我國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管困境及策略

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摘要：我國食品安全公共事件頻發(fā)，流通領(lǐng)域是食品安全治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。流通領(lǐng)域的食品安全問題的零散性、多樣性、不可見性來、來源的復(fù)雜性、網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的凸顯性和可預(yù)防性，使得流通領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)人力不足、持續(xù)性和全面性不足、技術(shù)性水平不足、法律規(guī)定不足等困境，采用流通企業(yè)和第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者逐漸自覺成為食品安全第一責(zé)任人、加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管、對(duì)固定性經(jīng)營(yíng)和流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管等尋找我國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的改革進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：流通領(lǐng)域；食品；安全監(jiān)管

食品流通，目前業(yè)界尚無統(tǒng)一的定義，普遍地理解為，食品流通是對(duì)食品、相關(guān)服務(wù)及相關(guān)信息從田間到餐桌的有效率、有效益地流動(dòng)。食品是一類特殊的商品，屬于商品流通的組成部分。食品流通領(lǐng)域具體包、括食品的采購、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售（批發(fā)和零售）等環(huán)節(jié)。食品流通領(lǐng)域是食品安全問題出現(xiàn)的關(guān)鍵場(chǎng)所，也是生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)產(chǎn)生的食品安全問題的集中爆發(fā)場(chǎng)所。消費(fèi)者往往是食用購買食品后發(fā)生隱形或顯性的食品安全事件。而相較于食品生產(chǎn)領(lǐng)域，食品流通領(lǐng)域具有相對(duì)的集中性和公開性，更易于發(fā)現(xiàn)與查處食品安全問題，因此，流通領(lǐng)域不失為食品安全管控的一道關(guān)鍵防線，可以反作用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)食品安全。

一、我國流通領(lǐng)域的食品安全問題

近年，流通領(lǐng)域的普遍存在的食品安全問題主要有：違法使用非食品添加物三聚氰胺（乳制品、雞蛋等）、氯霉素（水產(chǎn)品）、甲醛（螃蟹、銀魚）、注膠（蝦）、瘦肉精和抗生素（肉產(chǎn)品）、孔雀石綠（多寶魚）、硝基呋喃代謝物（大閘蟹）、蘇丹紅（鴨蛋）、色素和亞硝酸鹽（熟食品）、吊白塊（面食和豆制品）、甲醛、福爾馬林（蔬菜）、硫磺（姜）以及農(nóng)殘超標(biāo)、假冒偽劣（用鼠肉、鴨肉、狐貍?cè)獾瘸洚?dāng)牛羊肉）等?？陀^而言，流通領(lǐng)域作為食品進(jìn)入消費(fèi)者手中的重要環(huán)節(jié)，其食品安全問題涵蓋了生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的所有食品安全問題，包括生產(chǎn)者導(dǎo)致的食品安全問題、經(jīng)營(yíng)者導(dǎo)致的食品安全問題、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者共同導(dǎo)致的食品安全問題。從食品安全問題的責(zé)任方來看，有來自生產(chǎn)者的責(zé)任，比如：非法添加有毒有害物質(zhì)等不安全因素，有來自存儲(chǔ)、運(yùn)輸者的責(zé)任，因錯(cuò)誤的存儲(chǔ)、運(yùn)輸方式導(dǎo)致的食品腐爛、變質(zhì)等，有來自銷售者的責(zé)任，比如：食品過期、變質(zhì)，或者為保鮮、增加色澤而添加甲醛等不安全物質(zhì)。單就流通領(lǐng)域而言，從流通環(huán)節(jié)來看，食品安全問題出現(xiàn)在采購、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)。從食品的種類來看，我國流通領(lǐng)域的食品安全問題主要有生鮮食品、加工食品兩大類。從食品包裝類型來看，我國流通領(lǐng)域的食品安全問題主要涉及包裝食品（食品包裝問題）、散裝食品、裸裝食品。流通領(lǐng)域往往對(duì)食品采取形式監(jiān)管，比如：生產(chǎn)日期、QS認(rèn)證、保管等方面有明確規(guī)定，但缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)管，比如：缺乏品質(zhì)檢測(cè)等。我國流通領(lǐng)域的食品安全問題主要呈現(xiàn)為：（1）食品安全問題的零散性。經(jīng)營(yíng)者眾多，食品種類繁雜，不安全因素呈現(xiàn)零散化分布；（2）食品安全問題的多樣性。食品種類的繁多及違法手段的千奇百怪導(dǎo)致食品不安全問題呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)；（3）食品安全問題來源的復(fù)雜性。食品安全問題或來自單一的生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者，或由多個(gè)生產(chǎn)者和（或）多個(gè)經(jīng)營(yíng)者的共同行為導(dǎo)致；（4）食品安全問題的不可見性。衛(wèi)生部2003年的《食品安全行動(dòng)計(jì)劃》指出，食品中新的生物性和化學(xué)性污染物對(duì)健康的潛在威脅已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問題。食品安全問題正經(jīng)歷著由“看得見”向“不可見”（需要借助工具檢測(cè)）的方向發(fā)展變化；（5）網(wǎng)絡(luò)食品安全問題的凸顯性。伴隨著網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，網(wǎng)店、網(wǎng)上超市等食品流通形式日益興盛，網(wǎng)購食品現(xiàn)象普遍，但是網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范嚴(yán)重滯后，網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管空白，網(wǎng)絡(luò)食品安全問題日益凸顯；（6）食品安全問題的可預(yù)防性。流通領(lǐng)域是食品進(jìn)入消費(fèi)者之前國家把控食品安全的最后環(huán)節(jié)，可以通過預(yù)防不安全食品流通，從而預(yù)防食品安全事件的發(fā)生。

