食品安全監(jiān)管問題及對(duì)策研究

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摘要：民以食為天，在食品安全事件頻發(fā)的時(shí)代，政府部門的監(jiān)管措施與力度決定了群眾生活環(huán)境的安全程度。目前，哈爾濱市食品安全事件頻發(fā)，食品的生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)皆存在漏洞，小商小販的管制困難、果蔬農(nóng)藥殘留超標(biāo)、事件追責(zé)困難等問題日益嚴(yán)峻，政府部門權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管效率低下且結(jié)果導(dǎo)向不明，種種原因?qū)е铝斯枮I市食品安全監(jiān)管的成效不明顯，本文從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合已出現(xiàn)的問題，分析產(chǎn)生的原因，總結(jié)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，最終得出完善對(duì)策：明確監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)限；增強(qiáng)檢測(cè)部門績效管理力度；加強(qiáng)有關(guān)部門對(duì)電子政務(wù)的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：食品安全；哈爾濱；監(jiān)管對(duì)策；權(quán)責(zé)不清

一、哈爾濱市食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

民以食為天，自古以來食品安全就是民生大事，作為黑龍江省省會(huì)的哈爾濱市多年來在食品安全監(jiān)管方面付出了巨大努力，成效顯著。目前哈爾濱市的食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管十分到位，各部門的抽檢方式多種多樣，范圍廣泛，涵蓋了各類食品。但目前仍有許多不足之處，有部分地區(qū)監(jiān)管程序缺失、監(jiān)管對(duì)象重復(fù)、監(jiān)管過程出現(xiàn)空缺等問題，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各區(qū)域的監(jiān)督執(zhí)法還停留在最為原始的人力實(shí)地監(jiān)查，這大大增加了監(jiān)管難度。作為哈爾濱市四大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)支柱的食品產(chǎn)業(yè)，無論是在生產(chǎn)、運(yùn)輸還是消費(fèi)的過程中都要時(shí)刻注意質(zhì)檢的問題，目前哈爾濱有幾家檢測(cè)機(jī)構(gòu)，可對(duì)如農(nóng)藥、添加劑、有害物質(zhì)等進(jìn)行檢測(cè)，這使得監(jiān)管結(jié)果成效顯著。但與之相對(duì)的各種各樣的食品添加劑、有害物質(zhì)的檢測(cè)系統(tǒng)還不完善，機(jī)構(gòu)的數(shù)量仍是供不應(yīng)求，專業(yè)的檢測(cè)人員與檢測(cè)方法還沒有完全引進(jìn)。[1]例如，我們所熟知的“地溝油”現(xiàn)象，在一些消費(fèi)環(huán)節(jié)中常常出現(xiàn)，據(jù)調(diào)查，大學(xué)生及白領(lǐng)工作人員通常會(huì)選擇午餐訂外賣，而網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上的商家注冊(cè)并沒有很嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，一些小作坊的食品生產(chǎn)環(huán)境遠(yuǎn)不及安全標(biāo)準(zhǔn)，但其監(jiān)察困難，流動(dòng)性大。對(duì)于食品加工過程中的環(huán)境衛(wèi)生程度標(biāo)準(zhǔn)，哈爾濱市有明確規(guī)定，但在監(jiān)管過程中，參照物不確定，常常導(dǎo)致監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、結(jié)果具有差異性。另一方面，在我們的日常生活中，少不了使用添加劑，既可以使食品“食之有味”，又不影響身體健康。但隨著科技的發(fā)展，食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)與之前大有不同，例如方便面中所含添加劑、增色劑的標(biāo)準(zhǔn)與之前不同，但哈爾濱市目前并沒有更新標(biāo)準(zhǔn)新的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。尤其在果蔬品類中這種監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)落后的現(xiàn)象十分明顯，隨著害蟲的耐藥性增強(qiáng)，農(nóng)藥的使用量日益增加，由于這種現(xiàn)象極為普遍，所以在檢查的時(shí)候自成標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重超標(biāo)于國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。目前，哈爾濱市食品安全監(jiān)管的整體情況較好，但隨著時(shí)展，仍有些許不足之處需加以改正。

