食品安全風險監測制度完善探討

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1國外開展風險監測的經驗

1.1基于風險評估原則設計實施監測項目

監測項目的設計實施應基于風險評估的原則和方法。如美國食品安全檢驗局(FSIS)在進行國家殘留監控計劃(NRP)設計時，采用了風險評估的思路和分級評分方法，在納入任何一項監測項目時都需進行科學評估，從安全性、健康關注程度、政府管理需要、檢測分析技術、實驗室檢測能力等諸多方面綜合考慮，確保有限的資源得到充分利用。

1.2選擇監測的食品和污染物應基于國家或地區的特點

監測的內容國與國之間應有不同，甚至在同一國家的各地區之間也不應一樣，并且隨著時間的遷移，環境污染以及食品加工方式、飲食習慣也在發生變化。有些污染源得到控制又可能出現其他污染問題或有新的污染源被檢測到。因此，選擇監測的內容也在改變。世界衛生組織(WHO)推薦優先監測的內容選擇應重點考慮以下因素:

(1)污染物構成的潛在性健康風險。在評估這類風險問題時，必須考慮可能產生不利后果(如神經毒素、致畸、致誘變、致癌)的嚴重性。也要考慮關于目前人群接觸污染物情況及危險人群的資料;

(2)含有污染物的食品引起人群食物中毒和食源性疾病的發生率;

(3)肉用動物中某些疾病的流行;

(4)在充足數量的樣品中，用可靠的方式測量污染物水平的可行性;

(5)食品在全部飲食中的重要性，對主要的食品應加以特別注意;

(6)有關食品的經濟重要性及進、出口國家對污染物檢測的法規;

(7)污染物在環境中的持續性、普通性以及存在的量。其對降解的抵抗力以及轉換成更具毒性的物質及其在食物鏈中蓄積的可能性;

(8)通過工業產生和來自居住區的空氣、河水、近海水域等的污染物數量。以及除食物之外的，在其他環境成分中的污染物水平;

(9)在農業、園藝、林業中應用的農藥及其他化學制品的性質及用量，動物飼養所用藥物;

(10)在食品生產、包裝、運輸、銷售、貯存及制備中的衛生狀況。

1.3采用多樣性方式監控食源性疾病

對于食源性疾病監測方面，應當不斷收集和分析食品生產鏈所有環節和人類疾病發病方面的有關數據，以便評價食源性疾病的趨勢和來源。監測活動的目的是為了獲得有關食源性疾病的更可靠的信息資料，主要內容應當有:

(1)了解在人類、動物、食品和環境中特定病原體的存在及其危險性;

(2)對食源性疾病爆發和散發病例的調查;

(3)核對和解釋所獲得的資料，取得有效的證據;

(4)快速而有效的信息傳遞。WHO認為，在國家、區域和全球層面，都應當建立專門的跨學科監測小組，由所有相關部門的流行病學和微生物學專家參與，對監測數據進行分析及反饋。由于主動監測的信息范圍不一定涵蓋所有與食源性疾病相關的內容，不同實驗室數據監測的范圍有所不同，因而實施帶有管理性質的調查很有必要。要完成以上內容的監測活動，還應當包括與食源性疾病有關的各個部門的協作，如農業、畜牧業、食品加工業、食品進出口管理、衛生和醫療機構等的分工與合作。美國的食源性疾病監控體系以“地方-州-聯邦”三級公共衛生部門為基本框架，通過食源性疾病主動監測網絡(FoodNet)對食源性疾病進行常規的主動監測，通過國家抗生素耐菌性監測網系統(NARMS)進行食源性病原體的耐藥性監測，通過食源性疾病暴發專家網(OutbreakNet)和脈沖場實驗室網絡(PulseNet)及時獲得食源性疾病的暴發信息并參與爆發的調查和控制。一旦確認有食源性疾病爆發，州或地方的衛生部門則通過食源性疾病爆發報告電子系統(eFORS)上報美國疾病控制與預防中心(CDC)。電子網絡體系的建立對提高食源性疾病的應急和處理效率提供了保障。美國通過FoodNet實行了主動監測和相關研究，包括基礎實驗室監測、臨床實驗室的調查、內科醫生調查、人群調查和配對流行病學研究。

