地區水利水電工程移民安置方式研究
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摘要：移民安置工作是水利水電工程中的一個重要組成部分，移民的妥善安置，不僅關系到移民自身的可持續發展，而且是工程能否順利實施的關鍵，且對當地社會穩定和經濟發展、鄉村振興有很大的影響。本文以東北山區、平原區、鹽堿區不同地區中典型水利水電工程為研究對象，分析研究不同地區的移民安置方式，總結近年東北地區水利水電工程移民安置方式經驗，探討新時期東北地區水利水電工程移民安置方式，對東北地區水利水電工程移民安置工作有一定的作用。
關鍵詞：東北地區；水利水電工程；移民安置
1東北不同地區目前主要的移民安置方式
目前水利水電工程移民安置方式按安置途徑劃分，可分為農業安置、農轉非安置和兼業安置三大類；按遷移距離劃分，可分為就近后靠安置、近遷安置和異地遠遷安置；按安置形式劃分，可分為分散安置和集中安置；按組織形式劃分，可分為政府主導安置和自謀出路安置；按就業途徑劃分，可分為農業、企業招工、自謀職業和養老保險安置［1］。本文主要研究東北不同地區主要水利水電工程的移民安置方式。
1．1山地丘陵區移民安置方式
本區域主要包括大興安嶺林區、小興安嶺河谷洪澇區、長白山自然保護資源保護區、長白山低山丘陵區、遼東丘陵區等山地丘陵區域［2］，區域內森林和地表水資源豐富、耕地資源不均衡。本區域內水利水電工程多以水庫、水電站為主，如白山水庫、紅石水電站、太平灣水電站、大興川水電站等水利水電工程。這些工程的淹沒范圍為面式淹沒，涉及征占用村生產資料較多、淹沒移民安置方式多為多種方案相結合來實現移民生產生活恢復原有水平或提高。
1．1．1農業安置方式農業安置，是指堅持以土為本，以農為主，實行農業集中安置與分散安置相結合的大農業移民安置模式，主要是通過調劑土地、充分利用閑置土地、合理開發荒地、灘涂等手段，為庫區移民提供一份能夠滿足其生存與發展的耕地。大農業安置的特點［3］是每一個移民都能得到一份農業生產用地，在此基礎上，由移民自主經營農、林、牧、副、漁、特等，亦可從事二、三產業及工副業，以養農業。根據以往的實踐證明，這是庫區農村移民得到穩妥安置的好途徑。以土地為依托的大農業安置是目前東北大部分庫區移民安置的一種主要方式。如安圖縣大興川水電站工程農村移民生產安置采取有土安置方式，遵循“以農為主，以土為主”的安置原則，輔以切實可行的生產發展措施進行安置；大興川水電站規劃有土安置255人，按照移民與原住居民耕地數量與質量相當的原則計算，需要調劑耕地908．97畝（1畝≈66667m2）。從現場移民意愿調查可知，占地區域各村機動地和小片荒總計為14410畝，遠遠大于需要調劑土地的數量908．97畝?？紤]到各村剩余土地資料充足，生產安置采取本村內有償調劑土地方式進行安置，在此基礎上結合本地區特點自行選擇發展特色種植業和養殖業為輔的生產發展形式，使移民具備恢復原有生產生活水平能力。
1．1．2非農業安置方式此種安置方式指的是通過重點城鎮、城市、產業基地、工業園區，通過直接安排當地移民組織勞動輸出、非農工作，或者在城鎮購置門面房等多種安置方式，從而使移民勞動力從農業轉移到二、三產業中，使移民基本生活及長遠發展的問題得到有效的解決，保證社會的穩定性。在此過程中還要結合就業培訓、職業技能培訓、創業培訓等政策［4］。如遼寧省太平灣水庫，其中水庫淹沒影響較大的河口村，村人均占地很小，個人得到的安置補助費很少，長期很難恢復原有的生產生活水平，這個村用土地補償費，安置補助費及村集體財產補償費發展村辦企業，在本村原鞋釘廠的基礎上擴大生產規模，生產的鞋釘出口到東南亞多個國家，安置移民人數近600名，并且這些移民有了長期收入保證，并且富裕起來［5］。
