體制改革水利科技論文
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1科技投入與投向
從科研活動類型上看，我國2012年基礎研究經(jīng)費比例為4.8%，發(fā)達國家這一比例大多在20%左右，相對較低的日本也在10%以上。受我國科技投入基礎研究比例偏低影響，水利科技基礎研究投入比例也一直停留在低水平，2012年僅為3.3%，低于全國平均水平，也低于農(nóng)業(yè)、林業(yè)的水平。
2科研力量布局
在科研力量布局方面，主要介紹國土面積較大、人口也較多的美國和俄羅斯的情況，并與我國進行對比。美國聯(lián)邦層面的水利科研機構主要包括陸軍工程兵團水道試驗站、內(nèi)政部墾務局技術服務中心、內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局水資源研究處、國家氣象局水文實驗室、農(nóng)業(yè)部自然資源保護局水土保持實驗室。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位，其科研任務主要由大學、相關研究所和企業(yè)承擔。各州雖說有成立自己水利科研機構的權力，但是大多都設在州立大學中，如愛荷華大學水力學研究所、科羅拉多州立大學水資源研究所、托萊多大學伊利湖水資源研究中心、德克薩斯大學水資源研究中心。美國的水利科研力量布局與水管理體制密切相關，其科研布局以需求為導向進行設置，市場機制在其中發(fā)揮了重要作用;水土保持科研機構和地方科研機構多數(shù)掛靠在高校，避免了資源的浪費;部分科研機構特色鮮明，如托萊多大學伊利湖水資源研究中心主要研究五大湖———世界上最大的淡水生態(tài)系統(tǒng)的水問題;學研結合緊密，人員培養(yǎng)與研究相結合，創(chuàng)新能力較強。俄羅斯聯(lián)邦層面的水利科研機構主要包括水資源綜合利用與保護研究總院、國家水文研究所、土壤改良科學研究院、水工科學研究院股份公司。流域?qū)用鏇]有下屬的科研單位。各研究總院基本都在地方設立了分院，如水資源綜合利用與保護研究總院設立了8個分院，覆蓋了俄羅斯全境，分別負責各地區(qū)水利科研工作。俄羅斯的水利科研資源高度集中，有利于攻克重大科學技術問題;按照水資源、水文、水工、水土保持設置研究所，分工明確;基本不存在競爭;缺乏激勵機制，難以淘汰低水平研究人員;多學科交叉領域研究能力較弱。我國國家層面的水利科研機構主要包括水科院、南科院、中科院涉水研究所、部分教育部高校。流域?qū)用嬗虚L科院、黃科院、珠科院等科研機構。地方層面有26個省、市、自治區(qū)設立了省級水利科研機構，部分地方高校也承擔一些科研任務。我國的水利科研力量布局與水管理體制和行政區(qū)劃密切相關。優(yōu)勢是科研機構可直接服務水利行業(yè);科研與流域、區(qū)域發(fā)展結合緊密;能夠吸引人才從事長期研究，并且熟悉流域和地方情況。劣勢是存在區(qū)域分割，競爭不足;區(qū)域的特殊性問題不一定能支撐地方科研機構的生存和發(fā)展;流域、區(qū)域、地方高?？蒲衅脚_一定程度上存在重復建設的現(xiàn)象;多學科交叉領域的研究能力不強。
3科技項目管理
在科技項目承擔主體方面，發(fā)達國家的企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，鼓勵產(chǎn)學研結合的聯(lián)合申請，如日本企業(yè)與大學、研究機構組成技術創(chuàng)新聯(lián)盟承擔政府部門科研項目。歐盟科技框架計劃每個項目申請要求至少3名合作者，并且具有互補性。我國水利行業(yè)由于缺乏實力雄厚的高新技術企業(yè)，企業(yè)在科研中發(fā)揮的作用不足，且產(chǎn)學研結合不夠緊密。在項目立項評審方面，同行評議是目前比較普遍的評審形式，國外基本都采取了分類立項評估的方式，針對不同項目類型建立了不同的評價原則和評價指標。注重評審專家的獨立客觀性，確保評審結果公平公正。如歐盟科技框架計劃通過招標方式公開遴選評審專家，通過簽署一系列合同和協(xié)議，避免專家與所評審項目有直接或間接關系，確保專家作為獨立人參加評審。在項目組織實施方面，我國科技項目管理“重立項、輕管理”問題比較嚴重。