二、哈爾濱市食品安全監(jiān)管存在的問題

（一）分段監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界不明

食品的流通包括眾多環(huán)節(jié)，哈爾濱市作為農(nóng)業(yè)大省，自然是糧食生產(chǎn)的主要區(qū)域，目前農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與加工過程的監(jiān)管采取的是當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門區(qū)域送檢方式，在這之后，精加工的環(huán)節(jié)就要由流通環(huán)節(jié)的工商局和質(zhì)監(jiān)局的行政執(zhí)法人員來接管監(jiān)察。這種監(jiān)管手段表面上看是比較連貫的，但實(shí)際上會(huì)造成連接空檔的問題，許多食品安全問題發(fā)生后會(huì)有追責(zé)的過程，而后期造成問題的部門大都會(huì)推諉責(zé)任，致使權(quán)責(zé)不清。[2]對(duì)于權(quán)責(zé)不清的問題，在日常監(jiān)管中十分明顯，例如，城管在執(zhí)法過程中會(huì)有暴力執(zhí)法或過度執(zhí)法的情況出現(xiàn)，但工商部門也會(huì)有執(zhí)勤人員對(duì)商販進(jìn)行檢查，這種執(zhí)法重疊的現(xiàn)象屢見不鮮，對(duì)于有經(jīng)濟(jì)利益的管理對(duì)象，各部門都會(huì)積極爭(zhēng)取，而對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)或流動(dòng)攤販、小作坊的監(jiān)管力度明顯不足，甚至是缺失。分段監(jiān)管的管理模式容易造成部門之間信息溝通不暢，導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，或是無效監(jiān)管。[3]現(xiàn)在，監(jiān)管部門內(nèi)的技術(shù)人才較少，信息更新速度慢，部門之間閉門造車，不進(jìn)行信息共享，使得監(jiān)管效率大大降低，當(dāng)然，這個(gè)問題不僅僅存在哈爾濱市，只是結(jié)合哈市食品產(chǎn)業(yè)政策及發(fā)展現(xiàn)狀來說，分段監(jiān)管的劣勢(shì)被放大出來。

（二）檢測(cè)部門專業(yè)程度低

哈爾濱市食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)依照的是現(xiàn)行國標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，檢測(cè)程序與采樣對(duì)象規(guī)定不明確，這使得本來就缺乏專業(yè)人才的哈爾濱市政府部門，在檢測(cè)水平上慢慢停滯不前。目前食品安全檢測(cè)有多個(gè)部門進(jìn)行送檢，作業(yè)重疊和留白經(jīng)常發(fā)生。由于現(xiàn)行檢測(cè)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，基于市場(chǎng)調(diào)節(jié)理論，競(jìng)爭(zhēng)壓力相對(duì)較少，部門的專業(yè)化程度比較低，且無論是從資源配置還是人員素質(zhì)來說，哈爾濱市檢測(cè)部門的水平還是有待提高。西方發(fā)達(dá)國家對(duì)于食品安全極為重視，以美國為例，檢測(cè)機(jī)構(gòu)眾多，政府授權(quán)的部門需通過考核才能繼續(xù)執(zhí)行政府的下放權(quán)力，這也使得其技術(shù)水平日益精進(jìn)。相比于國內(nèi)的一線城市來說，哈爾濱市的檢測(cè)部門也略有不足，這不僅僅是體現(xiàn)在數(shù)量上，更體現(xiàn)在工作效率上。哈爾濱市的檢測(cè)系統(tǒng)更新極為緩慢，數(shù)據(jù)及技術(shù)引進(jìn)少，對(duì)新出現(xiàn)的污染源測(cè)定方法缺失。當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)的時(shí)候，會(huì)追究相應(yīng)的執(zhí)法部門責(zé)任，而不會(huì)從檢測(cè)本身找原因，這無形中放低了對(duì)檢測(cè)專業(yè)水平的要求。對(duì)于一些不方便送檢的食品，檢測(cè)部門需要進(jìn)行實(shí)地檢測(cè)，而進(jìn)行這項(xiàng)工作的執(zhí)法人員涉及各個(gè)行業(yè)，有城管、工商、衛(wèi)生等部門，執(zhí)法人員連一些基礎(chǔ)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)都不熟悉，且各部門間并不進(jìn)行信息交流，這大大降低了檢測(cè)的效率。