1．2平原區移民安置方式
本區域主要包括松嫩高平原區、三江低平原區、遼河中下游平原洪澇區等平原地區，區域內耕地資源豐富，也是東北主要的糧食產區。本區域多以灌區工程、河道治理、調水工程等為主。如吉林省哈達山水利樞紐工程、松原灌區工程、松花江治理工程等水利工程。由于本區域內耕地資源豐富，工程多以線性工程為主，涉及的行政村較多，對被征地農民多以調劑土地和貨幣補償相結合的方式進行生產安置。對于涉及搬遷的房屋，多以就地后靠安置為主，并為移民接受。如松原灌區工程建設征地范圍共涉及松原、白城兩個地級市；前郭、乾安、大安3個縣市；共20個鄉（鎮）、6個國營農牧場、2個工業園區；148個行政村。建設征地總面積75021．53畝，其中永久征收土地面積54370．43畝，其中耕地22075．33畝，涉及范圍廣，涉及的行政村較多，但由于是線性工程，具體到個人被征占土地不同，對建設征地影響小于10％的村屯采取貨幣補償的安置方式，對影響大于10％的村屯以貨幣補償與調劑耕地相結合的安置方式。本工程安置區內新開墾耕地80．55萬畝、旱改水面積4．82萬畝、旱田灌溉106．34萬畝，根據地方政府意見，將這部分耕地優先調劑劃撥給本工程被征收土地農民，保證移民安置后生活水平不降低。對個別村屯只征收耕地并無開發耕地情況，由各村有償調劑機動地進行安置。
2新時期東北地區水利水電工程的移民安置方式
2．1逐年補償安置
水利水電工程移民逐年補償機制與新農村建設相結合是指移民采取成建制的集中安置模式，按照被淹沒的耕地數量逐年獲得年產值補償或入股分紅收益，同時，政府將新農村建設政策與開發性移民政策有機整合起來，實現開發性移民的經濟目標。逐年補償機制與新農村建設相結合能夠使移民同時享受兩種政策帶來的利好和發展機遇［6］。這種方式適合東北山區水電站工程的移民安置，本區域森林資源豐富。由于山區老百姓對土地依賴程度很強，其他技能相對缺乏。當土地資源緊張時，通過逐年補償安置，老百姓每年都有一部分穩定的收入。然后再通過相關技能培訓，發展特色種植業及特色綠色養殖業。逐年補償安置的主要目的為解決庫區中人地的緊張情況，使有限土地安置容量問題進行解決，提高安置方式，在有限空間中安置大量的人口，以此提高移民的滿意度，使移民收入穩定，從而實現住房安穩、搬得出去、逐漸致富的目的。但這種方式也有一定的風險性，如采用逐年補償方式不能一次性獲得大筆資金，老百姓短期內生產生活等會動用多年的積蓄，甚至會負債。項目法人管理存在風險，當水電站項目運行出現虧損時，也會造成補償資金被切斷等風險。這些風險還需要政府及項目法人等部門通過相關制度政策進行規避。
2．2通過土地流轉進行移民安置
農民在自愿的條件下，將土地承包經營權流通和轉移給規模經營主體，由分散農業轉變為規模農業，提高農業勞動生產率和土地產出率。土地流轉使土地變成資本，有效地提高移民的收入，降低了收入的不穩定風險，保證了其基本生活水平，由經營主體者提供部分就業崗位，還能獲得勞務收入，這樣又有一部分收入。并且通過土地流轉，可以解放農村剩余的勞動力，促進向二、三產業轉移，如發展特色種植業、養殖業，開辦農家樂等。通過相關技術培訓，掌握二、三產業技能，提高經濟收入。目前在東北有些區域已經在試行土地流轉。如吉林省大安市大崗子鄉，該鄉有大崗子村、前崗子村等村屯在松原灌區工程征地范圍內。當地鄉鎮利用工程的土地補償費以及將剩余土地流轉得到的資金及政府補貼，并結合鄉村社區化建設，將各村百姓集中搬進樓房社區，老百姓只需繳納一小部分費用就可以住進樓房。通過剩余土地流轉集中，結合松原灌區工程灌溉用水，發展大規模有機高效水田和旱田種植，導入市場化品牌經營，提高了農產品產量，增加了土地承包經營商的收入，老百姓每年也能得到相當可觀的分紅。同時解放了剩余勞動力，當地鄉鎮積極對他們進行技能培訓，發展養殖業，安排合適的崗位以及鼓勵進城務工等致富手段。另外通過引進外資在部分未利用地發展光伏發電新能源產業，然后利用這部分收入分紅，建設社區樓房集中供暖。大大降低了老百姓的支出，改善生活條件，也改善了當地農村因取暖造成空氣污染問題。通過土地流轉方式，大崗子鄉實現了脫貧致富，農民的生活水平有了很大提高。
