食品安全責任保險試點工作問題與對策

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摘要:概述食品安全責任保險的國際代表性推行模式及我國的實踐歷史與現狀，分析推行食品安全責任保險的利弊和試點過程中存在的企業參保積極性不高、保險產品缺乏對食品企業的吸引力以及積極作用未能發揮體現等主要問題，提出開發專屬責任保險產品和健全完善市場化運作機制、加強檢查考評和風險管理服務能力建設等引導推動工作機制、鼓勵因地制宜探索創新推廣模式、加強宣傳總結和指導督促等推進試點工作的對策與建議。

關鍵詞:食品安全;責任保險;試點;問題;對策;保險

新修訂的《食品安全法》第四十三條明確“國家鼓勵食品生產經營企業參加食品安全責任保險”，國務院2015—2016年連續兩年分別將開展食品安全責任保險試點、推廣食品安全責任保險制度作為年度食品安全重點工作安排內容之一［1-2］，國務院食品安全辦等部門聯合印發了《關于開展食品安全責任保險試點工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，從國家層面指出開展食品安全責任保險(以下簡稱食責險)試點對保障和改善民生的重要意義，并對地方提出開展試點的工作原則與要求［3］，可以說，食責險正面臨歷史性的發展機遇。然而，對監管部門、食品生產經營企業(以下簡稱食品企業)和保險公司來說，推廣食責險制度則是一項全新的工作，試點過程中面臨的一些具體問題，需要認真探討并研究解決。

1概述

1.1國際代表性推行模式

食責險是國際上處理食品安全風險的一個重要手段，在大多數國家和地區是作為產品責任保險的一種，并適用產品責任和產品責任保險的相關法律制度，總體上可分為強制與非強制兩大類，后者又可分為作為政府福利保障補充的食責險、與懲罰性賠償相配合的食責險以及與政府監管職責相結合的企業團體保險。我國臺灣是目前唯一強制實施食責險的地區，要求持有營利事業登記證的食品生產經營者都應購買產品責任保險，并且規定了最低保額。美國雖未采取強制手段，但由于產品責任法律完善，嚴格的食品召回和“一人訴訟，所有受害者同等收益”等懲罰性民事責任賠償等制度使企業違法成本高昂，食品經營企業從規避自身風險角度會要求供貨商提供產品責任保險保單，生產企業為轉移風險也會主動投保，因而投保率非常高。歐盟國家實行的是包括公眾責任險、產品責任險、產品召回和污染險等在內的組合保險，產品責任保險是作為社會保障的補充，盡管未強制要求，但由于嚴格的食品安全法律和高效的責任追究體系，以及消費者強烈的法律和維權意識，食品企業為了應對不斷增長的食品污染或召回等責任風險，往往會自愿投保，作為企業風險管理的重要工具［4-6］。

1.2我國的實踐歷史與現狀

我國大陸責任保險始于20世紀50年代的汽車公眾安全責任保險，但不久即因“弊多利少，副作用大”而停止實施。1979年恢復國內保險業務以來，國內各保險公司相繼在責任保險方面作了一些有益的探索，但總體上在經營中仍存在業務規模小、發展緩慢等問題，與現實的社會需求極不適應，與發達國家相比差距較大，仍有巨大的發展空間和潛力［7］。我國食責險最早出現在1986年，但此后一直發展緩慢［8］。雖然食品安全問題逐漸引起社會的廣泛關注，個別保險公司也適時開展了食責險業務，但由于產品侵權責任配套法律法規未健全，以及食品安全事故責任鑒定困難、分攤不明確等因素，一些發生了嚴重食品安全問題但無參保的企業一跑了之或是關門大吉，其應承擔的賠償責任最終由事發地政府“埋單”。正是由于這種僥幸心理，很大程度上降低了食品企業的參保熱情，加上食責險產品本身存在的問題，制約著食責險的發展。新《食品安全法》實施前后，國內幾家大型保險公司已經在食責險領域進行了初步嘗試，但由于種種原因產品設計和推廣面臨重重障礙，總體上還處于起步階段，需要進一步健全和完善，全面推廣的市場條件尚有待培育［9-12］。在廣東，目前約有超過10家的保險公司開展食品安全相關業務，除獨立的食責險外，部分公司的產品責任險等綜合責任險種也包含了食品安全責任。參保的主體是外資(上級集團統一購買)或出口食品生產企業，購買的主要是境外財險公司的產品，食責險包含于產品責任險中。

