水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探討
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一、灌區(qū)概況
高臺縣三清渠灌區(qū)地處河西走廊中部黑河南岸，距縣城南7.5公里，地處東經(jīng)99°48′～99°58′，北緯39°16′～39°23′，東與臨澤縣接壤，西至高臺縣駱駝城鄉(xiāng)團(tuán)結(jié)村，海拔1347～1540米之間，地屬祁連山北麓洪積細(xì)土平原，地勢由東南向西北傾斜，地勢平坦，土地肥沃，資源豐富。312國道、蘭新鐵路、連霍高速和正在修建的蘭新復(fù)線橫穿全境，交通發(fā)達(dá)。排灌方便，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高。控制灌溉面積10.97萬畝，其中農(nóng)田9.68萬畝，林草地1.29萬畝，現(xiàn)已建成一個渠、路、林、田、井，相配套的符合現(xiàn)代水利規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的中型灌區(qū)。灌區(qū)設(shè)水管所1個，下設(shè)管理站6個，現(xiàn)有管理人員40人，灌區(qū)擁有干渠1條，全長53.1公里，高標(biāo)準(zhǔn)改建襯砌37.31公里；支渠11條48.2公里，已全部襯砌，斗渠204條162.63公里，已改建襯砌94條51.47公里；農(nóng)渠511條437公里，已改建襯砌29條25公里；渠道各類建筑物5991座。機(jī)井779眼，其中：農(nóng)業(yè)灌溉用井730眼，生活用井24眼，企業(yè)用井25眼，配套計量設(shè)施160眼，農(nóng)民用水者協(xié)會16個。
二、水利工程運行管理現(xiàn)狀
灌區(qū)水利工程管理采取參與式管理模式，由水管所和農(nóng)民用水者協(xié)會共同參與管理。灌區(qū)的干支渠，防洪、排洪工程等骨干工程由水管所安排專業(yè)人員劃段承包管理。斗渠以下的田間工程、機(jī)井、高效節(jié)水工程的田間管道由農(nóng)民用水者協(xié)會管理維護(hù)，通過用水者協(xié)會管理，有三個方面取得了明顯的進(jìn)步。一是體現(xiàn)了農(nóng)民的主體地位。推行農(nóng)民用水者協(xié)會管理，實際上是將農(nóng)村用水的決策權(quán)、水利工程的使用權(quán)交給農(nóng)民自己，讓農(nóng)民獨立、民主地選用協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)人，在管理、建設(shè)上享有高度的知情權(quán)和參與權(quán)，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，調(diào)動了農(nóng)民自己事自己辦、自己工程自己管的積極性。二是實行用水戶參與管理。實行用水戶參與管理后，使灌溉用水的供需雙方直接見面，并應(yīng)用水票制用水模式，保護(hù)了供用水雙方的利益，明確了各自的責(zé)任，建立了透明的水費收繳渠道，避免了過去灌溉用水水費收繳層次多、收繳不規(guī)范、搭車、代收、克扣等現(xiàn)象，減少了中間環(huán)節(jié)，使農(nóng)民用上“明白水”，交了“放心錢”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕。同時，由于用水透明，促進(jìn)了農(nóng)民節(jié)約用水、精耕細(xì)作、結(jié)構(gòu)調(diào)整，收到節(jié)支增收的效果。三是促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了水資源利用效率和效益。長期以來，農(nóng)民用的是“大鍋水”“、福利水”，一方面水資源十分緊缺；另一方面用水無節(jié)制，上游大水漫灌，水資源浪費十分嚴(yán)重，下游用水很困難，實行用水戶參與灌溉管理后，通過農(nóng)民用水戶協(xié)會落實水費計收制度，同時運用市場機(jī)制，農(nóng)民多用水就得多交錢，使節(jié)約用水有了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。廣大農(nóng)民自覺采取平田整地、大改小，淺澆快輪等多種節(jié)水措施，或者調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，種植低耗水作物，努力降低灌水定額，節(jié)水取得了顯著效果。
三、存在的問題
㈠渠道破損嚴(yán)重，管理經(jīng)費緊張灌區(qū)部分渠道凍脹、破損嚴(yán)重，建筑物老化失修，渠道管理和維護(hù)費用多年來一直以“一事一議”的方式，在農(nóng)民自愿和充分考慮農(nóng)民承受能力的前提下自行支出，部分村社群眾惰性逐年增加，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，導(dǎo)致水管所在水利管理方面出現(xiàn)尷尬局面，用水管理的難度增加，同時，管理經(jīng)費超支較大，不能滿足現(xiàn)行水利管理的需要。
㈡水資源計量設(shè)施、配套率相對較低灌區(qū)有機(jī)井779眼，配套智能計量設(shè)施160眼，配套率僅為21%，部分村社仍然存在不按機(jī)電井設(shè)施正常規(guī)程操作的現(xiàn)象，偷用地下水的情況時有發(fā)生，加之地質(zhì)條件的約束，井水礦化度大，成為制約用水計量收費的瓶頸。
㈢灌區(qū)技術(shù)力量薄弱，業(yè)務(wù)水平偏低近年來，隨著灌區(qū)內(nèi)工程技術(shù)人員的新老接替和輪崗換班，導(dǎo)致灌區(qū)工程技術(shù)力量薄弱、人員業(yè)務(wù)不精，發(fā)揮不了職能作用。
㈣斗渠以下末級渠系工程產(chǎn)權(quán)不明晰長期以來，由于歷史、認(rèn)識等多種因素，小型農(nóng)田水利工程斗農(nóng)渠，面廣量大、遍布田間地頭，所有權(quán)、使用權(quán)都不明確，有的名義上清楚、實際上虛化弱化，大多處于有人用、沒人管、沒錢管的境地，工程建筑物得不到及時維護(hù)。