1.4多部門參與和協作

經濟有效地開展風險監測需要采取跨學科協調的辦法，由“從農場到餐桌”整個環節所有部門參加，還應當包括公共衛生部門的相關專家。為了促進溝通聯絡和協調，建立一個由相關方參與的協調機構是必要的。1976年，WHO、糧農組織(FAO)與聯合國環境規劃署(UNEP)共同努力設立了全球環境監測系統項目(GEMS/Food)，旨在掌握各成員國食品污染狀況，了解食品污染物的攝入量，保護人體健康，促進貿易發展。有超過70個國家和組織參與該體系。GEMS/Food體系要求每個成員依據本國國情進行食品污染物的監測工作，收集相關的污染水平數據，通過電子網頁或者電子文檔的形式上報給GEMS/Food，并根據各個國家的實驗室能力水平制定了一套不同監測水平的參考目錄(核心名單、中等名單和全面名單)，供各成員國進行選擇。在美國，全國性的監測項目幾乎全部是由主管部門牽頭，多部門共同協作，全社會廣泛參與完成的，數據信息可以達到相關部門的完全共享。丹麥通過公共部門和私營行業之間的密切合作，使一系列食品安全監測和控制計劃能夠得以成功實施。丹麥政府主管部門指定由行業、政府機構和科學界的代表參加的委員會負責監測計劃的技術協調，傳染病學、微生物學和遺傳病學專家積極參加了計劃的制定和執行。1994年1月丹麥成立了人畜共患病中心，承擔流行病學調查和研究。該中心收集國內所有人畜共患病調查和控制計劃的數據，對于“從農場到餐桌”的人畜共患病情況進行不間斷分析，包括查明疾病的發生、評估人類食源性疾病來源，并進行基本流行病學研究，每年出版丹麥人畜共患病趨勢和源頭報告。近年來，其他一些國家或組織，如芬蘭、德國、愛爾蘭、挪威、瑞典、聯合國等也建立了類似機構，以改進調查及促進交流和協調。然而，就當前世界各國監測狀況的總體而言，國家和部門之間的信息傳遞與交流往往十分脆弱。

1.5有效共享和應用風險監測結果

國際食品安全網絡(INFOSAN)和歐盟食品和飼料快速預警系統(RASFF)是將監測數據用于預警和應急管理的成功范例。INFOSAN是WHO與FAO合作建立的，旨在促進食品安全信息交流及國家和國際層面的食品安全當局之間的合作，INFOSAN系統成功運行的關鍵在于多部門和各個成員國之間的協調統一配合。RASFF是一個覆蓋面廣、運轉良好、反應迅速的食品安全信息預警系統，它通過系統的信息的收集、提供、傳遞、評估、、跟蹤和反饋等，實現提前發現潛在的風險并采取適當的措施避免發生食品安全事故，為保護消費者生命和健康提供了信息保障和依據，增強了歐盟消費者的信任。數據共享是發揮監測數據作用的基礎性工作。如美國農業部(USDA)將每年的農藥殘留監測數據均公布于USDA的官方網站，可被美國環境保護署(EPA)和各聯邦州相關機構免費利用，所有的利益相關集團均可共享。EPA將該結果用于農藥殘留在膳食攝入情況下的暴露評估，也依據食品質量保護法(FQPA)的需求用于農藥重新登記等工作，還為該國參與食品法典委員會提供數據和技術支持。

2我國風險監測的進展情況

2.1風險監測制度的總體要求

我國風險監測制度建設和實施的目標是主動收集、分析食品中已知和未知污染物以及其他有害因素的檢測、檢驗和流行病學信息，對食源性疾病有害因素做到早發現、早評估、早預防、早控制，減少食品污染和食源性疾病危害。為了提高監測水平和效率，需要充分利用社會各方面資源，綜合利用不同專業和技術能力的檢驗機構，搭建起與國際接軌的食品污染物、食源性疾病和風險評估技術平臺、信息共享和分析系統，建立覆蓋到各省、延伸到市縣的食品污染物和食源性疾病監測網絡，提高對食品中污染物、非食用物質和新發現物質的食品安全風險識別、評估和預警能力。在監測工作機制方面，應當建立起能夠“先發制人”的監測機制，在食品生產、流通和消費各環節對食品原料、配料、添加劑等開展主動監測。通過醫療機構、疾病控制機構和食品安全監管機構的互動關系，及時捕獲早期食源性疾病信息。

2.2風險監測仍然面臨復雜和高風險形勢

我國食品工業長期以來高速發展，近10年來保持了20%以上的增速，成為國民經濟和人民生活的重要支柱產業之一，同時我國也成為世界最大的食品市場。雖然近年來食品安全工作取得了長足進展，但也必須看到，由于食品生產經營秩序尚不規范，食品生產經營中的摻假等違法行為時有發生，傳統的食品污染物尚未得到有效控制，新的食品安全危害因素又不斷產生。種種情況表明，目前我國仍處于食品安全事故風險高發期和矛盾凸顯期，食品安全監管任務十分艱巨。因此，在控制食品安全風險方面，我們既要面對傳統的常規風險，不斷加強對傳統食品污染物的監測和控制，又要注重防控在食品中摻假、非法添加非食用物質和濫用食品添加劑的違法犯罪行為，有效應對非常規和非傳統的食品安全風險，工作任務重、責任大、要求高。