2推行食責險的利弊與可能存在的問題

2.1推行食責險的利與弊

2.1.1推行食責險的意義食責險作為食品安全管理的重要輔助手段，是社會治理體系建設和食品安全社會共治的重要內容。一方面，通過保險的經濟補償和先行賠付功能，起到“社會潤滑器”和“蓄水池”的作用，及時解決保險責任事故中受害者的醫療救治問題，提高事故的救助水平，并利用經濟杠桿有效化解事故可能引起的矛盾和民事責任糾紛，保障消費者的合法權益，減輕食品安全事故的危害，具有保障和改善民生及維護社會穩定的重要意義，同時能避免政府直接為違法企業“兜底”，減輕財政負擔。另一方面，保險公司為控制承保風險，通過其法律責任和風險管理專家團隊為參保企業提供全方位的風險管控等防損服務，發揮社會管理功能，有利于提高企業食品安全管理水平，預防和減少事故的發生，同時也為政府部門減輕食品安全風險管理的壓力。再一方面，食責險的風險共擔功能有利于分散和轉移企業因生產經營客觀失誤造成的食品安全責任風險，減輕賠付壓力［13］，利于保障正常企業的生產經營秩序，避免因偶然的失誤和事故而導致倒閉破產。

2.1.2推行食責險可能產生的“副作用”推行食責險可能產生的“副作用”之一是企業道德風險上升，保險的風險轉移作用很可能助長部分食品企業滋生僥幸心理，錯誤地將食責險作為逃避承擔食品安全主體責任的“護身符”，認為出了問題有保險公司理賠，責任意識削弱，更容易忽視食品安全管理，使得生產經營過程中食品安全隱患增加或導致發生更多的食品安全事件，甚至導致企業道德底線下降，在利益驅動下無視其社會責任，鋌而走險大膽違法生產經營不安全食品［14］。

2.2試點過程存在的問題

2.2.1企業缺乏風險意識，參保積極性不高食品企業普遍缺乏參保動力。一是由于責任險不同于財產險或車險，其作用不一定在短時間內體現，且保障的是食品消費者的權益而非企業自身的直接利益，一定程度增加了企業的負擔。二是由于食責險開展時間不長，宣傳及引導力度不夠，社會公眾知曉度低，許多食品企業一方面對該險種的費率和理賠情況缺乏了解，另一方面通過保險化解食品安全風險的意識不強，沒認識到通過保險可避免企業正常生產秩序因發生食品安全事故而受到破壞，大型企業認為自身出險率低，而中小企業則認為盈利微薄，均存在僥幸心理，不愿意為未知的風險購買保險而增加經營成本［11-12］，主動參保積極性不高。

2.2.2保險產品不能滿足企業需求，缺乏對食品企業的吸引力食責險作為平等自愿和雙向選擇的一種商業保險，必須根據不同的目標市場和各層次的需求進行分析定位設計，目前相關業務由各保險公司自主開展，缺乏頂層設計，與其他責任保險一樣存在經營技術落后等問題［7］，有待改進和創新。例如各公司現有保險產品的保險責任與理賠標準不統一，保障的范圍與程度不一致，保險責任、索賠時效以及責任認定標準等設定不合理，與各類企業的風險保障需求差距較大;多數保險產品的條款偏重保險公司利益，對參保人約束多而對自身義務規定少［12］，保障范圍偏小，免責條款偏多，保險費率偏高，對食品企業缺乏吸引力，不利于產品推廣;理賠流程設置不合理，理賠服務不到位，不利于促進食品安全責任事故處理。

