗檢測公信力，實現(xiàn)檢測和監(jiān)管分開。加快食品安全監(jiān)管信息化工程項目建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的食品安全信息平臺。（三）完善食品安全監(jiān)管機制，形成多方位監(jiān)管首先要整合食品安全監(jiān)管機構(gòu)，更加具體的確定監(jiān)督管理部門之間的權(quán)責(zé)劃分，要降低食品安全監(jiān)督管理內(nèi)部的部門僥幸心理，深層次地確定各監(jiān)督管理部門的職責(zé)，要積極避免責(zé)任劃分不明、權(quán)責(zé)不清從而導(dǎo)致監(jiān)督管理空白。其次，要有分段式管理專向一體化監(jiān)管。食品安全監(jiān)督權(quán)越集中，監(jiān)督部門的有效性和積極性越高。最后要加強部門之間的協(xié)調(diào)，在全局的視角下考慮，加強各部門的相互溝通與協(xié)作，從而實現(xiàn)各監(jiān)督環(huán)節(jié)的無縫銜接，使監(jiān)管工作更統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效。食品生產(chǎn)者也承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。對社會和公民負(fù)責(zé)，保證食品質(zhì)量安全，接受社會監(jiān)督，敢于承擔(dān)社會責(zé)任。而且我國政府相關(guān)部門應(yīng)采取加強風(fēng)險教育、提供多樣化的公共論壇這樣的方法，進(jìn)而提高公眾應(yīng)對和參與治理食品安全風(fēng)險的能力。
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作者:藏悅帆 單位:吉林財經(jīng)大學(xué)