領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源的資產(chǎn)離任審計(jì)研究

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【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源管理和環(huán)境保護(hù)績(jī)效。然而，這項(xiàng)工作既沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，也缺乏完整的理論體系指導(dǎo)。本文以自然資源資產(chǎn)中分布廣泛、受領(lǐng)導(dǎo)干部影響最大的土地資源資產(chǎn)為研究對(duì)象，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本理論進(jìn)行了歸納整理，在對(duì)已有研究成果借鑒學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵和目標(biāo)，界定了領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論六要素，包括審計(jì)主體、審計(jì)客體、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，為全面推進(jìn)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì);領(lǐng)導(dǎo)干部;土地資源資產(chǎn);離任審計(jì)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確提出開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，改變了過(guò)去只關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的局面，強(qiáng)調(diào)重視領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源管理和環(huán)境保護(hù)績(jī)效。這一制度創(chuàng)新為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核范疇注入了新的內(nèi)容，即自然資源資產(chǎn)出現(xiàn)重大損毀、流失的，資源環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞的，構(gòu)成財(cái)產(chǎn)和生命安全威脅的，要對(duì)管轄該區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身責(zé)任追究，從而推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境的責(zé)任履行。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)成為加快生態(tài)文明建設(shè)的必要手段。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)基本理論問(wèn)題尚處于探討階段，“試點(diǎn)之路”尚有許多實(shí)務(wù)問(wèn)題亟待解決，嚴(yán)重制約了全國(guó)范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)務(wù)工作的推進(jìn)。土地資源作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的一個(gè)重要方面，與水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源等，共同構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，土地資源資產(chǎn)成為地方政府管理行為中影響最大、最為密切的自然資源。如何提高土地資源的利用效率，保護(hù)好稀缺的土地資源，成為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，當(dāng)前土地腐敗成為領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重災(zāi)區(qū)，地方領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)土地資源管理行為時(shí)有發(fā)生。因而，領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)不僅可作為考核、評(píng)價(jià)、追責(zé)地方政府與領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，而且還可依托其“事前預(yù)警、事中提醒與事后評(píng)價(jià)”的功能，加強(qiáng)對(duì)土地資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)?；诖?，本文圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵、目標(biāo)和理論要素進(jìn)行理論探析，以為領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐工作提供啟示。

一、文獻(xiàn)綜述

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)是指審計(jì)部門按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的要求，對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部受托自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，監(jiān)督和評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的效果，并將審計(jì)結(jié)果傳達(dá)給預(yù)期使用者的系統(tǒng)化過(guò)程（劉明輝和孫冀萍，2016等），交叉融合了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與資源環(huán)境審計(jì)兩種審計(jì)形式（林忠華，2014），是一項(xiàng)具有典型中國(guó)特色的自然資源資產(chǎn)監(jiān)督管理制度（蔡春和畢銘悅，2014）。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)有五種觀點(diǎn)：責(zé)任觀（蔡春和畢銘悅，2014；陶玉俠和謝志華，2014）、國(guó)家治理觀（張宏亮等，2014）、資源管理觀（陳獻(xiàn)東，2014；黃溶冰和趙謙，2015）、“免疫系統(tǒng)”觀（李越冬和周雅寧，2015）和機(jī)制完善觀（林忠華，2014）。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)主體形成三種觀點(diǎn)：一元觀（安徽省審計(jì)廳課題組，2014）、多元觀（陳獻(xiàn)東，2014）和一元為主、多元參與觀（周一春和彭啟發(fā)，2015）。而審計(jì)客體與審計(jì)對(duì)象易混淆不清，導(dǎo)致學(xué)者們?cè)诮缍ā皩徲?jì)誰(shuí)”的問(wèn)題上形成較大爭(zhēng)議，形成責(zé)任觀（安徽省審計(jì)廳課題組，2014；郭旭，2017）和資源觀（陳獻(xiàn)東，2014；錢水祥，2016；劉明輝和孫冀萍，2016）。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)包括審計(jì)土地資源的開(kāi)發(fā)情況、評(píng)估相關(guān)制度供給的有效性（林忠華，2014），關(guān)注與其有關(guān)的重大活動(dòng)，如土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況、土地資源保護(hù)責(zé)任的落實(shí)問(wèn)題、與土地有關(guān)的資金使用管理的合法性合規(guī)性等（安徽省審計(jì)廳課題組，2014；錢水祥，2016）。綜上，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本理論研究已日漸成熟，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論研究還不夠深入全面，沒(méi)有形成一套完整的領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論與方法。本文在借鑒前人成果的基礎(chǔ)上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基本理論進(jìn)行系統(tǒng)地思考。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵與目標(biāo)

