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FSMA對中國食品信息不對稱探析

【摘要】食品消費者和生產經營者之間存在著嚴重的信息不對稱，這種情況不僅使得消費者對食品安全信心缺失，使得優質產品喪失競爭力，而且增加了監管難度和應對的滯后性，不利于整個社會的食品安全健康發展。本文介紹美國《食品安全現代化法案》中對食品信息公開的規定，并提出對國內食品信息不對稱的應對建議。

【關鍵詞】fsma；食品安全；信息不對稱；信息公開

1引言

信息不對稱理論是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位[1]。食品安全信息不對稱原因主要有信息的未知性、消費者的知識限制、獲悉信息成本以及生產者對信息的壟斷[2]。現在國內食品產業鏈環節過多，不同環節權益分配不均，且食品生產本身具有的生產流通過度分散，這些都加劇了食品安全信息的不對稱現象，使得監管部門與食品生產加工企業之間、食品生產加工企業與食品銷售企業之間、食品生產加工企業和食品消費者之間存在著信息不對稱[3]。

2國內食品信息不對稱現象問題分析

目前國內食品安全信息不對稱主要體現在以下三個方面：

2.1生產者與消費者信息不對稱

食品生產者對生產的食品是否安全有著相對完整的信息，但是他們為了在激烈的市場競爭中取得優勢、規避風險，通常對產品的正面信息進行公開，而對負面的信息進行保密。食品產業鏈涉及組織機構過多，從農戶開始，經過專業合作組織購銷、食品加工、批發、零售，最終到達消費者，此過程中農戶對種植、養殖過程使用的農獸藥信息未完全公開，生產加工對致病菌、添加劑信息未全部公開，批發、零售商對運輸過程、儲運過程是否安全未全部公開，如此下來，累積的信息不對稱問題越來越嚴重[4]。消費者雖然傾向于購買安全的食品，但是缺乏甄別安全食品的信息和能力，生產者也難以打造品牌效應，導致出現“劣幣驅逐良幣”的現象[5]，也使得生產企業缺乏優質產品研發的動力，損害社會生產效率。

2.2生產者與管理者信息不對稱

為了維護食品安全，監管部門建立了食品安全管理體系，對企業進行例行監測和監控，對違規企業采取懲罰措施。但是生產者出于趨利避害的目的，往往會采取隱瞞或篡改對其不利的信息以逃避監管部門的懲罰，而監管部門受制于人力、物力、財力的不足無法實現全過程、全時化監管[6]。監管部門對監管對象的覆蓋范圍也是一個重點問題，我國目前食品生產的規模化、集約化程度很低，小農戶、小作坊、小商販在食品生產、銷售中所占比重很高，而且生產靈活，隱蔽性強[7]，即使被查處損失也不大，在這樣的背景下，生產者既難以從提高產品質量上獲得明顯的收益，也不會因為違反食品安全法規而受到懲罰[8]，造成了企業間的不公平競爭，破壞了食品安全社會環境。

2.3管理者與消費者信息不對稱

政府公開信息對信息的溝通和提高政府公信力有著積極的作用[9]。在我國食品安全管理中，政府監管部門對食品安全信息的公開重視程度不夠，消費者缺乏要求政府公開信息的意識[10]。在此信息不對稱的情況下，消費者無法從監管部門公開的信息中獲得有用的信息，對政府公開信息缺乏了解和掌握，因此無法對食品安全監管工作進行有效的評價[11]。此外，政府信息的公開也面臨著保密和成本的壓力，對于一些食品安全信息迫于行政要求不得公開，還有就是成本的原因，包括規范數據格式，構建公布平臺，對信息的結果工作等。管理者和消費者信息不對稱會使得監管部門的公信力下降[12]，當食品安全事件發生時，管理者無法得到消費者的理解和配合。