歐盟科技框架計劃和德國會對項目實際進展情況與預期進度的吻合度進行評估，根據(jù)評估結果采取相應措施，提出下一步建議，甚至取消項目資助。在科研誠信制度方面，發(fā)達國家都出臺了一系列政策法規(guī)來規(guī)范科研不端行為，一些國家還設立了專門的機構處理科研誠信問題。與國外相比，我國水利科技計劃實施中失信行為懲處力度不夠。如歐盟科技框架計劃對于失信行為除了取消未來幾年內(nèi)申請科技項目的資格外，還建立了違約賠償金和罰款制度。在科研經(jīng)費管理方面，國外十分重視對科研間接成本和人力資本的合理補償。美國對間接費用占直接費用的比例沒有設置上限，間接成本率為58%左右;人員費用根據(jù)項目研究需要申請，如國家科學基金人員費用可以占到總經(jīng)費比例的80%，在職科研人員約25%的工資可從基金項目經(jīng)費中支出。我國科研經(jīng)費對間接費用考慮不足，勞務費和績效支出比例偏低，不利于提高科研單位和科研人員的積極性。在科技成果評估方面，國外一般采用獨立的第三方進行評估，對不同類型科研項目采取分類評估，基礎研究注重其創(chuàng)新性，應用研究注重其應用和推廣前景。此外，除了對單個項目的評估之外，特別重視對科研機構的整體績效評估。
4科技轉(zhuǎn)化與推廣
在科技推廣經(jīng)費方面，農(nóng)業(yè)科技推廣經(jīng)費每年在7億元左右、林業(yè)每年也有2億元。水利部科技推廣計劃專項經(jīng)費每年只有4500萬元，地方設立的推廣專項經(jīng)費每年投入規(guī)模在幾十萬元到幾百萬元不等，推廣經(jīng)費總規(guī)模十分有限。在科技推廣服務體系方面，農(nóng)業(yè)、林業(yè)設立到縣一級的推廣機構，農(nóng)業(yè)則覆蓋到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。與農(nóng)業(yè)、林業(yè)相比較，水利科技推廣服務體系十分不健全，部分省(自治區(qū)、直轄市)仍未設立相對獨立的科技推廣機構，特別是基層科技推廣機構缺失。在企業(yè)發(fā)揮作用方面，發(fā)達國家的技術開發(fā)一般都由企業(yè)主導，企業(yè)依托高校、科研機構進行技術創(chuàng)新，政府負責推動產(chǎn)業(yè)與科技的結合。如美國設立了一系列的產(chǎn)學研合作計劃、英國產(chǎn)學研模式多樣(教研公司、科學園區(qū)、聯(lián)系計劃、法拉第合作伙伴研究中心)。在科技轉(zhuǎn)化服務機構方面，美國、俄羅斯、日本的部分高?；蚩蒲袡C構都建立了自己的科技轉(zhuǎn)移中心，加快技術轉(zhuǎn)化和商業(yè)孵化。在扶持政策方面，美國規(guī)定聯(lián)邦政府實驗室要把其研究經(jīng)費的一定比例用于科技成果轉(zhuǎn)化活動。美國、俄羅斯、英國、日本為創(chuàng)新企業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策。英國還專門為設立了激勵科研與產(chǎn)業(yè)結合的獎勵。
5思考與建議
水利科技體制改革要在國家科技體制改革的框架下進行，此外，事業(yè)單位分類改革、收入分配制度改革都會對水利科技體制改革產(chǎn)生影響。因此改革要有系統(tǒng)思維，需要統(tǒng)籌推進，要制定完善的配套政策。同時，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗做法，提出以下粗淺思考和建議。
5.1明確各類創(chuàng)新主體的定位，促進水利科研力量布局不斷優(yōu)化
進一步加大競爭立項的力度，特別是應用研究項目，應打破流域、區(qū)域的保護和封閉，要改變“撒胡椒面”式的投入方式，利用市場機制作用，對國家、流域、區(qū)域?qū)用婵蒲袡C構和高校進行優(yōu)化整合，避免重復建設，形成分工明確、科學合理的科研力量布局?；A性、前沿性和全局性的重大水利科技問題主要由國家層面的科研單位承擔。結合具體需求的水利科技問題主要由流域、區(qū)域科研機構和地方高校承擔，要放開競爭，促進布局合理化，形成有流域、區(qū)域特色的研究機構。部分區(qū)域科研機構根據(jù)主要業(yè)務進行職能轉(zhuǎn)變，更多地承擔技術中介、推廣等工作。具有明確產(chǎn)品導向和產(chǎn)業(yè)化前景的技術開發(fā)，企業(yè)應作為實施主體。要充分利用高校的學科和人才優(yōu)勢，依托水利部教育部共建水利高校在基礎研究和前沿技術領域取得原創(chuàng)新突破，省部共建水利高?？筛嗟貐⑴c到應用基礎研究和應用技術研究當中。
