水利水電工程移民安置問題研究
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【摘要】本文闡述了水利水電工程移民安置實(shí)施移民安置進(jìn)度管理的現(xiàn)狀和制度建設(shè)情況，并根據(jù)進(jìn)度管理的目標(biāo)和定位，總結(jié)和分析了移民安置實(shí)施進(jìn)度管理工作中存在的新情況和新問題，提出了完善移民安置進(jìn)度管理的對策及措施，包括建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益機(jī)制，強(qiáng)化移民單項(xiàng)工程進(jìn)度控制等，可為做好移民安置進(jìn)度管理工作提供借鑒。
【關(guān)鍵詞】水利水電工程;移民安置;進(jìn)度管理;問題;對策
移民安置實(shí)施進(jìn)度管理是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分，妥善處理好實(shí)施過程中的進(jìn)度問題是保證工程正常施工和庫區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。長期以來，我國堅持以人為本、尊重地方實(shí)際的原則開展大中型水利水電工程移民安置工作。但鑒于移民工作程序的復(fù)雜性，耗時較長，往往被工程“三通一平”等籌建工作，甚至是主體工程建設(shè)“推著走”［1］。為此，國家提出了先移民后建設(shè)的水電開發(fā)總體方針，立足更好地解決移民安置問題，并在安置過程中對移民搬遷、單項(xiàng)工程等方面的進(jìn)度進(jìn)行管理和控制，以有效解決移民滯后工程建設(shè)的問題［2］。目前，移民安置實(shí)施進(jìn)度管理無論是制度建設(shè)還是實(shí)施環(huán)節(jié)仍存在諸多問題和不足，如何完善移民安置進(jìn)度管理仍需進(jìn)一步探索。
1進(jìn)度管理的目標(biāo)與定位
按照國家移民政策法規(guī)開展“先移民后建設(shè)”工作，依據(jù)審核批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃實(shí)施移民先行搬遷，分階段完成移民搬遷安置工作，確保移民安置相關(guān)工作總體進(jìn)度和年度計劃相一致、移民工程建設(shè)進(jìn)度和制定的計劃相匹配，從而保證按照計劃工期完成搬遷安置任務(wù)，確保工程建設(shè)總體目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)［3］。
2當(dāng)前制度建設(shè)情況
根據(jù)多年來移民安置的實(shí)施情況，各級政府和參建單位高度重視制度建設(shè)，注重發(fā)揮制度的約束和激勵作用。當(dāng)前，各地的移民安置補(bǔ)償工作以《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(第679號令)為總前提［4］，移民單項(xiàng)工程進(jìn)度按工程進(jìn)度管理辦法實(shí)施。同時，參建單位根據(jù)各地實(shí)際情況也建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，移民安置進(jìn)度管理制度建設(shè)正在逐步完善。
2.1建立了移民工程進(jìn)度計劃管理制度
在施工項(xiàng)目進(jìn)度管理中，施工單位和監(jiān)理單位根據(jù)合同規(guī)定的工期要求編制施工進(jìn)度計劃，并以此作為管理的目標(biāo)，對施工的全過程進(jìn)行檢查、對照、分析，及時發(fā)現(xiàn)實(shí)施中的偏差，采取有效措施，調(diào)整工程建設(shè)施工進(jìn)度計劃，保證工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并隨之建立了事前計劃制度、建設(shè)過程控制制度、工程進(jìn)度評價制度、建設(shè)目標(biāo)考核制度等。
2.2在移民安置過程中建立了監(jiān)督制度
在移民安置實(shí)施進(jìn)度管理中，綜合監(jiān)理、單體監(jiān)理單位全程參與移民安置進(jìn)度管理，按照分解的各階段移民安置的進(jìn)度目標(biāo)與實(shí)施階段的形象進(jìn)度和資金撥付進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督對比，發(fā)現(xiàn)計劃與實(shí)際情況不相匹配時，及時告知有關(guān)各方，并要求立即處理。與此同時，在監(jiān)理過程中形成的監(jiān)理日志制度，用于記錄項(xiàng)目進(jìn)度情況。
