農(nóng)田水利治理機(jī)制的創(chuàng)新

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建國(guó)初期，鑒于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，直接投入農(nóng)田水利建設(shè)的資金極其有限，因此對(duì)農(nóng)田水利的主要投入是政治意識(shí)形態(tài)改造和用勞動(dòng)力最大限度地替代資金。建國(guó)后至改革開(kāi)放前，高度集中的中央政府通過(guò)農(nóng)村基層政權(quán)組織——，成功利用政治權(quán)威統(tǒng)一思想意識(shí)，以行政推動(dòng)的方式發(fā)動(dòng)和組織群眾，使農(nóng)民在較大范圍內(nèi)被迅速地動(dòng)員和組織起來(lái)，集中有限資源實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田水利工程跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣的大規(guī)模組織建設(shè)，全國(guó)興起了第一輪農(nóng)田水利建設(shè)高潮，建成一大批水庫(kù)和灌區(qū)，奠定了我國(guó)農(nóng)田水利系統(tǒng)的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放初期，隨著國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移和偏向城市的政策取向，以及受“包產(chǎn)到戶”的影響，農(nóng)田水利出現(xiàn)了十年的徘徊不前。上世紀(jì)八十年代末到九十年代，針對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)長(zhǎng)期投入不足、發(fā)展停滯不前和效益衰減情況嚴(yán)重等問(wèn)題，國(guó)家相繼出臺(tái)“以工代賑”、“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”、“勞動(dòng)積累工”等政策，掀起了農(nóng)田水利建設(shè)的又一個(gè)高潮。新世紀(jì)以來(lái)，中央政府高度關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題，特別是“十一五”時(shí)期，歷年中央1號(hào)文件均把農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的主要措施，不斷加大投入，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)取得了巨大發(fā)展成就。但與此同時(shí)，一些長(zhǎng)期困擾農(nóng)田水利發(fā)展的“老大難”問(wèn)題與一系列新問(wèn)題新挑戰(zhàn)交織在一起并日益凸顯，現(xiàn)狀堪憂。

1.隱憂一：中國(guó)農(nóng)田水利長(zhǎng)久欠賬的“老本”還能吃多久。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大部分興建于上世紀(jì)五、六十年代，受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件限制，大都存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套不全的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾十年運(yùn)行，許多已年久失修、效益衰減，防災(zāi)減災(zāi)能力弱化，甚至在遭遇特大降雨等極端天氣時(shí)，反而成為下游的災(zāi)害隱患。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有8億畝灌溉農(nóng)田設(shè)施，約1/3老化失修、超期服役；〔1〕現(xiàn)有大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率僅50%左右?！?〕近年來(lái)，盡管中央又開(kāi)始重視農(nóng)田水利建設(shè)并持續(xù)增加投入，但國(guó)家對(duì)水利投資主要集中于大江大河治理與大中型水庫(kù)等大型水利工程。同時(shí)，相較于農(nóng)田水利的長(zhǎng)期巨額欠賬，以及我國(guó)農(nóng)田水利點(diǎn)多量大面廣的特點(diǎn)，完全靠政府財(cái)政包辦無(wú)異于杯水車(chē)薪。鄭風(fēng)田等學(xué)者對(duì)農(nóng)田水利的調(diào)查結(jié)果顯示，中國(guó)有70%以上的村莊沒(méi)有任何農(nóng)田水利建設(shè)投資，而能夠獲得國(guó)家投資的村莊僅占9.56%。〔3〕馮廣志等估測(cè)，按照目前中國(guó)農(nóng)田水利的投資速度，要四五十年才能還清歷史欠賬，由于水利工程的壽命通常只有二三十年，因而，舊賬未清，新賬又生。