2.2.3缺乏強有力的推行手段，積極作用未能發揮和體現作為依法鼓勵參加的險種，目前的推廣尚處于探索階段，食品監管部門一來缺乏強制推行的依據，二來擔心影響企業責任心，對該項工作重要性的認識和重視程度有一個逐步提高的過程，暫未形成有效的推動工作機制，各地工作進展不平衡;由于不同行業、規模的企業風險各異，行政許可及日常監管的督促引導措施也不能一刀切，缺乏強有力的推廣手段和政策，多部門合力也有待進一步加強。整體參保覆蓋率偏低，且以出口產品為主，基礎數據積累薄弱，遠遠達不到保險經營所需的大數定律要求［10］，保費規模小、投保企業分散，導致保險公司缺乏加大投入、細化市場、改進產品、降低價格的動力，從而也未能有效開展食品安全風險管理服務，積極作用未能得到發揮和體現。

3對策與建議

3.1嚴肅法律責任與監管制度，提高違法成本促企業投保

食品安全治理是一項系統工程，縱觀歐美等國家和地區的做法，均是在嚴厲的法律和嚴格的執法等基礎上，輔之以完善的追溯體系、嚴格的產品召回和監管信息公開等制度，使食品企業違法成本高昂，迫使企業主觀上為轉移風險和提高風險管理水平而自覺參加責任保險，通過經濟杠桿客觀上推動建立多方互動共贏的食品安全激勵約束機制，真正使責任保險成為保障食品安全的“穩定閥”和提升食品安全水平的“助推器”，實現食品安全社會共治。

3.2開發專屬責任保險新產品，健全完善市場化運作機制

3.2.1出臺指導方案或示范性文本針對現有保險產品存在的問題，保險監管部門要開展專項調研，從平衡保險公司與食品企業利益、提高食品企業參保信心和利于產品推廣出發，在充分調查、廣泛聽取各方意見及建議的基礎上，組織制定省級食責險產品指導方案或示范性文本，根據《指導意見》精神，提出試點行業和領域保險產品的保險責任范圍、保險費率與賠償參考標準及理賠服務等的原則要求，指導保險公司根據食品產業特點和發展現狀，改進創新符合食品行業市場需求、保障更全面的食品安全專屬責任保險產品及附加險產品。

3.2.2研究開發專屬責任保險新產品保險公司應改變以限制客戶需求和自身風險控制為主的贏利方式以及依賴強制或行政手段的習慣思維，將事前的合理定價和事中的風險改善作為主要的盈利手段，建立以市場需求為導向的發展模式，根據不同行業、不同地域和不同企業的現實需要，研究細分市場目標，綜合考慮食品產業特點、生產經營規模和風險等級等情況，進行產品創新，針對不同領域開發對食品企業更具吸引力的個性化產品，合理設計保險條款和費率，結合實行差別費率和浮動費率等制度，將食品企業風險等級、事故記錄、賠付情況等與保險費率掛鉤，并運用責任限額、免賠額等手段促使參保企業加強食品安全管理。

3.2.3建立完善市場化運行機制保險公司要適應開展業務的市場環境變化和發展趨勢，通過改變自身經營管理方式提升競爭力，充分利用自身的網絡、產品和服務優勢，加大業務宣傳和推廣力度，吸引食品企業參保。各食品企業可通過保險公司的服務熱線進行咨詢和參保，也可通過保險經紀公司協助安排參保。鼓勵保險經紀公司為食品企業提供經紀服務，鼓勵企業通過行業協會組織統保或聯保等形式參保，形成食責險的規模效應和市場化運行機制。保險監管部門要加強相關政策研究以及對保險公司產品研發、宣傳、推廣和服務等工作的監督指導，增強食責險的可操作性，規范食責險的市場秩序，確保食責險市場健康發展。

3.3采取相關激勵扶持措施，建立引導推動工作機制

3.3.1納入日常檢查和年度考評內容作為鼓勵參加的險種，推行初期如果單靠保險公司自主開展或食品企業自覺參保，難以有效提升保障覆蓋面，必須發揮行政手段的激勵引導作用才能有效推動參保。上級政府可結合創建“食品安全城市”及食品安全年度考評，鼓勵、推動各地因地制宜積極開展試點。食品藥品監管部門要結合實際，探索建立與責任保險相結合的食品安全長效監管機制，將參保情況作為企業自身食品安全管理內容，提高食品企業參保意識，激勵引導其積極參保。與此同時，要防止參保企業產生進了“保險箱”就高枕無憂的思想認識誤區，要以參保為契機，借助保險的力量提升食品安全管理水平，落實主體責任;食品藥品監管部門也要防止“以保險代替監管”，切實履行監管職責。