2.3明確了參建各方責(zé)任制
根據(jù)國家及各省(區(qū))人民政府出臺的移民安置相關(guān)政策，相關(guān)地方政府、項(xiàng)目法人、移民綜合設(shè)代、移民綜合監(jiān)理等參建單位都明確提出了各自在移民安置進(jìn)度管理中的責(zé)任，為移民安置工作的順利實(shí)施提供了保障。
2.4建立了移民工程項(xiàng)目管理制
項(xiàng)目管理制已普遍應(yīng)用到移民工程的建設(shè)中。項(xiàng)目法人對項(xiàng)目的立項(xiàng)、籌資、建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息以及資產(chǎn)的保值增值的全過程負(fù)責(zé)，并承擔(dān)投資風(fēng)險。同時，在滿足質(zhì)量、安全、環(huán)保及成本控制目標(biāo)的前提下，對工程的總體進(jìn)度根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行通盤考慮，全面規(guī)劃，有效控制。
3進(jìn)度管理存在的問題
3.1利益不同導(dǎo)致多方博弈，影響移民安置進(jìn)度
大中型水電工程移民管理涉及多方參與者，在工程建設(shè)征地移民安置工作中，項(xiàng)目法人、地方政府、移民是相互影響的利益主體。在整個移民過程中，由于各方考慮的因素不同，在追逐自身利益最大化的過程中不可避免地會發(fā)生利益沖突，導(dǎo)致協(xié)調(diào)和解決移民問題的效率低下，影響移民安置實(shí)施的進(jìn)度。
3.2部分電站尚未制定移民安置實(shí)施年度計劃
移民安置實(shí)施年度計劃是根據(jù)核準(zhǔn)的水利水電工程建設(shè)總體進(jìn)度要求，結(jié)合移民安置實(shí)際情況，由省級移民管理機(jī)構(gòu)正式下達(dá)的本年度移民安置項(xiàng)目安排、資金安排和時間要求。年度計劃的編制和執(zhí)行好壞，直接影響移民安置工作的進(jìn)度。因此，在移民安置實(shí)施期間對進(jìn)度計劃進(jìn)行合理安排十分必要。盡管如此，仍有部分電站未制定年度計劃或下達(dá)計劃的時間較晚，導(dǎo)致移民工作長時間處于停滯或無控制狀態(tài)，嚴(yán)重影響主體工程的實(shí)施進(jìn)度。
3.3地方政府的計劃執(zhí)行力不夠
省級移民管理機(jī)構(gòu)下達(dá)年度計劃后，地方政府應(yīng)嚴(yán)格按照進(jìn)度計劃中指定的工程建設(shè)進(jìn)度和移民工作進(jìn)度執(zhí)行，但部分地方政府在執(zhí)行計劃時，僅當(dāng)成一項(xiàng)工作任務(wù)來完成，并沒有將計劃中的任務(wù)作為政府的目標(biāo)或業(yè)績?nèi)蝿?wù)來執(zhí)行，隨意調(diào)整工作進(jìn)度，導(dǎo)致年度計劃不能按期完成，計劃的執(zhí)行力度有待加強(qiáng)。
3.4政府監(jiān)督和檢查力度有待加強(qiáng)
部分行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在對年度計劃執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的工作中，存在責(zé)任不明確、制度不健全、過程不持續(xù)、檢查不到位等現(xiàn)象。并且，上級對下級政府的監(jiān)督和檢查力度不夠，省級移民管理部門下達(dá)年度工作計劃任務(wù)后，對工程的實(shí)施情況缺乏及時有效的檢查跟蹤，導(dǎo)致?lián)p害移民群眾利益、違反資金和項(xiàng)目管理規(guī)定的行為時有發(fā)生，影響工程的實(shí)施進(jìn)度。
3.5制定年度計劃的原則存在一定問題
水利水電工程“先移民后建設(shè)”方針未出臺前，主要是圍繞主體工程節(jié)點(diǎn)目標(biāo)倒推工期，制定移民總體計劃和年度計劃，由主體設(shè)計單位根據(jù)移民總體進(jìn)度計劃擬定下一年度的移民安置計劃并上報省級移民部門，經(jīng)與項(xiàng)目業(yè)主、地方政府等各方充分協(xié)商后下達(dá)執(zhí)行。這種“自上而下”制定計劃的方式，沒有科學(xué)分析移民工作和移民工程的合理周期，容易造成部分工程“重工程、輕移民”的錯誤傾向，導(dǎo)致宣傳、組織、動員等基礎(chǔ)工作上不夠扎實(shí)，甚至引發(fā)社會穩(wěn)定問題。但是，隨著《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的頒布，年度計劃主要由縣級地方政府負(fù)責(zé)制定和上報，但這種“自下而上”的方式也存在一定的問題，如個別地方政府在編制年度計劃時故意夸大或放大工作難度，對主體工程的建設(shè)進(jìn)度及用地需求考慮不充分，盲目編制年度計劃，導(dǎo)致部分工程進(jìn)度滯后，影響工程總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