2.3現行風險監測制度難以滿足食品安全監管工作的需要

根據現行《食品安全法》有關國家建立風險監測制度的規定，原衛生部于2010年會同工業和信息化部、工商總局、質檢總局、國家食品藥品監管局聯合印發了《食品安全風險監測管理規定(試行)》(衛監督發〔2010〕17號)，該規定是目前開展風險監測的具體制度規則。在此基礎上，國家衛生和計劃生育委員會會同國務院其他有關部門制定、實施年度國家風險監測計劃，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門根據國家風險監測計劃，結合本行政區域的具體情況，組織制定、實施本行政區域的風險監測方案。國家衛生和計劃生育委員會會同有關部門逐步構建起相關工作機制。國家食品安全風險評估中心承擔具體的技術工作，初步形成以國家食品安全風險評估中心為核心，各級疾病預防控制中心、醫療機構為主體，其他部門技術機構為補充的全國風險監測評估體系。雖然上述體制和機制已在全國成功運行，但與國際先進國家相比，仍存在風險監測計劃的系統性設計不足，監測的內容和信息收集尚不夠全面，風險監測結果的作用發揮方面尚不夠理想等問題。

3對完善我國風險監測的對策建議

結合國內現行做法和國際經驗，本課題組認為，以下3個方面的工作應加快實施。

3.1制定國家層面風險監測工作總體規劃，逐步完善風險監測制度

風險監測是一項需要較大經費和技術投入的活動，我國人口眾多，地域廣闊，地區發展不平衡，如何利用合理的投入取得理想的風險監測結果，是牽頭部門的一項重大課題。從食品安全風險評估的需求來看，需要通過風險監測提供高質量的危害特征描述數據和高質量的暴露數據，前者如人群健康危害數據、劑量-反應數據，后者如食物消費數據、食物成分數據、食物分類、職業暴露數據等。從指導政府監管方面，需要了解與風險控制相關的不良行為及對危害程度的影響等數據。從指導食品企業和消費者正確經營和消費方面，需要監測不同食品類別、不同食品鏈階段的食品污染狀況以及不良加工方法所導致的食品危害等。而從目前風險監測計劃和方案的實施情況看，還難以滿足上述需要。與此同時，監測的一些內容又存在重復浪費的問題，如全國污染物監測計劃中的農藥殘留監測與農業部門的農藥殘留監測的工作重復。因此有必要根據監測工作的需要，研究制定國家層面風險監測的總體規劃，同時，制定每一項監測活動的針對性目標和效率評價標準，合理分配和設計相關參與部門的監測任務，盡量減少部門間的重復勞動和工作，提高工作效率，減少成本，增加效益。為進一步完善風險監測制度，應從以下方面考慮加強風險監測的總體規劃:

(1)根據風險監測的目的和作用，進一步規劃國家風險監測的階段性目標、任務及實現方式;

(2)細化監測項目的分類規則、技術要求、數據格式、匯總和溝通方式;

(3)明確國家層面、地方層面以及部門之間的分工合作機制，實現“從農田到餐桌”全過程監測設計;

(4)科學規劃、合理布局實驗室網絡，充分利用部門、大專院校和有關科研技術單位的現有資源;

(5)提高實驗室數據、監督管理信息以及食品行業發展信息的收集效率和匯總分析能力。

3.2完善多部門參與和信息溝通機制，進一步豐富風險監測內容

現行監測計劃只包括部分對人體健康直接相關的環境中化學性危害物、生物性危害物和放射性污染物等，而對農產品種植和養殖過程的農業投入品、人畜共患病危害、食品生產加工過程污染物等尚沒有在現行監測計劃中體現，缺乏食品源頭污染方面和產地環境的長期、系統的監測資料，勢必影響風險監測制度的完整性，難以滿足風險評估所需要的科學系統的數據要求。擴大風險監測內容勢必要求相關主管部門的積極參與。為完善風險監測的部門協調和參與機制，建議進一步完善多部門參與風險監測的工作機制，重點加強以下方面的工作:

(1)在國家層面成立風險監測專家委員會，負責建立國家數據標準化框架，并分別設立消費數據專家組、環境和化學污染物專家委員會、農業添加物和食品添加劑專家委員會等，負責指導數據的收集、分析等技術工作，為科學設計和利用風險監測數據提供技術平臺;

(2)將風險監測擴展到食品鏈各個階段，收集食品鏈各階段與食品安全相關的危害因素。根據現行部門分工，食品監管、環境保護、水利、農業、林業和畜牧業、進出口食品監督檢驗等部門的相關監測內容都應當納入到國家風險監測計劃中來，相關監測內容可由專家委員會向主管部門提出技術建議;