3FSMA對食品安全信息公開的規定

美國是世界上食品安全信息最為公開、最為透明的國家之一，其健全的法律法規和科學的制度執行有效地預防和應對了食品安全事件，而且其信息不對稱的現象得到了削弱，贏得了美國民眾的高度信息，美國食品藥品管理局（簡稱美國FDA）成為最全面、有效的食品安全監管機構[13]。美國總統奧巴馬于2011年簽署《食品藥品管理局食品安全現代化法案》（FDAFoodSafetyModernizationAct,簡稱FSMA），該法案擴大了FDA對國內外食品的全面預防監管權力[14]。其中加強對食品企業的注冊管理，食品類企業出口美國市場，須提交辦理FDA注冊，獲得注冊號，同時在出口時辦理預先通知。對延續注冊也提出了更高的要求，食品企業須在偶數年辦理續期，未能續期的次年將被注銷注冊號。同時加大FDA對國內外食品企業的檢查頻率，要求輸美高風險產品隨附進口證明，這些規定都擴大了FDA對食品安全信息的采集范圍，并且隨時更新以確保信息的準確性[15]。公眾往往通過網絡來獲取所需的食品安全信息。FSMA也將網絡確定為食品安全信息公開的主要平臺[16]。FSMA第110節規定，根據FDA主管領導制定的食品安全全面報告，政府須建立一個用來識別風險的信息技術系統。該系統從盡可能多的渠道收集數據并分享給公眾[17]。通過此條規定，政府監管部門、官方檢測實驗室都成為食品安全信息公開的主體。美國FDA通過其官網定期公開食品安全信息，內容包括食品新聞、食品召回信息、食品安全事件通報、食品安全知識等，形成了統一的食品安全信息公開平臺。FSMA對食品生產者和經營者信息公開也做出了具體的規定。FSMA第101節規定，食品生產企業須如實記錄并保存整個生產銷售流程記錄以備FDA官員或其雇員查詢或拷貝[18]。FSMA第102節規定了食品經營者的范疇及FDA注冊要求，此項制度規定了食品經營的“門檻”及登記注冊的主管機構，有效解決了小微型食品生產和零售企業的信息透明度不高的問題[19]。FSMA第301至305節規定進口食品工廠及進口代理商須對進口食品安全負主要責任，采取必要的監管手段確保國外供應商及進口食品符合相關的規定并保存相關的合規性證明材料，除此之外美國還要求參與自愿合格進口商計劃的國外企業按照美國FDA要求向其提供所必須的資料和記錄，必要時須公開相關信息[20-24]。這些規定把美國境外食品企業也納入了美國FDA管理，在一定程度上解決了“域外法權”的難題。FSMA第103節規定了食品包裝和標簽上應該公開的信息，也規定了網絡銷售時應公開的信息[25]。同時根據《美國食品標簽指南》的規定[26]，食品標簽應該按照規定注明食品生產者、經銷者的相關信息，如果食品是進口食品，還需注明原產國。對標簽的文字性描述也有通俗易懂的要求。一方面美國FDA從專業角度和法律層面明確了食品生產銷售企業應該向消費者公開的食品信息；另一方面對消費者來說，增加了獲取信息的渠道，同時也是增加了對食品企業的監督力量，進一步削弱了食品信息不對稱的現象。FSMA第104節對食品安全信息共享、風險交流和風險管理作了專門要求，FDA應定期組織食品安全信息評估和研判，主動公開包括食品風險評估、毒理學和流行病學研究、食品良好操作規范以及其他對公眾有幫助的指導性文件，同時應協調相關部門避免發布重復性信息[27]。該規定不僅從制度上明確了食品安全信息公開的主體和頻率，還統一了食品安全信息公開的渠道，有利于公眾的查詢和信息的權威性。

4國內食品信息不對稱的應對與建議

目前，我國食品安全信息不對稱現象普遍存在，我們可以借鑒美國完善的食品法律制度，健全食品安全信息公開的法律法規，完善食品安全信息立法機制。

4.1健全食品安全信息公開法規和標準體系

法律是保證食品安全的基礎，是確保食品安全信息的前提條件。立法機關應該明確信息公開的主體和義務，規范信息公開的程序，保護公眾的知情權。美國將食品相關技術方面的規定以法律的形式公布，集中收錄在《美國聯邦法律》[28]，而中國的食品法律規定相對于更注重法律行為的定義和法律責任的后果，對于技術性規定，主要通過食品安全國家標準來實施。食品安全國家標準在實施和修訂方面比法律法規更加的機動和及時，但是強制性標準和推薦性標準依然存在范疇交叉的現象。目前食品安全國家標準共有1263項[29]（截止2019年8月），但是其中安全衛生標準僅有11項，產品標準79項，這些標準尚不能滿足目前食品技術標準的需求。此外，在食品安全國家標準中還有426項檢測標準，這些標準實施過程中更傾向于推薦性標準。因此健全食品安全信息公開法規和標準體系，除了從法律層面上進行規定外，要加大食品安全國家標準的覆蓋面，樹立強制性食品標準的權威性。

4.2政府加強食品安全風險評估并及時公布

國家應加大資金和技術投入，完善食品安全風險評估機制，完善食品安全標準。以科學的分析和研究為食品安全信息提供數據支撐和理論基礎。《食品安全法》[30]第十七條規定：“國務院衛生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫學、農業、食品、營養、生物、環境等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估。食品安全風險評估結果由國務院衛生行政部門公布。”但是目前的食品安全風險評估報告公開數量難以滿足公眾對食品安全信息的需求，很多物質缺少權威的風險評估報告。

4.3建立統一的食品安全信息公開平臺

現在各部門都有著自己的食品安全信息公布平臺，但是不同部門間溝通不足，且信息多采集于網絡，時效性不強。美國FDA在其官方網站上有“召回、突發事件和緊急情況”專欄[31]，定期公布官方發布食品安全預警和食品安全信息、食源性疾病信息以及食品安全召回信息。為了讓消費者能第一時間獲得準確有效的信息，必須建立一個統一的平臺，及時發布權威的信息。

4.4擴大公眾參與食品信息公開的參與程度

政府除了定期向公眾公布食品安全信息外，還應該加強消費者的食品安全教育，鼓勵消費者積極參與到食品安全監管中，減少信息不對稱造成的信息溝通不暢。

作者:趙鵬劉鑫黃振劉濤管旭芳單位:大港海關黃島海關