2.隱憂二：農(nóng)田灌溉“尷尬”中折射出的治理窘境如何突圍。農(nóng)田水利“最后一公里梗阻”，是農(nóng)田灌溉長(zhǎng)期以來(lái)最棘手的問(wèn)題。水利工程猶如人的血管系統(tǒng)，既要有骨干設(shè)施，也要有毛細(xì)血管般的小型農(nóng)田水利工程深入田間地頭。但目前的現(xiàn)狀是，支渠以下的農(nóng)田水利設(shè)施“國(guó)家投入少、縣里干不起、農(nóng)民干不了”，成為年久失修、淤積破損最嚴(yán)重的部分，以至于守著水源和水庫(kù)，卻因無(wú)法配套最后一公里溝塘渠堰的“工程性缺水”，成為抗旱中的切膚之痛。與此相悖，棄用“大水利”而轉(zhuǎn)用“小水利”的怪象在各地農(nóng)村涌現(xiàn)。人們棄水庫(kù)和泵站等完備水利灌溉設(shè)施不用，而熱衷于成本更高并嚴(yán)重破壞自然生態(tài)環(huán)境、割裂農(nóng)田水利系統(tǒng)的機(jī)井灌溉等私人小水利。當(dāng)大家被小水利的高額成本以及微弱的抗災(zāi)能力倒逼并試圖回歸大水利時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)回頭路異常艱難。此外，“寧愿旱地、不愿放水”、“官員比農(nóng)民抗旱積極”等怪象也頻頻出現(xiàn)。這無(wú)一不折射出當(dāng)前農(nóng)田水利的治理窘境。能否突圍？如何突圍？是保障中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全亟需破解的現(xiàn)實(shí)難題。

3.隱憂三：水資源危機(jī)下的粗放式灌溉用水能維系多久。中國(guó)是世界上水資源最為短缺的國(guó)家之一，人均水資源可利用量不到世界平均水平的1/3，耕地畝均水資源占有量不到世界平均水平的1/2。不僅如此，中國(guó)水資源時(shí)空分布極不均衡，擁有大部分耕地的北方大部分地區(qū)存在嚴(yán)重的資源型缺水問(wèn)題。因此，中國(guó)的農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)田水利歷來(lái)具有特殊依存關(guān)系。但中國(guó)又是世界上用水量最多的國(guó)家，年取用水量約占世界總量的12%左右，其中，70%以上的用水為農(nóng)業(yè)灌溉；中國(guó)同時(shí)又是灌溉水利用率低水平國(guó)家，農(nóng)業(yè)灌溉水平均利用系數(shù)僅0.45，〔4〕約為世界先進(jìn)水平的1/2，近一半的水在老化破損的農(nóng)田水利渠系輸送中白白浪費(fèi)。按照正常需要和不超采地下水，中國(guó)農(nóng)田灌溉缺水約200億立方米?！?〕而隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)業(yè)用水將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

政府缺位與市場(chǎng)失靈：我國(guó)農(nóng)田水利治理的“雙重困境”

我國(guó)農(nóng)田水利面臨的現(xiàn)實(shí)難題，看似是水資源供給和農(nóng)田水利工程供給的雙重短缺危機(jī)，其實(shí)質(zhì)是一種治理危機(jī)，即現(xiàn)行農(nóng)田水利系統(tǒng)治理機(jī)制不適應(yīng)新時(shí)期的治理需求，不適應(yīng)迅速變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與日益復(fù)雜的治理環(huán)境的長(zhǎng)期累積結(jié)果?；赝母镩_(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)田水利治理的變革之路，總體呈現(xiàn)出國(guó)家力量逐漸從基層收縮和市場(chǎng)化推進(jìn)的走向：一是1980年代初開(kāi)始的水利工程管理單位企業(yè)化改制，過(guò)去由財(cái)政預(yù)算支付的水管單位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)的企業(yè)化管理單位；與此相配套，市場(chǎng)化趨向的農(nóng)業(yè)水費(fèi)改革由過(guò)去公益性為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，并成為維系水管單位管理運(yùn)行的主要來(lái)源。二是1990年代開(kāi)始的農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)變革，對(duì)中小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行承包、租賃、拍賣(mài)和股份合作制經(jīng)營(yíng)等多種形式改革，試圖通過(guò)明晰工程產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)田水利設(shè)施建、管、用統(tǒng)一和責(zé)、權(quán)、利對(duì)等。三是1990年代中后期開(kāi)始的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)（WUA）“參與式灌溉管理”改革，通過(guò)建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)并移交斗渠以下田間工程資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，從投入經(jīng)營(yíng)機(jī)制到組織架構(gòu)等各個(gè)方面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，試圖以農(nóng)村基層自治機(jī)構(gòu)創(chuàng)新與自主能力培育、鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間力量進(jìn)入農(nóng)田水利治理領(lǐng)域，是一種更為徹底的農(nóng)田水利治理權(quán)屬下放。市場(chǎng)化取向的改革，在厘清部分工程產(chǎn)權(quán)、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、激活經(jīng)營(yíng)管理活力、吸引民間力量參與等方面，起到了一定作用。但在深入推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系以及農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生深刻變化的新形勢(shì)下，改革中的農(nóng)田水利治理也面臨政府、市場(chǎng)“雙缺位”、“雙失靈”的困境。

