強監管下的水利工程建設制度設計思考

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摘要：圍繞“五個什么”，結合水利工程建設“強監管”以來的工作實踐和學習體會，從制度建設入手，梳理、研判水利工程建設中存在的問題，剖析深層原因，提出關于制度設計和落實的幾點思考，供交流探討。

關鍵詞：水利工程；建設；強監管；制度設計

如何堅定不移踐行水利改革發展總基調，結合工作實踐和體會，認為在水利工程建設“強監管”工作中必須以健全制度、強化執行為抓手，突出問題導向，抓住主要矛盾，注重措施實效，建立長效機制，保障水利工程建設健康長遠發展。

一、立足搞清楚“是什么”，準確把握水利工程建設中的重點制度設計

水利工程建設管理貫穿工程建設的全過程，以實現工程建設質量、安全、進度和投資控制目標為目的，是一項綜合性強、復雜繁瑣的工作，必須注重制度約束。制度設計要考慮四方面因素：一是黨的深化機構改革后，水利部職能得到進一步優化，在工程建設領域主要有：制定水利建設管理制度并組織實施，負責水利建設項目法人責任制、建設監理制、招標投標制、合同管理制執行情況的監督管理及施工、監理、造價、質量檢測等水利建設市場主體和人員的資質資格認定，指導水利建設市場信用體系建設和協調水利行業監督檢查體系建設等。二是2020年全國水利工作會議指出，當前和今后一個時期，是水利建設新一輪高潮期、水利行業監管持續攻堅期、水利發展方式深刻轉型期。當前水利建設中矛盾存在的根本原因還是制度建設滯后，突出表現為少而不夠用、老而不適用、粗而不實用、軟而不管用，必須堅持和深化總基調，把制度建設擺在更加突出的位置。三是隨著機構改革的深入推進，各級行政機構定編定崗基本完成，事業單位改革也將在2020年年底前收官，行政職能將從事業單位剝離，原有監管隊伍人員、職能的調整必將對監管的方式方法和效果產生重要影響。四是隨著市場經濟的不斷深入，水利建設市場面臨的新情況也不斷出現，投資主體的多元化與原有的建管體制不相匹配，追求效益的最大化帶來了質量安全管理的不確定性因素，專業外包、勞務外包用工形式的出現增加了責任制落實的難度。互聯網技術、信息化技術等在水利工程建設中的應用，對提高水利工程建設管理效益提供了很好的手段，又對當前建設管理制度設計提出了新的要求。

二、著眼搞清楚“差什么”，主動梳理水利工程建設中存在的主要問題

結合重大水利工程建設質量與安全監督巡查、稽察等情況，歸納存在的主要問題有：

1.部分重大水利工程項目法人組建力量不足隨著事權劃分的不斷推進，在稽察和巡查的重大水利工程中，項目法人由市縣級組建的接近60%，部分市縣級組建項目法人因專業人員配備少、建管水平低、履職能力差，難以滿足工程建設管理需要。如某工程項目法人由22人組成，均無水利專業技術職稱，法定代表人不具有水利工程建設管理的經歷。

2.監理單位控制作用發揮不明顯對施工現場質量缺陷和安全隱患督促整改不到位，將存在明顯質量問題的單元工程質量復核為優良，將存在遺留問題的分部工程按全部完成進行驗收，將存在安全隱患的設施設備通過驗收。2020年度第一批水利工程建設監理單位“雙隨機、一公開”抽查結果顯示，17個監理單位中，有9個存在監理人員同時在兩個以上項目從事監理業務，有6個存在未按照監理合同選派滿足監理工作需要的監理人員進駐現場的問題。

3.施工單位規范化管理意識不強部分施工單位未按施工方案和設計文件施工，工程建設標準不高，教育培訓流于形式；施工現場記錄與實際不符，質量評定不及時、不真實；施工現場控制不到位，部分質量安全問題反復出現；個別項目經理駐工地時間嚴重不滿足合同約定，現場特種作業人員部分不能提供有效資格證書。

4.檢測單位檢測報告難以形成有力數據支撐部分檢測單位超越資質承攬質量檢測業務，對不具備的檢測參數出具檢測數據；部分檢測項目檢測結果缺少原始支撐數據，部分工地實驗室檢測人員不具備檢測資格，部分檢測單位試驗報告檢測人、審核人與原始記錄檢測人、審核人不一致，檢測環境不滿足儀器設備設置要求。