3結論
1）東北地區東部山區多以水庫、水電站居多，多為面性工程，淹沒整村或者村絕大部分土地。移民安置方式目前多以農業安置和非農業安置相結合的方式進行移民安置。平原地區多以渠道、堤防工程為主，但由于耕地資源豐富，可調劑土地較多，移民安置方式多以調劑土地和貨幣補償相結合的移民安置方式。2）通過土地流轉進行移民安置比較適合東北土地資源豐富的地區，可以解放農村剩余的勞動力，促進向二、三產業轉移，同時土地流轉集中在一起，打造農業現代化先行區，推進農業的產業化與現代化，實現規模性經營，提高鄉村和百姓經濟收入。3）逐年補償和養老保險的安置方式在南方某些地區已經有試行的案例，在東北地區目前并無案例，但隨著鄉村振興戰略的實施，東北地區加大水利水電工程基礎設施的建設勢在必行，在山區有些水電站農業安置面臨著籌措土地困難等問題，繼續采用農業安置為主的移民安置方案施行困難性增加。采取逐年補償安置、養老保險安置等新型安置方式，可以作為對傳統農業安置的補充，是十分有必要的。任何移民安置方式都有一定的優勢，但同時也存在著一定不足和風險性，應通過多種安置方式相結合，選擇最優的移民安置方式。同時還需要政府及項目業主等有關部門通過制定相關制度政策進行風險規避和安置方式的完善。
4建議
1）實現產業發展規劃的制定，結合東北地區山區森林資源豐富、水資源充沛、風景優美，平原地區農牧漁業發達，西部鹽堿區草原資源豐富的特色，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，結合水利水電工程，并利用工程土地補償費，改善百姓生活環境，使其宜居、宜業、宜游。2）及時完善移民培訓體系，重視移民職業教育及技能培訓，從而提高移民勞動力轉移效率。大力鼓勵移民發展人參、黑木耳等特色種植業及養蜂等特色養殖業，鼓勵移民發展東北特色農家樂如鐵鍋燉魚飯店、東北農村火炕、冬捕等鄉村旅游事業，增加移民的收入。3）實現風險保證金及后期專項扶持資金的設置并建立移民長期補償保障機制。因為移民具有較大的概算增幅，為了對資金可靠性進行保證，可以提取一定比例庫區基金，使其成為補償后期專項扶持資金，用于解決水庫移民遺留問題、電站移民后期產業扶持及移民就業指導等。4）鼓勵移民進行土地流轉，解放農村剩余勞動力。完善安置區土地流轉程序以及補償標準，并且政府部門加強對土地流轉承包經營主體的監管，控制相關風險。
參考文獻：
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［3］曾建生，陳水森，張朝峰，等．可持續發展的水庫移民安置模式研究［J］．廣西水利水電，2001，30（4）：6－9．
［4］張哲．水庫移民安置過程中墊高防護工程探索［J］．東北水利水電，2017，35（10）：54－56．
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［6］劉靈輝．水利水電工程移民長期補償機制與新農村建設相結合研究［J］．中國人口•資源與環境，2015，25（4）：141－148．
作者：段文明 張正波 單位：青島市水利勘測設計研究院有限公司