二、我國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的困境

監(jiān)管，即監(jiān)督和管理。廣義的監(jiān)管是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)或私人以形成和維護(hù)市場(chǎng)秩序?yàn)槟康?，基于法律或社?huì)規(guī)范對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和控制的活動(dòng)。狹義的監(jiān)管是政府以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問題為目的，基于法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和控制的活動(dòng)。一直以來，我國的食品衛(wèi)生或食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管定位于狹義層面，具有很強(qiáng)的行政色彩，僅為行政機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督和管理。我國從食品衛(wèi)生法實(shí)施以來就確立了政府對(duì)食品流通領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力。政府自1985年設(shè)立衛(wèi)生部，到1995年頒布食品衛(wèi)生法，直至2009年頒布并于2015年修改的食品安全法，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品均實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度。因此，公眾普遍認(rèn)為食品安全的監(jiān)管只是國家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者只要做到自律，消費(fèi)者也只能在自身權(quán)益受到侵犯時(shí)通過維權(quán)的方式對(duì)食品安全起到一點(diǎn)微薄的監(jiān)督作用。我國流通領(lǐng)域食品安全的監(jiān)管主體為監(jiān)管者與被監(jiān)管者。監(jiān)管者為國家監(jiān)管機(jī)關(guān)，涉及多個(gè)行政部門，包括：食品藥品監(jiān)督管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)部門等；被監(jiān)管者為流通領(lǐng)域掌控食品安全的主體——食品經(jīng)營(yíng)者、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，主要包括：批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、商場(chǎng)、超市、便利店、展銷會(huì)、攤販、小作坊、小食品店等實(shí)體，以及伴隨網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生的網(wǎng)店、網(wǎng)上超市等虛擬經(jīng)濟(jì)體。需要說明的是，雖然消費(fèi)者直接面對(duì)的是超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，認(rèn)定其為當(dāng)然的銷售者，但嚴(yán)格而言，超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、展銷會(huì)并非商品的實(shí)際銷售者（自營(yíng)商品除外）。為了與實(shí)際銷售者區(qū)別開來，本文將超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等提供銷售場(chǎng)所的情形界定為“市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者”，銷售自制商品時(shí)仍為銷售者。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)在場(chǎng)食品銷售者有監(jiān)督管理的責(zé)任，銷售者對(duì)生產(chǎn)者的食品負(fù)有監(jiān)督管理的責(zé)任。而從行政監(jiān)管而言，流通領(lǐng)域中，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者和銷售者為被監(jiān)管者。