5.安全生產管理水平不高2019年巡查的18個項目共涉及99個參建單位，其中67個存在安全主體責任不落實、職責履行不到位問題；45個施工單位中，有21個存在從業人員安全意識不強問題；71個監理、施工單位中，有53個不同程度存在制度建設不完善、標準規范執行不力問題。施工現場普遍存在安全防護設施管理不到位、臨時用電不規范、腳手架搭設不滿足規范要求等問題。

三、突出搞清楚“為什么”，認真剖析問題存在的深層次原因

經分析，出現問題的主要原因有幾方面：

1.部分建設單位組建不滿足工程建設需要，首要責任難以落實一是隨著國家事業單位改革和“放管服”的推進，個別省份將重大水利工程項目法人組建移交至工程所屬地市級，個別由縣級組建，人力資源匱乏；二是水利工程大多在偏遠山區，專業人才引進難，直接導致項目法人管理能力和專業力量等無法滿足要求；三是受編制局限，人員以抽調、外聘為主，部分地方“建管”和“運管”機構分開設置，出現項目管理“兩張皮”現象，主人翁意識不強，履職動力不足。在目前水利行業“強監管”的形勢下，依靠加強各級監管、檢查、問責、追責等手段，仍無法從根本上彌補項目法人原始組建上的缺陷。

2.部分監理單位人員配備不足、責任心不強一是監理單位為節約成本，通過投標時承諾監理人員多、實際到位少的辦法賺取“人頭費”彌補經費不足，由此造成現場監理人員無法滿足實際需要、履職不到位的情況；二是當前人力資源成本加大，而監理公司大多低價中標，費用普遍不能滿足人員待遇、日常工作需要，造成人才流失嚴重；三是部分監理人員專業水平欠缺，對施工現場的質量問題、安全隱患認識不清，對報驗材料審核不認真，部分現場監理人員在位不在崗、在職不履職；四是監理單位處在建設單位和施工單位中間，權責不一致的問題不同程度存在。

3.參建單位不同程度存在降低工作成本思想，主體責任落實不力一是當前水利工程概算單價相對較低，但隨著市場經濟的發展，人工成本逐年增加和原材料價格上漲的風險多由施工單位承擔，進一步擠壓企業生產經營利潤空間；二是“最低價中標”的中標模式還沒有得到根本性改變，政策的落實還需要具體的制度保障；三是以農民工為主體的施工隊伍素質參差不齊，質量安全難保證。

4.檢測行為受限因素較多，很難用數據全面支撐工程質量評價一是西部個別地區檢測力量不能滿足大型工程對檢測單位資質的要求；二是工地實驗室所處環境相對較差，影響試驗的正常開展；三是部分偏遠工地送樣從時間和成本上難以保障，檢測的及時性和有效性不滿足要求。

5.從業人員教育培訓不深入，相關規范規程掌握不夠一是新政策、新規范宣貫學習跟不上，認識上不到位，執行上易偏差；二是主動學習意識不夠，出現對工程適用法律法規、技術標準不了解、不掌握，不能按規范規程組織工程管理和建設；三是教育培訓、技術交底缺乏針對性，未結合具體對象的知識結構、接受能力，學時、頻次、人數不滿足要求，且無法達到預期效果。

6.工程建設管理風險因素不確定性增加，管理難度加大一是受工程投融資政策影響，國家嚴格控制固定資產貸款，難以用銀行貸款補充地方配套資金差額，嚴重影響建設進度；二是EPC、PPP等建管模式已在水利工程建設中運用，但水利行業對總承包單位、建設單位及專業分包單位的承包條件、計價原則、質量安全責任、風險分配原則以及相關人員的職責和考核等都沒有相關規定和明確要求，出現各主體責任單位界限不清、責任不明的問題。

四、圍繞搞清楚“抓什么”，以制度設計促進水利工程建設健康長遠發展

1.強化頂層設計，推進水利工程建設制度體系建設鄂竟平部長在調研中多次強調要加強頂層設計。從法律法規層面，需要有落實上位法的條例、細則；從建設管理層面，需要完善工程建設多項制度；從技術標準層面，需要修訂相關規范規程；從督導落實層面，需要從法律上明確質量監督、安全生產管理等執法機構具體定位。加強頂層設計，重點在于抓好立法，解決根本制度依據不足的問題，要橫向涵蓋各個職能部門，縱向包括不同層級水行政主管部門。事物在不斷發展，制度也必須隨之完善和補充，與經濟社會發展相適應。