3.3.2加強風險管理服務能力建設為充分發揮保險的風險控制和社會管理功能，保險公司要牢固樹立服務意識，注重人才隊伍與能力建設，加強責任風險研究，建立事前、事中、事后服務體系，切實提高風險管控與服務等技術水平，充分發揮責任保險在事前風險預防、事中風險控制和事后理賠服務等方面的作用。加強對參保企業的食品安全跟蹤監督和風險管理服務，指導參保企業建立風險排查與防控機制，健全食品安全風險防范化解體系。完善理賠服務制度，優化理賠服務流程，提高理賠服務質量。強化現場勘查，在接到涉險事故報案后，積極開展事故查勘與救助，嚴格按照保險合同約定及時規范履行保險賠償責任。對責任明確的重大食品安全事故，可直接對受害者先行賠付，或積極提供預付賠款，保護受害者的合法權益，及時化解矛盾糾紛，最大限度發揮“社會穩定器”的作用。鼓勵保險公司創新服務方式，與第三方風險管理機構合作，為參保對象提供風險體檢、風險培訓、法律援助等點單式服務，并定期向政府提交階段性風險管理報告，為政府決策提供參考［15］。

3.3.3因地制宜探索創新推廣模式食責險制度是一項利國利民的工作，具有一定的公益性，未有現成的推廣模式，各地需根據實際因地制宜，研究出臺推動食責險的地方性法規、行政規章和財政扶持政策。各地可通過發揮行業協會和社會組織的作用，動員組織有條件的行業龍頭企業率先參保示范;探索將食責險單列或納入校園安全責任保險范圍，有條件的地區可創新參保方式，對學校及幼兒園食堂等社會影響大、食品安全風險高的行業，以及小作坊等經濟賠償能力不足的地方特色食品生產經營單位，積極探索行業公益統保模式，有效提高食責險覆蓋面。部分省市已開展了各種有益的嘗試:如浙江金華市火腿行業實現保險全覆蓋;臺州市采取以市場為主、公益為輔助的“政企同推”參保模式;寧波市鄞州區對農村集體聚餐、中小學校及幼兒園和建筑工地食堂等的“區域統保”模式;臨海市通過食責險專項基金實現的“團體式投保”［15］。湖南是全省統保，郴州市更由政府統一為學校食堂購買食責險服務;四川樂山、資陽兩市則是通過招投標的統保模式［16］等，收到良好成效，可供借鑒學習。

3.4加大宣傳力度，加強指導督促

3.4.1加大宣傳力度，營造輿論氛圍針對社會公眾知曉度低、企業缺乏風險意識的現狀，充分發揮新聞媒體的正面宣傳和引導作用，通過各種渠道和方式，加大食責險產品、政策措施及其重要意義的宣傳力度，及時公布企業參保情況，普及食責險知識，增進社會各界對食責險制度的了解，在提升社會公眾的法律意識、維權意識和索賠意識的同時，增強食品生產經營者的風險意識、責任意識和參保意識，營造良好的試點社會環境和輿論氛圍。

3.4.2加強指導督促，注重總結推廣各地按屬地管理原則，積極爭取地方政府的支持，創造條件推動食品安全風險高的行業和關系民生的重要領域先行先試，鼓勵引導有條件的行業和其他小企業積極參保。上級監管部門要加強頂層設計和組織指導，建立檢查督導機制，及時發現并協調研究解決存在的困難和問題，指導各地及時總結經驗，不斷調整完善相關工作方式方法，逐步擴大試點范圍;及時通報各地工作進展，推廣試點工作中的好經驗和好做法，發揮先行地區及率先參保企業的示范作用，督促后進地區加快工作步伐。

參考文獻

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作者：陳衛東 單位：廣東省食品藥品監督管理局