我國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)主要有：（1）監(jiān)管相對(duì)集中；市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的出現(xiàn)，將眾多食品集中銷售，形成現(xiàn)代的主要銷售形式。（2）監(jiān)管的復(fù)雜性。生產(chǎn)和流通領(lǐng)域食品不安全因素的多樣性使得流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管呈現(xiàn)復(fù)雜性；（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的偶然性。面對(duì)流通領(lǐng)域食品安全問題的零散性和多樣性，源于抽檢的監(jiān)管制度本身的特性，我國流通領(lǐng)域食品安全難以擺脫“食品安全問題泛濫—打擊—食品安全問題暫時(shí)緩解—再度猖狂—再打擊”的怪圈。抽檢到的概率很低，導(dǎo)致違法成本低，商販必然會(huì)產(chǎn)生僥幸心理。突擊的方式、打探消息的方式、真假參雜的方式等，使得監(jiān)管流于形式。目前我國流通領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管薄弱，面臨諸多困境：（1）監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的人力不足。面對(duì)浩如煙海的食品，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要做到逐一監(jiān)管，其有限的人力、物力可謂“杯水車薪”，無能為力。（2）監(jiān)管的持續(xù)性和全面性不足。商務(wù)部《2008年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示，大多數(shù)消費(fèi)者對(duì)食品安全問題的要求是“零”風(fēng)險(xiǎn)而不是“可接受風(fēng)險(xiǎn)”，監(jiān)管的持續(xù)性和全面性需求愈加強(qiáng)烈；（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)行力不足。刑法增加食品監(jiān)管瀆職罪來督促食品監(jiān)管機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管力，然而該罪為結(jié)果犯，針對(duì)“發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”的情形。并不能解決人力不足與監(jiān)管的全面性需求的矛盾。（4）監(jiān)管的技術(shù)性水平不足。隨著導(dǎo)致食品不安全成份的非法添加物等朝化工或醫(yī)藥等需要科技辨識(shí)的方向發(fā)展，對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管還需要網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，然而監(jiān)管人員的技術(shù)水平不能滿足需求。（5）食品安全監(jiān)管的社會(huì)參與性不足。食品安全法規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。監(jiān)管形式單一，缺乏社會(huì)力量的參與。（6）對(duì)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小作坊等的監(jiān)管責(zé)任及其監(jiān)管不善的法律制裁仍處于法律盲區(qū)。目前流通領(lǐng)域食品安全問題多采取事后追究和制裁，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各被監(jiān)管主體的監(jiān)管制裁不力、缺乏可操作性等問題。不少被監(jiān)管企業(yè)（如沃爾瑪超市等）出現(xiàn)屢失誠信，食品不安全問題屢犯不止，屢罰不改的畸形現(xiàn)象。（7）根據(jù)我國食品安全法的規(guī)定，我國食品安全監(jiān)管實(shí)行分級(jí)制度，對(duì)規(guī)模較大企業(yè)的監(jiān)管更加嚴(yán)格。然而，實(shí)踐中并沒有區(qū)別。消費(fèi)者在規(guī)模大的企業(yè)購買的食品與在小作坊等購買的食品的質(zhì)量相比，并沒有格外的保證。沒有起到因監(jiān)管嚴(yán)格產(chǎn)生的對(duì)消費(fèi)者食品安全的引導(dǎo)作用。任何流通組織銷售的食品都沒有食品安全的保證，消費(fèi)者對(duì)任何的流通組織都是不信任的態(tài)度。