1.中央與地方“財(cái)權(quán)—事權(quán)”錯(cuò)位，農(nóng)田水利投入長(zhǎng)期不足。一直以來(lái)，政府資金投入和農(nóng)民投工投勞是支撐我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展的兩大支柱。1994年分稅制改革后，中央與地方“財(cái)權(quán)—事權(quán)”錯(cuò)位問(wèn)題長(zhǎng)期存在。農(nóng)田水利建管以地方為主，并主要以縣為單位展開(kāi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體具體實(shí)施；中央則負(fù)責(zé)加強(qiáng)規(guī)劃和引導(dǎo)，劃撥地方的專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金，地方須1∶1或1∶0.5配套。對(duì)多數(shù)“吃飯財(cái)政”的縣鄉(xiāng)政府而言，甚至無(wú)力配套，更遑論對(duì)農(nóng)田水利的主動(dòng)持續(xù)投入。作為補(bǔ)充，農(nóng)村“兩工”有效彌補(bǔ)了農(nóng)田水利投入的巨大缺口。有專(zhuān)家估測(cè)，1990年代中后期，農(nóng)田水利每年投工投勞100億個(gè)勞動(dòng)日以上，僅按10元錢(qián)一個(gè)工計(jì)算，就相當(dāng)于1000億的投入?！?〕隨著農(nóng)村“兩工”取消，群眾投工投資嚴(yán)重下降，農(nóng)田水利投入缺口問(wèn)題日益凸顯。為遏制農(nóng)田水利事業(yè)的滑坡，2005年開(kāi)始，中央財(cái)政設(shè)立了3億元的小農(nóng)水專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，2010年達(dá)到78億元；同時(shí)，要求各級(jí)政府加大投入，逐步建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。2009年，中央財(cái)政開(kāi)始實(shí)施小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)，在全國(guó)選取了400個(gè)縣，每個(gè)縣安排中央資金800萬(wàn)元，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利的集中重點(diǎn)建設(shè)?！?〕但總體來(lái)看，國(guó)家水利投資“重樞紐、輕田間”的偏向性明顯，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅40%左右，而真正投入農(nóng)田水利建設(shè)的比例更低。此外，財(cái)政、發(fā)改委、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、扶貧等諸多相關(guān)部門(mén)均涉及農(nóng)田水利項(xiàng)目投入，其納入中央預(yù)算的投入甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)水利部門(mén)參與管理的規(guī)模。但部門(mén)分割不僅造成資金使用分散，并且?guī)?lái)高昂的協(xié)作成本，加之農(nóng)田水利項(xiàng)目的高度專(zhuān)業(yè)性，非專(zhuān)業(yè)部門(mén)組織實(shí)施往往占用更多資金和土地，卻無(wú)法發(fā)揮預(yù)期效益。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速轉(zhuǎn)型與農(nóng)村公共事務(wù)集體行動(dòng)失序，農(nóng)田水利基層建管主體缺失。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，農(nóng)民的基本行動(dòng)單位縮小到核心家庭，農(nóng)民在城鄉(xiāng)間、在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)生產(chǎn)間的流動(dòng)性越來(lái)越大，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序趨于消亡，傳統(tǒng)的灌溉共同體瓦解，而新的有效組織和制度尚未形成，農(nóng)田水利鄉(xiāng)村治理失去了有效的動(dòng)員和制約機(jī)制。農(nóng)民更容易傾向于灌溉“搭便車(chē)”甚至撂荒務(wù)工；而原本依托農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等手段組織實(shí)施農(nóng)田水利建管的村級(jí)組織甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即便迫切地想要大興農(nóng)田水利，也終因一無(wú)手段、二無(wú)資源，被逼迫退出基層農(nóng)田水利公共事務(wù)，顯得十分無(wú)奈。目前，“一事一議”作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、推進(jìn)農(nóng)村基層民主自治和村級(jí)公共品供給的基本制度，未能有效改善農(nóng)村公共品籌資和管理組織問(wèn)題，反而因其苛刻的約束條件和社區(qū)強(qiáng)制力的缺乏，既不能克服社區(qū)成員“搭便車(chē)”行為，又不能保證公共事務(wù)議決之后社區(qū)成員履行繳費(fèi)允諾，部分地區(qū)村級(jí)公共事業(yè)陷入“事難議、議難決、決難行”的尷尬局面。而即便能夠“議、決、行”，其籌資能力也極其有限?！皡⑴c式灌溉管理”改革在農(nóng)村廣泛推廣建立“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”并移交斗渠以下田間工程資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，試圖通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革，使農(nóng)民從傳統(tǒng)的灌溉服務(wù)被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)楣喔裙芾淼闹鲃?dòng)參與者。目前，全國(guó)共發(fā)展WUA5.2萬(wàn)個(gè)，管理灌溉面積占全國(guó)有效灌溉面積的23%，〔8〕但運(yùn)行效果多數(shù)不理想。一方面，受制于鄉(xiāng)村社會(huì)失序，WUA自治力量十分微弱。另一方面，多數(shù)WUA或者由水管部門(mén)牽頭自上而下、依托行政力量推廣建立，或者以項(xiàng)目工程啟動(dòng)，由項(xiàng)目資助方引導(dǎo)建立。前者往往難以真正實(shí)現(xiàn)民主管理和自主管理，農(nóng)民用水戶也因此把本應(yīng)自主自治的事務(wù)看作是“上面要我干”，甚而滋長(zhǎng)對(duì)政府的依賴或抵觸；后者則受制于項(xiàng)目資助的時(shí)限和區(qū)域，點(diǎn)少面窄、穩(wěn)定性差、難以推廣。此外，WUA普遍面臨工程渠系完好率低的問(wèn)題，除部分項(xiàng)目推動(dòng)建立協(xié)會(huì)并由項(xiàng)目資金引導(dǎo)整治外，多數(shù)為斗渠下直接移交，有些甚至成為地方政府轉(zhuǎn)嫁成本和“甩包袱”的便利途徑。