㈤農(nóng)民用水戶協(xié)會基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)費不足，硬件設(shè)施不健全雖然該灌區(qū)的農(nóng)民用水戶協(xié)會通過了注冊登記，獲得民政部門審核批準(zhǔn)，并取得民政部門核發(fā)的社團(tuán)法人登記證書，真正法律意義上的社團(tuán)法人，具備了行使法人權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的資格。但從目前情況看，協(xié)會自身經(jīng)濟(jì)能力較弱，斗農(nóng)渠工程管護(hù)經(jīng)費和協(xié)會的基本管理經(jīng)費嚴(yán)重不足，大多協(xié)會辦公場所為臨時租用，職能難以全面發(fā)揮。
四、水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路
㈠改革原則一是責(zé)權(quán)一致。水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革要明確政府、集體、農(nóng)戶等不同主體的責(zé)任，充分考慮和滿足不同主體利益訴求，形成各負(fù)其責(zé)、各獲利益的產(chǎn)權(quán)配套機(jī)制，即要由縣級人民政府或其授權(quán)部門對工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，可以將工程使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水協(xié)會、村集體、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，明確管護(hù)責(zé)任，確保工程良性運行。二是有效配置。通過創(chuàng)新組織發(fā)動機(jī)制、項目管理機(jī)制、運行管護(hù)機(jī)制等，鼓勵企業(yè)、社會組織或個人參與水利工程建設(shè)和運行管護(hù)。確保水利工程產(chǎn)權(quán)相關(guān)主體收益，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)配套的激勵作用，調(diào)度和激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體對工程管護(hù)的積極性，形成有效的產(chǎn)權(quán)配置。三是綜合改革。水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革與工程相關(guān)聯(lián)的水資源配置聯(lián)系緊密，同時也與水價改革等相互交織，即“建立補貼機(jī)制與完善價格機(jī)制并舉”，確保“以提高水價促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，以合理補貼保護(hù)農(nóng)民利益”，必須統(tǒng)籌考慮、有機(jī)銜接。四是因地制宜。水利工程的類型、規(guī)模等存在差異，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革及工程管護(hù)等實際情況，必須穩(wěn)妥推進(jìn)，要區(qū)分不同的灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H的產(chǎn)權(quán)配置方式和工程管護(hù)模式。
㈡改革思路一是灌區(qū)的干支渠，防洪、排洪、排陰工程等骨干工程的產(chǎn)權(quán)歸屬水管所，由水管所安排專業(yè)人員劃段承包管理。斗渠以下的田間工程、機(jī)井、高效節(jié)水工程等由受益單位農(nóng)民用水者協(xié)會管理維護(hù)。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，明確水利工程產(chǎn)權(quán)，落實管護(hù)責(zé)任主體，并成立改革專項領(lǐng)導(dǎo)小組，建立責(zé)任落實機(jī)制，簽訂管護(hù)合同，引導(dǎo)社會投資，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流動。二是充分發(fā)揮農(nóng)民用水者協(xié)會管理維護(hù)作用。結(jié)合以往的工作經(jīng)驗，并將辦事機(jī)構(gòu)、辦事程序和管理監(jiān)督制度進(jìn)行公開，廣泛接受用水者和社會各界的監(jiān)督。在尊重民意、嚴(yán)格協(xié)會議事程序上，按照“一事一議”的程序，采取“議前公開、議中公正、議后公示”的議事規(guī)則，由用水戶推薦產(chǎn)生的用水戶代表或項目發(fā)起人就議事的主要內(nèi)容廣泛征求受益戶意見后，形成議題報受益村用水者協(xié)會備案，再由用水者協(xié)會召集工程受益戶、邀請村社代表公開議事，形成公決議案。三是黨的十八屆三中全會明確提出，“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度“”鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”，這些改革精神提出了更高的要求，也為開展水利工程產(chǎn)權(quán)管理創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。根據(jù)該灌區(qū)水利工程管護(hù)實際情況，結(jié)合改革形勢和要求，堅持政府主導(dǎo)，鼓勵受益單位、種植大戶及農(nóng)民參與，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以確保工程良性運行和長期發(fā)揮效益為目標(biāo)，以明晰所有權(quán)為基礎(chǔ)，以落實管護(hù)權(quán)為重點，實現(xiàn)工程有人用、有人管、有錢管、長受益，解決水利工程“最后一公里”問題。
作者：趙建芬 單位：甘肅省高臺縣三清渠水管所