(3)建立風險監測績效考核機制，將風險監測工作納入相關考核和經費審計范圍，將信息收集和資源共享、協調配合成效作為食品安全考核評價的重要內容;

(4)建立國家風險監測統一數據庫框架結構，建立一個有多部門共享的食品安全監測數據平臺，為信息報告、交流和共享提供技術條件;

(5)最大限度公開風險監測信息。風險評估和食品安全標準的制定都要求其工作內容的公正、公開和透明，這就要求其采用的數據也應當是科學、公開、可追溯的，同時也為風險交流提供數據支撐。風險監測信息公開，也有利于食品生產經營企業對高風險危害實施針對性食品安全控制措施。

3.3加快完善食源性疾病監測的相關工作機制，增強系統性風險防范能力

食品安全性與食品鏈各個階段是彼此密切關聯的，為保證食品的安全和更有效地預防食源性疾病發生，就必須充分理解與食品鏈各階段相關的危害因素及其發生的風險，這也是國際上積極開展的危險性分析的原則。食源性疾病的監測應當由疾病報告系統、實驗室主動監測系統和暴發事件的流行病學調查3部分組成。按照現行分工，食源性疾病的監測、報告、分析等工作分布在傳染病管理、食物中毒、突發公共衛生事件以及食源性疾病致病因素監測等內容中，并且分別由不同機構按照不同機制進行管理，尚未建立符合食源性疾病監測所需要的工作機制，存在數據整合和分析利用困難，食源性疾病致病因素數據庫難以完整建立，一些重要食源性疾病尚缺乏基本發病數據等問題，難以掌握目前食源性疾病整體情況及對社會經濟造成的損失，也沒有很好發揮食源性疾病對食品安全監管和交流的指導作用，食源性疾病監測體系亟需進一步完善。針對目前問題，應當開展或改進以下方面的工作:

(1)加強全國性食源性疾病的監測規劃和管理，明確與食源性疾病相關的機構和部門信息管理和匯總機制。按照不同危害的性質，配套建設實驗室網絡，提高與食源性疾病有關的致病因素監測和信息收集能力。會同農業、畜牧業等部門，收集與人類食源性疾病有關的動物和植物疾病或污染數據;

(2)改進食源性疾病報告和核實調查機制，提高對食源性疾病的調查水平，尤其是加強對食源性疾病散發病例的調查。建立醫療機構、疾病控制機構和食品安全監管機構的互動關系，及時捕獲早期食源性疾病信息機制，實施更加快速有效的食源性疾病地調查、信息處理和傳遞系統;

(3)提高食源性致病因素實驗室檢測能力，尤其是提高對新致病因素的檢測能力。科學規劃、合理布局，針對性提高食源性致病因素的檢測能力，尤其是提高對新致病因素的檢測能力，針對性加強技術研究和儲備，加強檢測手段的研究和更新;

(4)將食品消費數據、食品成分和分類、職業暴露數據、食源性疾病監測與食品污染物數據同步規劃，提高監測數據的綜合分析和利用能力，更好地發揮風險監測對食品安全系統風險的預測預警作用。

3.4以改革和探索的精神不斷改進風險監測管理的方法，提高監測資源的利用效率

(1)改革風險監測計劃的制定方式，實施固定項目與臨時項目相結合的監測計劃。將國家層面需要的持續性監測內容，結合國家規劃的實施，每5年印發并修訂一次。在規劃基礎上，根據國內外食品安全情況的變化，以年度為期限制定補充監測計劃，同時根據應急工作需要制定臨時應急監測計劃。這樣有利于監測技術機構做好技術準備，穩定工作安排，又減少國家層面的工作量，提高科學水平;

(2)進一步擴大不同部門和地方監測內容的靈活性。我國不同地區經濟社會發展差別大，食品生產、加工、消費的方式和重點品種有很強的地域性差別，以往發生的“阜陽劣質奶粉事件”“生鮮乳三聚氰胺摻假事件”以及諸如“大米鎘污染”“皮革水解蛋白鎘污染”“多寶魚含硝基呋喃藥物”等事件，反映出食品污染問題很難通過事先設計的計劃來發現。應當樹立只有各地方及時發現問題，才能實現全國的食品安全的理念，在監測計劃中為不同主管部門和地方政府留出一定的可利用資源是非常必要的;

(3)以重點食源性疾病防控為目的，逐步解決重點食品安全問題。借鑒國外對沙門菌病、大腸菌群O157病控制的方法，針對危害我國人群的重點食源性疾病，實施重點監測和干預，及時評價干預效果，為食品安全監管工作提供經驗。

作者：付文麗 陶婉亭 李寧 郭云昌 單位：國家食品安全風險評估中心