3.農(nóng)田水利設(shè)施具有準(zhǔn)公共物品屬性，市場(chǎng)導(dǎo)向的投入缺乏長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制。農(nóng)田水利設(shè)施一旦建成，其受益范圍內(nèi)用水戶無(wú)論是否承擔(dān)建設(shè)和維護(hù)成本，均可通過(guò)農(nóng)田水利設(shè)施獲取灌溉用水，農(nóng)戶具有很強(qiáng)的“搭便車(chē)”激勵(lì)；并且，在可用水量有限的情況下，區(qū)內(nèi)用水戶之間存在用水競(jìng)爭(zhēng)。而受農(nóng)業(yè)灌溉本身“靠天吃飯”的季節(jié)性、農(nóng)戶耕作決策、作物生長(zhǎng)規(guī)律等因素影響，農(nóng)田水利設(shè)施所提供的灌溉服務(wù)具有天然的供需不穩(wěn)定性特征，加之務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本上升所致的灌溉依賴性弱化、以及鄉(xiāng)村社會(huì)失序下的農(nóng)戶灌溉合作困境等，均使水費(fèi)收取遭遇高昂成本。此外，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家發(fā)展中具有基礎(chǔ)保障地位，每逢春灌或旱季、尤其遭遇旱災(zāi)等自然災(zāi)害，一旦灌溉用水矛盾突出，政府往往以行政命令方式組織放水。顯然，追求利潤(rùn)最大化的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)農(nóng)田水利投入缺乏動(dòng)力。

我國(guó)農(nóng)田水利治理機(jī)制創(chuàng)新：新型網(wǎng)絡(luò)合作治理結(jié)構(gòu)

