堤防水利經濟發展策略

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摘要：本文通過對洪湖東荊河堤防經濟發展歷程的回顧與總結，結合當前堤防管理體制機制改革對發展堤防水利經濟的有利條件和不利因素，嘗試提出有針對性的意見或建設。

關鍵詞：堤防管理；水利經濟；資源利用；對策

一、洪湖東荊河堤防發展水利經濟的歷程

1.堤防水利經濟發展的三個階段。洪湖東荊河堤防發展水利經濟的第一階段的明顯特征是林業經濟形成。東荊河在歷史上是由漢江洪水破堤沖刷，后經人工斷續疏浚形成。但東荊兩岸形成完整的堤防體系，是新中國建立以后的事。洪湖東荊河堤防位于東荊河下游右岸，長91.05公里。1965年開始，洪湖東荊河堤防大規模建造人工林帶，堤防內外防護林帶建成，由此形成林業更新砍伐經濟收入。洪湖東荊河堤防發展水利經濟的第二階段是林業經濟與砂石經濟并存。1980年開始，洪湖東荊河堤防利用碼頭資源優勢，組建堤防黃砂站、預制廠等企業從事建筑砂石料生產、銷售服務，一度實現年產值最高達550萬元，能養活從業人員50多人好成績。但隨著農村同行業私人企業的出現，河道水運能力下降，加之公路交通運輸條件的改善，競爭使堤防企業優勢不再，至1997年，堤防企業全部轉為個人承包經營。堤防水利經濟發展的第三階段是林業經濟與庭院經濟并存。隨著堤防事業單位管理體制機制改革的不斷推進，人員按堤防管理長度定編定崗，職工利用附近的小坑塘、小塊土地或空閑房屋開展種養殖創收活動成為一種常態。當前，堤防庭院經濟項目主要是以職工個人或合伙為主，經營風險自擔。堤防所有現有資源一律實行有償開發利用，以集體形式出租的資源開發利用所得收入歸集體，員工個人開發利用資源的要向集體交租金。為鼓勵基層管理段員工利用堤防現有水土資源及空閑房屋開展創收活動，單位還出臺了項目無息貸款扶持制度。

2.對各階段中堤防管理與水利經濟相互影響的評價。堤防管理與堤防水利經濟之間的相互關系，可從堤防水利經濟發展的三個階段中尋找答案。在洪湖東荊河堤防水利經濟發展的第一階段，林業生產與管理主要是為堤防管理服務的，只有在出現周期性林帶更新砍伐時才變成一種經濟活動。在堤防水利經濟發展的第二階段，主要是為解決堤防干部職工子女就業問題。在2005年前后的一段時間，東荊河流域堤防所有的集體企業，都轉換成個體經營，自負盈虧。當前，堤防管理單位推動發展“五小經濟”（小果園、小菜園、小牧場、小運輸、小加工），目的是為了提高基層員工的福利和待遇，但也是在確保日常堤防管理任務完成的前提下才能因地制宜的開展。由此可看出，堤防水土資源孕育了堤防經濟，堤防經濟發展維持了堤防事業的穩定，推動了堤防建設可持續發展。

二、推動堤防水利經濟面臨的主要問題

1.政策因素制約了經濟發展。2002年，國務院《關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》中第三條規定：純公益性事業單位不得從事經營活動。純公益性事業單位，由于受政策導向以及機構改革的影響，干部職工思想上存在不需和不愿從事經濟工作的觀念；準公益型事業單位經濟發展與財政預算管理體制也有不相適應，受到財政、稅務等部門的政策制約。因此這些客觀因素上制約了堤防水利經濟的發展。

2.機構設置及資金短缺制約了經濟發展。洪湖東荊河堤防在2005年機構改革時，管理單位定性為純公益性事業單位，撤銷了經濟管理辦公室，把其職能簡單地歸并到財務科室，使推動堤防經濟發展的意愿更加脆弱。與此同時，集體性經濟的主要項目林業生產經營仍屬于簡單再生產，少有資金積累，更談不上對現有的水土資源的深度開發利用。在財政預算管理體制下，不可能有多余資金用于水利經濟項目開發，也不可能用預算資金來支撐經濟發展。

三、發展堤防水利經濟的建議與對策

1.要樹立大力發展水利經濟的思想。堤防水利經濟是伴隨著堤防的發展而發展的，發展水利經濟對堤防事業的可持續發展具有不可替代的推動作用，這不僅是基于對堤防發展史的認識，更是當前社會的經濟形勢、堤防管理的硬性規定所帶來的需求所決定的。

2.要咬住堤防林業不放松，統籌兼顧抓發展。堤防經濟發展的歷程反復證明，堤防林業以“防洪、生態、經濟”三位一體，適應堤防管理體制機制改革的需要，是堤防可持續發展的綠色銀行。現階段要把林業資源合理有效利用和林下經濟因地制宜開發作為為重點，開拓堤防林業經濟發展思路，創新堤林發展新模式，打造有特色的堤防林業經濟。有目標還需有具體的措施。具體來講，首先要有營造大力發展林業經濟的良好氛圍，堤防管理單位“一把手”要把發展堤防林業作為一項非常重要的工作，以召開林業發展專題會、現場會的形式，來推動林業經濟工作的發展；其次是必須摸清堤防林業資源家底，不一樣的環境編制不一樣的發展規劃，不一樣的土壤氣候洪水生態適應不一樣的樹種選擇與栽植，這些都是需要在調研的基礎上才能形成有價值的成果。在此基礎上，實施景觀林、生態林、能源林、效益林改造工程，逐步建立堤防生態林業發展模式，布局林下經濟發展格局。

3.推進林業生產管理模式創新，明確責權加強管理。一是鼓勵林業經營多元化，按照“產權明晰，責權明確，合作經營，利益共享”的原則，在明確堤防土地國有權屬的前提下，積極推行土地所有權與林地經營權分離，采取與社會專業戶或管理段職工簽訂林地承包合同的方式，進行聯營造林，實行林業經營多元化。二是發揮流域林業科研的優勢，組建林科所開展林業科學研究，積極開展引種試驗和混交林培育。在優質苗圃基地建設、新品種引進、隔離帶樹種選擇、觀賞性樹種推廣上形成特色，盡快解決防護林品種單一、病蟲害嚴重、采伐年限長、林地生產力低的問題，形成良好林業生態體系，滿足市場對林木品種多樣化的需求。三是積極探索林下經濟發展方式，因地制宜組建成一批林糧、林菜、林藥、林畜等各具特色的林下經濟發展示范基地，推動堤防“五小經濟”上規模、上檔次，形成林業經濟與林下經濟良性循環。

4.鼓勵經濟管理機制創新，激發堤防經濟活力增加效益。一是建立績效考評機制，將林業日常管理與責任堤段管理等工作全部納入崗位與績效工資考核范疇，實行月考季評，考核結果與職工崗位和績效工資掛鉤，調動了員工管好林業、發展好林下經濟的主動性和積極性。二是建立效益與福利增長掛鉤機制，獎勤罰懶，讓職工勤勞致富。三是建立政策扶持機制，抓住全省開展“綠滿荊楚”行動有利時機，爭取林業政策和資金扶持，促進堤防林業管理向規范化、科學化層次提升。

作者：謝俊鳳 黃春華 殷瓊 單位：洪湖東荊河管理分局