（三）監(jiān)管過程缺乏全程性

首先，哈爾濱市有許多的流動(dòng)攤位，且夜市、早市文化由來已久，經(jīng)?？梢姷氖?，工商部門、衛(wèi)生部門的執(zhí)法工作人員會(huì)進(jìn)行實(shí)地檢查，但往往這個(gè)時(shí)候，食品安全的問題已經(jīng)形成，并沒有從根本上解決危害事件的發(fā)生原因。其次，監(jiān)管的種類太單一，對(duì)于再加工的食品，執(zhí)法人員不會(huì)對(duì)源頭的食品生產(chǎn)地或原料進(jìn)行追檢，只是會(huì)檢驗(yàn)成品。各個(gè)部門的工作形式大抵如此。西方發(fā)達(dá)國家，早已將農(nóng)田到餐桌的全流程監(jiān)管列入到了法律條文中，[4]監(jiān)管必須溯源，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都不僅僅是一方的責(zé)任。比較典型的例子就是，哈爾濱市的明星食品：哈爾濱紅腸，目前市面上哈紅腸的銷量十分可觀，許多不法商販會(huì)生產(chǎn)假冒偽劣的產(chǎn)品，但政府部門對(duì)這種嚴(yán)重影響哈市食品安全形象的現(xiàn)象基本是置之不理，即使有一些抽檢，也只是在成品中進(jìn)行取樣，并沒有追責(zé)到上游供應(yīng)源。政府部門對(duì)于食品的安全監(jiān)管太片面，沒有形成完整的循環(huán)式鏈條，許多信息監(jiān)管過程都被忽略，[5]導(dǎo)致了嚴(yán)重的食品安全事件發(fā)生。

三、哈爾濱市食品安全監(jiān)管問題的對(duì)策

（一）明確監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)限

明確監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵。有關(guān)部門的監(jiān)察范圍在沒有確定的情況下，不能夠?qū)①Y源利用率達(dá)到最大化，在監(jiān)管對(duì)象冗雜的哈爾濱市，監(jiān)管力量相較之下比率較低，明確監(jiān)管主體的職責(zé)權(quán)限，可以使相關(guān)部門在各自范圍內(nèi)精準(zhǔn)監(jiān)管，后期的追責(zé)體系也較好建立。例如，歐美發(fā)達(dá)國家的完美追責(zé)系統(tǒng)就是建立在明確的監(jiān)管職責(zé)上的，各主體職責(zé)范圍明顯、承擔(dān)的壓力較大，對(duì)績效也能紀(jì)實(shí)考評(píng)。哈爾濱市區(qū)縣眾多，監(jiān)管主體不光要在區(qū)域上進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，更要在流通過程上加以規(guī)劃、分解，主體的監(jiān)管力量集中是對(duì)監(jiān)管對(duì)象的負(fù)責(zé)。對(duì)于因?yàn)橹貜?fù)監(jiān)管造成的資源浪費(fèi)，通過明確權(quán)限，可以很大程度上的解決問題，在明確監(jiān)管職責(zé)的過程中，不光要界定監(jiān)管范疇，更要明確監(jiān)管銜接處的方式、方法，以及出現(xiàn)問題后各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這樣系統(tǒng)的建立主體權(quán)限界定標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上改善目前監(jiān)管混亂的情況。