2.適應建設實際，優化水利工程建設資金保障措施完善投融資制度設置，充分運用“兩手發力”，解決由于地方財政困難，配套資金無法到位等問題。完善定額修編機制，充分考慮東、中、西部地域經濟差異，開展現行定額的合理化修編完善工作，保證工程概算標準與經濟社會發展水平相適應，與標準化建設相匹配，與其他行業相持平，保障工程建設需要。探索清單計量、市場詢價、自主報價、競爭定價的工程計價方式，進一步完善工程造價市場形成機制。

3.實現供方市場，加強水利工程建設人才培養體制機制研究水利工程建設從業人員資格標準，構建多層次職業技能標準體系。充分利用當前國家職能培訓的有利政策，發揮各地水利職業學校的平臺作用，加強職業能力培訓。注重人才評價，逐步形成水利從業人員的供方市場。激活中西部專業人才保障渠道，改變人才凈流出的被動局面，確保人才供給。積極推動水利規范標準公開和宣傳，確保文件精神落地，發揮規范標準的指導作用，提高工程現場管理效益和監督檢查效果。

4.注重標準引領，促進水利工程建設管理不斷規范針對水利工程建設投資主體的變化，積極探索新型建設管理模式，完善項目法人機構設置和人員配備標準，推動項目法人履職能力提升；針對當前監理機構存在的普遍問題，進一步明確監理權利、責任和義務，厘清與項目法人的權責關系，激發監理機構活力；完善招標投標制度設置，既要保障公平競爭，又要防止越位、缺位、錯位，也要為確定最優中標對象提供制度依據；突出檢測實效，研究修訂工程現場檢測機制設置，實行項目法人責任制，集中檢測力量，提供可靠成果；依據《中華人民共和國標準化法》《強制性國家標準管理辦法》等法律法規，加強水利規范標準尤其是強制性條文標準的研究，為規范施工和監督檢查劃出一條紅線。

五、認準搞清楚“靠什么”，不斷豐富強監管手段促進制度落實

制度的生命力在于執行。再好的制度如果沒有執行力也往往流于形式，成為擺設。“強監管”必須從強落實開始，必須以完善法制、體制、機制為著力點，強化責任追究，提高信息化水平，不斷扎緊扎密制度的籠子。

1.進一步加強責任制管理一是加強水利建設市場主體信用管理，開展市場主體信用動態評價；二是鼓勵行業協會研究從業人員責任制范本，明確所有層級、各類崗位從業人員在工程建設中的職責，建立“層層負責、人人有責、各負其責”的責任體系；三是加強責任制的檢查考核，促進責任制的落實，不斷完善和豐富責任制建設，更好地發揮責任制在工程建設中的積極作用；四是針對發現的典型問題，深入剖析研究，加大通報公示力度，發揮警示威懾作用。

2.理順水利工程建設中執法的體制機制一是完善水利工程建設有關法規文件，形成符合水利工程建設自身實際的法規體系；二是建立長效機制，形成依法管理、依法建設的法治思維，用法律法規糾正人的錯誤行為，減少或杜絕運動式監管模式；三是研究執法隊伍設置、工作方式方法、職能定位和履行、制度保障等，以法定的文件進行明確，形成水利部－省－市－縣四級水行政執法隊伍體系，保障執法隊伍的可持續發展。

3.積極推進“互聯網+”工作模式一是研究水利工程建設信息化數據標準，整合各類平臺建設，實現不同平臺數據的互聯互通、信息共享、業務協同、在線管理，提供更全面的水利工程建設數據服務。二是研究解決信息化政策瓶頸，加快工程建設檔案電子化、電子簽名合法化的立法，逐步實現工程建設檔案文件審批網絡化，推動無紙化檔案管理，突出檔案的紀實功能。三是研究終端智能檢測監測設備，量化質量標準，提高數據采集的數量和質量，提高工程質量檢驗評定的客觀性，為工程質量評價提供可靠的數據支撐。

作者：張俊蓮 白建峰 單位：水利部建設管理與質量安全中心