三、我國流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的進(jìn)路

面對(duì)我國流通領(lǐng)域存在的食品安全問題以及食品安全監(jiān)管中的困境，需要明確的是，監(jiān)管的目的是事前預(yù)防而不是事后制裁。政府可以通過法治等綜合手段，著力培育綠色食品市場(chǎng)，為百姓努力營(yíng)造放心安心食品購物場(chǎng)所。1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不能、能力不足、監(jiān)管的持續(xù)性和全面性要求以及對(duì)技術(shù)性要求高的問題，只能通過流通企業(yè)和第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管來解決，否則，這永遠(yuǎn)是一個(gè)不可解的難題。2.隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，超市等不再為固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)，而小作坊等更為隱蔽，網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管難度更大。在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)食品安全的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)管。3.調(diào)動(dòng)食品安全監(jiān)管的社會(huì)參與性，嚴(yán)密布局，形成食品安全防范的社會(huì)體系。實(shí)踐中，商務(wù)部《2007年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者逐漸自覺成為食品安全第一責(zé)任人。4.經(jīng)營(yíng)者分為兩類：固定性經(jīng)營(yíng)和流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)。超市、商場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)、展銷會(huì)為固定性經(jīng)營(yíng)，攤販、小作坊等都屬于流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)。前者主要為銷售者提供集中經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所，是現(xiàn)代社會(huì)的主要經(jīng)營(yíng)方式，后者多身兼生產(chǎn)者和銷售者于一身。比較而言，加強(qiáng)對(duì)前兩種形式的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的監(jiān)管顯得更為重要。在全社會(huì)樹立食品安全的正確觀念和形象，引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)入集中經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所購買安全食品。5.對(duì)小作坊的監(jiān)管,是《食品安全法》規(guī)定的盲區(qū)，因其分散性經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)使得對(duì)小作坊的監(jiān)管難度很大，但是對(duì)我國目前大量存在的小作坊進(jìn)行監(jiān)管，又是無法回避的問題。若對(duì)小作坊進(jìn)行單獨(dú)的監(jiān)管，勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)管不能以及對(duì)小作坊的要求過高。由此，可以改換路徑，將小作坊的管理納入流通領(lǐng)域的整體監(jiān)管和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，首先，加大對(duì)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等主導(dǎo)主體的監(jiān)管，確保食品安全，消費(fèi)者逐漸認(rèn)可和導(dǎo)向正規(guī)市場(chǎng)主體，從而自動(dòng)遠(yuǎn)離小作坊；其次，將小作坊監(jiān)管與超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等主體的監(jiān)管相結(jié)合。由于小作坊與超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)存在依賴關(guān)系，超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的不少食品安全問題直接或間接地來自于小作坊，如：上海“染色饅頭”事件，加強(qiáng)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)對(duì)小作坊進(jìn)貨的監(jiān)管，也就起到了監(jiān)管小作坊的作用；再次，加強(qiáng)對(duì)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等的主體監(jiān)管的法律規(guī)制，也是間接地利用市場(chǎng)規(guī)律，逐漸淘汰不符合食品安全的小作坊。超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等不敢接納食品安全不達(dá)標(biāo)的小作坊，小作坊只能在其他區(qū)域獨(dú)自經(jīng)營(yíng)，成本、客源等因素使得存在食品安全問題的小作坊無法立足而被市場(chǎng)淘汰。最后，加強(qiáng)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)自身食品安全監(jiān)管的法律責(zé)任和規(guī)制，減輕行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的監(jiān)管責(zé)任和壓力，轉(zhuǎn)而有能力應(yīng)對(duì)小作坊、攤販的監(jiān)管。6．流通領(lǐng)域僅賦予行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)以食品安全監(jiān)管責(zé)任，而被監(jiān)管者（銷售者）對(duì)食品安全的監(jiān)管責(zé)任缺乏合理分擔(dān)。執(zhí)法機(jī)關(guān)以少量的人力物力面對(duì)數(shù)量龐大的商品和眾多的超市，自身能力的局限性使其不可能對(duì)全部食品實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。由此，應(yīng)分清行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的食品安全監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)管責(zé)任層層分配，使行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)有能力和精力對(duì)食品安全實(shí)行有效監(jiān)管。

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作者:陳金玲 單位:天津科技大學(xué)法政學(xué)院