3.6移民單項(xiàng)工程進(jìn)度滯后
一般情況下，由于移民安置前期工作比較滯后，如:可行性報告、設(shè)計文件的深度不夠，編審時間過長，招標(biāo)投標(biāo)工作因各種原因未及時啟動，導(dǎo)致整個移民工程在啟動時滯后于年度計劃。同時，單項(xiàng)工程啟動后，在實(shí)施過程中，由于工期及相關(guān)計劃的失誤、邊界條件的變化、控制過程中的失誤等，也會造成工程形象進(jìn)度和移民資金撥付進(jìn)度的滯后。
4加強(qiáng)進(jìn)度管理對策及措施
4.1建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益機(jī)制
水利水電工程移民是一項(xiàng)長期、艱巨、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，項(xiàng)目法人、項(xiàng)目所在地方政府、移民個人在工程建設(shè)過程中為追求自身利益不可避免地會發(fā)生利益沖突。如:個人補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用在整個移民投資中所占份額是多少，專業(yè)項(xiàng)目的復(fù)建投資對整個移民投資的影響有多大，相關(guān)稅費(fèi)在移民投資中又是怎樣的分量等方面，各方都有各自的考慮。鑒于此，唯有理順各方利益關(guān)系，建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益機(jī)制，方可有效地化解項(xiàng)目法、人地方政府和移民個人三者之間的利益沖突，為工程建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有效保障。
4.2制定合理的計劃，建立相應(yīng)的移民安置進(jìn)度
調(diào)整機(jī)制在移民安置實(shí)施過程中，年度工作計劃的完成率普遍不高，調(diào)整過于隨意，安置工作無限期滯后已成常態(tài)。為避免移民安置工作進(jìn)度滯后，應(yīng)建立計劃管理制度，圍繞工程建設(shè)的節(jié)點(diǎn)性目標(biāo)制定科學(xué)合理的移民安置實(shí)施總體進(jìn)度計劃，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及實(shí)施年度、月進(jìn)度等細(xì)部計劃，明確各項(xiàng)工作節(jié)點(diǎn)、責(zé)任分工、變更等事項(xiàng)處理程序及時間要求、責(zé)任追究等。同時，移民綜合設(shè)代和綜合監(jiān)理應(yīng)對計劃的科學(xué)性、合理性做出準(zhǔn)確判斷，進(jìn)行高效的溝通，促成計劃的及時下達(dá)，并根據(jù)實(shí)施的具體情況，合理調(diào)整進(jìn)度計劃，并做好計劃執(zhí)行的檢查與糾偏，做到進(jìn)度的動態(tài)控制。在發(fā)現(xiàn)實(shí)施進(jìn)度和計劃產(chǎn)生偏差時，及時建立相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。
4.3明確年度計劃制定原則
水利水電工程“先移民后建設(shè)”方針出臺后，移民安置實(shí)施年度計劃的制定主要由地方根據(jù)移民安置規(guī)劃和項(xiàng)目法人的年度移民安置計劃建議，在與各方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，組織編制本行政區(qū)域下一年度的移民安置計劃，并逐級上報，待省級移民部門批準(zhǔn)后下達(dá)執(zhí)行。這種“由下而上”的方式，在一定程度上，科學(xué)考慮了移民工作本身的周期性，宏觀上也做到了盡量與主體工程銜接，具有一定的積極意義。因此，編制年度計劃時既要對移民工作本身的合理周期進(jìn)行充分分析，也要在宏觀層面上與主體工程相銜接，推動主體工程的順利建設(shè)。特別是在宏觀層面上，移民綜合監(jiān)理和綜合設(shè)代的參與尤為重要，憑借其自身豐富的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，更加了解移民工程的合理周期和電站要求，能夠?yàn)槟甓扔媱澋闹贫ㄌ峁┲匾臎Q策建議。