（二）增強(qiáng)檢測(cè)部門績效管理力度

對(duì)于現(xiàn)階段哈爾濱市檢測(cè)人才的工作效率低的問題，應(yīng)加大有關(guān)部門的績效考核，不僅僅在檢測(cè)數(shù)量上進(jìn)行考核，更應(yīng)在監(jiān)測(cè)質(zhì)量上大力監(jiān)督。引進(jìn)專業(yè)的技術(shù)和人才，是增強(qiáng)工作效率的直接方法。對(duì)于經(jīng)費(fèi)的利用，不應(yīng)只提供給實(shí)驗(yàn)室的內(nèi)部檢測(cè)人員，更應(yīng)下發(fā)更大的福利與權(quán)力給一線的市場(chǎng)監(jiān)測(cè)人員，只有在源頭把控到位才會(huì)減少后期的工作量，并且問題的及早發(fā)現(xiàn)，對(duì)于民眾也是負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。一般來說，配合績效管理機(jī)制的建立，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制也應(yīng)與其共生，這是對(duì)于監(jiān)管全過程的一個(gè)整體把控與預(yù)估，對(duì)于從農(nóng)田到餐桌的一系列環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題的預(yù)測(cè)，比較多種方案的可行性，得出最優(yōu)的監(jiān)管方案。構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，須有獨(dú)立部門的專業(yè)人才操作，這其中尤其需要檢測(cè)部門的專業(yè)人員提出建議。在工作過程中，要嚴(yán)肅處理消極怠工者，謹(jǐn)小慎微，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不穩(wěn)定數(shù)據(jù)要進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)測(cè)，且檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)要實(shí)時(shí)更新，與國家、國際接軌。民以食為天，食品質(zhì)量的安全監(jiān)測(cè)是直接關(guān)乎民生的重要環(huán)節(jié)，不僅要重速度，更要重質(zhì)量。在加大對(duì)檢測(cè)部門的投資過程中，還要提高整體檢測(cè)人員的素質(zhì)，從思想上重視檢測(cè)環(huán)節(jié)的作用。

（三）加強(qiáng)有關(guān)部門對(duì)電子政務(wù)的應(yīng)用

對(duì)于監(jiān)管出現(xiàn)重復(fù)、留白的情況來說，主要原因是各部門間的信息傳遞不流暢。電子政務(wù)作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的產(chǎn)物，繼承了互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)豐富的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在政府內(nèi)部范圍內(nèi)可以規(guī)劃、總結(jié)各部門工作路線及進(jìn)程。目前，哈爾濱市相關(guān)部門對(duì)于電子政務(wù)的理解僅停留在錄入、調(diào)取的階段，殊不知，利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，將各部門信息實(shí)時(shí)傳遞、整合、分析，最后自動(dòng)輸出的過程恰恰是傳統(tǒng)政務(wù)模式所代替不了的。相關(guān)食品安全監(jiān)管部門，應(yīng)開設(shè)專門的系統(tǒng)，共內(nèi)部人員上傳、下載信息，另外，對(duì)于面向社會(huì)的公開平臺(tái)，也應(yīng)重視起來，群眾的反饋渠道應(yīng)更加系統(tǒng)，證據(jù)的檢舉、處理的效果應(yīng)清晰地呈現(xiàn)在電子信息平臺(tái)上。[6]對(duì)于食品安全監(jiān)管部門，政務(wù)電子化尤為重要。從食物的生產(chǎn)源頭開始，其生長環(huán)境、生產(chǎn)用途、粗加工、運(yùn)輸、精加工、銷售以及使用后情況都是需要監(jiān)管部門獲取詳細(xì)信息的，而這在分段監(jiān)管的模式下，更具難度，信息的銜接尤為重要，在不丟失數(shù)據(jù)、不重復(fù)監(jiān)管的前提下，在做好信息的全面搜集是傳統(tǒng)監(jiān)管方式做不到的，所以，利用電子政務(wù)，可以有效減輕各部門的工作壓力，大幅度提高政府部門工作效率。

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[2]黃飛，吳岳福，趙裕廣.哈爾濱市食藥監(jiān)局:牢記使命擔(dān)重任恪盡職守保食安[J].食品安全導(dǎo)刊，2017(29).

[3]侯慶山，葉朝輝.黑龍江省食安辦等十九部門開展2016年食品安全宣傳周活動(dòng)啟動(dòng)儀式[J].食品安全導(dǎo)刊，2016(17).

[4]馬英娟.走出多部門監(jiān)管的困境———論中國食品安全監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)合作[J].清華法學(xué)，2015，9(3).

[5]高志宏.試論我國食品安全執(zhí)法機(jī)制的變革[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué).人文科學(xué).社會(huì)科學(xué)版，2013，50(6).

[6]周應(yīng)恒，王二朋.中國食品安全監(jiān)管:一個(gè)總體框架[J].改革，2013(4).

作者：趙晨 單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)