5.2完善適應不同類型科研活動特點的投入和管理機制
投入上，加大以政府投入為主的基礎研究投入，提高水利原始創(chuàng)新能力;建立政府財政為主渠道的公益類科研投入機制;產(chǎn)品類項目應以企業(yè)投入為主，對于政府引導企業(yè)開展的科研項目，可采用“后補助”及間接投入等方式給予支持。立項上，基礎研究繼續(xù)實施政府導向、自由申報、同行評議的管理方式;應用類科技項目實施公開招標，擇優(yōu)選擇。評估上，基礎研究以同行評價為主，著重評價成果的科學價值;應用研究由用戶和專家等相關第三方評價，著重評價目標完成情況、成果轉(zhuǎn)化情況以及技術成果的突破性和帶動性;產(chǎn)品類和產(chǎn)業(yè)化開發(fā)由市場和用戶評價，著重評價對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實質(zhì)貢獻。
5.3完善科研間接費用和人員費用管理
完善科研間接費用和人員費用管理需在中央財政科研項目資金管理改革的基礎上進行。實施差異化、精細化的間接費用補償政策。在成本核算基礎上通盤考慮，區(qū)分科研承擔單位類型，區(qū)分科研活動類型，不同單位可根據(jù)科研人員實際情況和需求進行部分調(diào)整。加強間接費用監(jiān)管。一方面，健全科技經(jīng)費監(jiān)督管理機制，加大對科研經(jīng)費尤其是間接費用的監(jiān)管力度。另一方面，項目承擔單位可結合自身情況，完善間接費用管理制度，健全內(nèi)部控制與監(jiān)督制約機制。重視科研人力資本支出，落實并提高績效支出比重。適當增加經(jīng)費使用靈活性，授權高水平創(chuàng)新團隊按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費模式。
5.4建立獨立的第三方科技評價機制，加強科研信用管理
注重維護學術研究的獨立自主性，在立項、成果評估等環(huán)節(jié)采用獨立的第三方專家團隊進行評估，出資人和評估執(zhí)行者相分離。建立專家數(shù)據(jù)庫，擴充專家?guī)斓膶＜覕?shù)量和專業(yè)范圍，實行評審專家輪換、調(diào)整機制。實行評審專家回避制度，評審開始前，專家要簽署利益沖突聲明。制定水利科研信用管理辦法，對項目承擔單位和科研人員進行信用評價，并按信用評級實行分類管理。建立“黑名單”制度，將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”，階段性或永久取消其申請財政資助項目或參與項目管理的資格。建立違約賠償金和罰款制度，加大對失信行為的懲處。根據(jù)年度報告、中期檢查等節(jié)點評估情況決定是否繼續(xù)進行研究資助，建立項目退出機制。
5.5進一步完善科技轉(zhuǎn)化與推廣體系
建立和完善包括水利部、流域機構、省、市、縣、鄉(xiāng)在內(nèi)的水利推廣機構，鼓勵科研單位、技術開發(fā)企業(yè)設立推廣機構。以社會效益為主的技術推廣工作，由政府支持的推廣機構完成;以經(jīng)濟效益為主的開發(fā)類技術，鼓勵和支持企業(yè)推廣。加大資金投入和政策扶持力度，積極爭取國家和各級政府的經(jīng)費投入及信貸、匹配性資金、稅收等政策性投入，鼓勵、引導全社會多渠道、多層次地增加科技推廣投入，加大對重大公益類成果轉(zhuǎn)化與推廣的經(jīng)費投入。創(chuàng)新產(chǎn)學研模式，扶持和培育一批水利高新技術企業(yè)，對易于推廣的產(chǎn)品設備進行系列化開發(fā)及生產(chǎn)，形成一批拳頭產(chǎn)品。探索以獎代補，設立激勵水利科研與產(chǎn)業(yè)結合的獎項。
作者：廖四輝 王建平 李發(fā)鵬 單位：水利部發(fā)展研究中心