4.4建立完善的行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理相結(jié)合的移民實(shí)施進(jìn)度管控機(jī)制
移民安置工作難度大，進(jìn)度不可控，計劃在執(zhí)行過程中，應(yīng)把行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理高效地結(jié)合起來，強(qiáng)化綜合監(jiān)理專業(yè)管控能力，確保工程進(jìn)度處于可控狀態(tài)。制定嚴(yán)格的監(jiān)督管理責(zé)任追究制度，層層落實(shí)責(zé)任，完善責(zé)任制、崗位制、考核制，把監(jiān)督管理的具體事項(xiàng)落實(shí)到具體責(zé)任機(jī)構(gòu)、具體責(zé)任人，使其有職、有權(quán)、有責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)責(zé)任追究的規(guī)定，對失職瀆職者依法依規(guī)追究責(zé)任。
4.5建立年度計劃檢查考核機(jī)制，加強(qiáng)進(jìn)度計劃檢查力度
省級移民管理部門下達(dá)年度工作計劃任務(wù)后，應(yīng)根據(jù)工程節(jié)點(diǎn)目標(biāo)完成時間及時檢查年度計劃的執(zhí)行情況，加密年度工作計劃檢查的周期，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出整改措施，保證年度計劃的順利實(shí)施。同時，加強(qiáng)對下級移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查力度，將進(jìn)度計劃完成情況納入地方政府年度目標(biāo)考核，實(shí)行移民工作一票否決制，并建立問責(zé)機(jī)制，提升省級移民管理機(jī)構(gòu)在移民安置工程建設(shè)管理工作中的權(quán)威性。
4.6強(qiáng)化移民單項(xiàng)工程進(jìn)度控制
建設(shè)單位要及時了解和掌握與施工進(jìn)度有關(guān)的各種信息，不斷將實(shí)際進(jìn)度與計劃進(jìn)度進(jìn)行比較，一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)度拖后，要分析原因，并系統(tǒng)分析對后續(xù)工作會產(chǎn)生的影響，在保證質(zhì)量和安全的基礎(chǔ)上，確保施工進(jìn)度，以總進(jìn)度為依據(jù)，按不同施工階段、不同專業(yè)工種分解為不同的分部進(jìn)度目標(biāo)，以各項(xiàng)技術(shù)、管理措施為保證手段，進(jìn)行施工全過程的動態(tài)控制。
4.7進(jìn)一步明確、細(xì)化各方職責(zé)
移民進(jìn)度管理涉及地方政府、業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理、施工單位等各方，但對于在建設(shè)征地移民安置實(shí)施進(jìn)度管理中出現(xiàn)的問題，各部門推諉、職責(zé)不清、責(zé)任不明等情況仍然存在，涉及多部門問題的協(xié)調(diào)效率不高，致使許多問題“久拖不決、久議不決”。應(yīng)通過進(jìn)一步明確、細(xì)化有關(guān)各方的職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)相關(guān)問題及時有效解決，保證進(jìn)度目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
5結(jié)語
移民安置工作是水利水電工程建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)，它直接影響著社會穩(wěn)定和工程建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。移民安置進(jìn)度管理工作作為新時期移民工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，必須堅持科學(xué)發(fā)展和改革創(chuàng)新的思路，對新時期移民安置工作中存在的新情況、新問題及新特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)和分析，不斷探索進(jìn)度管理的新思路和新方法。?
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作者:黃雪峰 單位:中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司