“十二五”期間，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)既面臨全新的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，又處于縱深改革和疾速轉(zhuǎn)型的復(fù)雜環(huán)境。農(nóng)田水利也因此被賦予新的功能內(nèi)涵：一是水資源短缺和人地矛盾加劇，客觀上要求農(nóng)田水利由勞動(dòng)密集型轉(zhuǎn)向資金技術(shù)密集型。傳統(tǒng)的依靠農(nóng)民群眾投工投勞的“人海戰(zhàn)術(shù)”將發(fā)生根本性變化，〔9〕轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)以現(xiàn)代科技和先進(jìn)工業(yè)裝備改造農(nóng)田水利設(shè)施，如廣泛應(yīng)用節(jié)水灌溉、水資源循環(huán)利用等技術(shù)，需要更加充足的資金投入、更為專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，以及現(xiàn)代化的建筑材料、機(jī)械化的施工作業(yè)、市場(chǎng)化的組織管理，以此提高農(nóng)田水利整體防災(zāi)減災(zāi)能力和灌溉用水效率。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系特別是農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素互通互融的體制性壁壘日漸消除，農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展，農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利的依賴性降低，主動(dòng)投入農(nóng)田水利缺乏動(dòng)力；農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)新的社會(huì)分層甚至分化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村灌溉共同體瓦解，亟需創(chuàng)新農(nóng)民合作組織和規(guī)范。同時(shí)，在當(dāng)前農(nóng)田水利巨額欠帳且須向資金技術(shù)密集型轉(zhuǎn)向、國(guó)家已然具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”基礎(chǔ)條件的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，采取“民辦公助”、“一事一議”方式開(kāi)展農(nóng)田水利工作是否具有普遍適用性，值得慎思。三是政府逐漸從“全能型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型，勢(shì)必要求各級(jí)政府以“依法治國(guó)、依法行政、民生為先”為行動(dòng)準(zhǔn)則。相應(yīng)地，農(nóng)田水利各項(xiàng)工作也須納入法制化軌道。傳統(tǒng)的依靠行政命令與宣傳發(fā)動(dòng)組織農(nóng)民群眾無(wú)償投工投勞等方式，在現(xiàn)行環(huán)境下，既無(wú)法可依，也顯得組織動(dòng)員乏力。作為一種回應(yīng)，農(nóng)田水利亟需創(chuàng)新治理機(jī)制。單純的政府大包大攬，或以農(nóng)民主體為依托，或期望社會(huì)市場(chǎng)性投入，均非制度替代“良方”。適應(yīng)新形勢(shì)的更優(yōu)替代制度設(shè)計(jì)，應(yīng)該是構(gòu)建政府、農(nóng)民和市場(chǎng)三方力量共同介入的“新型網(wǎng)絡(luò)合作治理關(guān)系”?！?0〕

1.農(nóng)田水利的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，客觀上要求政府的職能回歸。政府須承擔(dān)起農(nóng)田水利治理中的應(yīng)盡之責(zé)。一要按“財(cái)權(quán)—事權(quán)”對(duì)等原則，建立小型農(nóng)田水利中央—地方共同負(fù)責(zé)制，逐年加大各級(jí)財(cái)政投入，尤其是加大省級(jí)以上政府特別是中央政府的投入比例；二要扭轉(zhuǎn)“重樞紐、輕田間”的投入偏向，加大對(duì)農(nóng)田水利的直接投入；三要整合部門(mén)交叉職能和分散資金，改變“多龍治水”格局，形成以縣為單位統(tǒng)一編制農(nóng)田水利規(guī)劃并據(jù)此實(shí)施項(xiàng)目的統(tǒng)籌機(jī)制。但回歸并不意味著包攬到底。作為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同功能、受益范圍、設(shè)施配備的農(nóng)田水利，其公益性有強(qiáng)弱之分，因此，需合理界定政府與農(nóng)民的責(zé)任，實(shí)施分類(lèi)分層治理。國(guó)際通行的做法，是農(nóng)民負(fù)責(zé)承包地內(nèi)設(shè)施建管，之外的設(shè)施則屬于農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府負(fù)有主要供給責(zé)任。這實(shí)際上也是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化的過(guò)程。

2.農(nóng)田水利設(shè)施天生就與受益群體農(nóng)民的合作治理相捆綁，客觀上要求重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序和灌溉共同體。這種重構(gòu)，一方面是農(nóng)民群體內(nèi)蘊(yùn)自發(fā)的生長(zhǎng)、壯大過(guò)程。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等自治改革方向值得肯定，但關(guān)鍵在于尋找新的利益鏈接將“原子化”〔11〕的農(nóng)民重新組織有序。利用當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革催生的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，以及由此促動(dòng)生發(fā)的農(nóng)村民主治理創(chuàng)新機(jī)制，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)分割機(jī)制、成本—收益權(quán)衡、投入兌現(xiàn)方式以及意愿表達(dá)形式的新型組織體系和利益扭合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利治理與鄉(xiāng)村其他經(jīng)濟(jì)利益的整合捆綁，重構(gòu)鄉(xiāng)村灌溉共同體，將是可行的創(chuàng)新方向之一。如成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中茁壯成長(zhǎng)的各類(lèi)以村為單位的農(nóng)業(yè)合作股份有限公司、土地合作社、專(zhuān)業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)組織，以及農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)利益誘致而自發(fā)構(gòu)建的具有“草根”意味、完全以公共選擇機(jī)制為基礎(chǔ)的“新三會(huì)”（議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和公共資源管理委員會(huì)），均可資利用和借鑒。與此同時(shí)，政府也需對(duì)鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)進(jìn)行大力投入。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”，政府除直接向鄉(xiāng)村提供基礎(chǔ)建設(shè)財(cái)政資助外，還致力于以立法形式為“新村運(yùn)動(dòng)”提供強(qiáng)制性的組織和制度保障，并大力扶持鄉(xiāng)村社會(huì)資本構(gòu)建，廣泛培訓(xùn)中堅(jiān)農(nóng)民，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用開(kāi)展以自治為基礎(chǔ)的新村建設(shè)。韓國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，為政府指引了可行的方向：以行政力量強(qiáng)勢(shì)介入的自上而下的“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員組織形式，不可避免地使農(nóng)民“被組織化”，而主要借助經(jīng)濟(jì)杠桿、意識(shí)形態(tài)教育和文化啟蒙等引導(dǎo)式手段，自下而上地“內(nèi)生性”培育扶持，才最具效率和可持續(xù)性。

3.市場(chǎng)主體是發(fā)展農(nóng)田水利不可或缺的有益補(bǔ)充和中間連接力量，客觀上要求創(chuàng)新利益分享機(jī)制以吸引多方市場(chǎng)力量投入。這可能涵蓋稅收、投資和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等諸方面，旨在建立有效的利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，藉以改善市場(chǎng)投入主體的激勵(lì)。如：對(duì)具有公益性質(zhì)的農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入免稅；對(duì)同時(shí)兼有但總體占比較低的非農(nóng)用途供水盈利的稅收適當(dāng)返還，并作為農(nóng)業(yè)供水公益金；建立合理的農(nóng)業(yè)水權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償機(jī)制，將工業(yè)和城市生活用水的市場(chǎng)性收益部分返還農(nóng)田水利建管，以此補(bǔ)償因制度性優(yōu)先保障工業(yè)和城市居民用水所致的公平欠缺；對(duì)干旱年份農(nóng)業(yè)休耕造成的農(nóng)民損失適當(dāng)補(bǔ)償，等等。也可借鑒高速公路等基建項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，嘗試在合理界定項(xiàng)目公益性強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，探索政府、市場(chǎng)相結(jié)合的金融支持建管模式，嘗試政府資本金投入引導(dǎo)、長(zhǎng)期低息信貸支持、部分經(jīng)營(yíng)性/準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目多渠道市場(chǎng)融資等多元投融資經(jīng)營(yíng)模式。此外，2011年中央1號(hào)文件明確規(guī)定從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，如若落到實(shí)處，農(nóng)田水利發(fā)展將獲得數(shù)量可觀的投入保障。但是，“土地出讓收益”與“土地出讓金”之間存在實(shí)質(zhì)區(qū)別，客觀上增大了政策的落實(shí)難度。直至2013年4月，財(cái)政部和水利部才聯(lián)合下發(fā)《中央財(cái)政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2013〕14號(hào)），對(duì)規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計(jì)提的農(nóng)田水利建設(shè)資金使用管理提出具體實(shí)施意見(jiàn)，以期落實(shí)資金、提高資金使用效益，各地方相應(yīng)實(shí)施細(xì)則也逐步確立。這項(xiàng)被公認(rèn)為2011年中央1號(hào)文件最高“含金量”政策的最終績(jī)效，還有待各地方政府的切實(shí)落實(shí)及其有效監(jiān)管。與此同時(shí)，應(yīng)加快農(nóng)田水利長(zhǎng)效建管的法制化進(jìn)程，更多地以市場(chǎng)手段為主導(dǎo)建立起區(qū)域間合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。（本文作者：胡雯 單位：中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)教研部）