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵

離任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)或人員對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)干部的受托責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的活動(dòng)，包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)所管理的資金、資源、資產(chǎn)職責(zé)及其績(jī)效。根據(jù)離任領(lǐng)導(dǎo)干部的法定職責(zé)范圍，其應(yīng)履行的責(zé)任包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任、與其職責(zé)直接密切相關(guān)的自然資源資產(chǎn)的管理、開(kāi)發(fā)、利用活動(dòng)，以及與自然資源資產(chǎn)和環(huán)境有關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支等相關(guān)管理活動(dòng)的合法性和效益性。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)涵的不斷演化，結(jié)合土地資源的自身特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)或人員為監(jiān)督、檢查、鑒證、評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所管轄范圍內(nèi)的土地資源資產(chǎn)相關(guān)信息的真實(shí)性、合法合規(guī)性、有效性，以此評(píng)判和鑒定領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)土地資源資產(chǎn)的管理、開(kāi)發(fā)、利用等情況，并出具審計(jì)意見(jiàn)提出審計(jì)建議的活動(dòng)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的根本目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)的責(zé)任觀、國(guó)家治理觀、資源管理觀、“免疫系統(tǒng)”觀和機(jī)制完善觀，各有側(cè)重，也有一定的交叉。領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的根本目標(biāo)應(yīng)是實(shí)現(xiàn)土地資源的最合理、最高效的利用和土地資源的生態(tài)環(huán)境安全，維護(hù)土地資源資產(chǎn)的安全，保障廣大人民群眾的根本利益。其實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是審計(jì)機(jī)關(guān)及組織人員以相關(guān)部門提供的技術(shù)支持，實(shí)地勘測(cè)獲取的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系，揭示土地資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用中的問(wèn)題以及剖析導(dǎo)致的土地資源惡化的因素，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管保護(hù)責(zé)任并據(jù)實(shí)進(jìn)行責(zé)任追究，推進(jìn)、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部以正確的政績(jī)觀對(duì)任職期間管轄區(qū)域內(nèi)的土地資源的開(kāi)發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行嚴(yán)格管控。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的直接目標(biāo)

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、土地資源主管部門負(fù)責(zé)人對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地資源管理負(fù)有不可推卸的直接責(zé)任，應(yīng)是土地資源離任審計(jì)的直接責(zé)任對(duì)象。因而，領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的直接目標(biāo)應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部的行為作為審計(jì)活動(dòng)開(kāi)展的主線，對(duì)受托責(zé)任人也就是領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)的管理控制行為進(jìn)行查究，檢查其在源頭上是否落實(shí)了國(guó)家的土地政策，在過(guò)程中是否存在土地違規(guī)審批、使用等，引發(fā)土地資源環(huán)境惡化的后果，將不同責(zé)任對(duì)象所履職的環(huán)境責(zé)任與其經(jīng)濟(jì)責(zé)任相結(jié)合，依據(jù)其所承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)和內(nèi)容程度，進(jìn)行“定責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)”，在“源頭、過(guò)程、后果”三個(gè)層面建立土地資源資產(chǎn)管理與責(zé)罰體系，以懲治壓力督促推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源環(huán)境管理保護(hù)方面遵紀(jì)守法、盡職盡責(zé)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的具體目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的具體目標(biāo)涵蓋四個(gè)方面：一是摸清家底。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)土地資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量及土地資源環(huán)境變化情況，尤其是土地資源資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p毀占用以及地質(zhì)環(huán)境污染的重大典型情況有清晰、全面的掌握。二是查處問(wèn)題。著力查處土地資源資產(chǎn)在開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理方面存在的領(lǐng)導(dǎo)干部失職、瀆職和違法違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題。三是責(zé)任追究。對(duì)審計(jì)過(guò)程中查處的不同性質(zhì)、不同內(nèi)容、不同程度的責(zé)任進(jìn)行界定。四是規(guī)范管理。通過(guò)土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)，促進(jìn)土地資源的管理程序規(guī)范化，注重社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要從根本上剖析其原因，上升到制度層面提出建議，最終為政府的土地資源政策制定和機(jī)制決策提供依據(jù)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論要素

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體

領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體的確定需考慮三點(diǎn)：第一，自然資源的所有權(quán)具有公益性，而政府是公共利益的維護(hù)者，從客觀性、公正性和權(quán)威性以及法定職責(zé)的角度來(lái)看，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)是開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體。第二，土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及眾多學(xué)科知識(shí)且專業(yè)性極強(qiáng)，需測(cè)繪、遙感和計(jì)算機(jī)等專業(yè)技術(shù)人員的參與和技術(shù)支持，審計(jì)隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)要多樣化和多元化。第三，實(shí)施土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的根本目的是維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。土地資源涉及面廣泛，應(yīng)允許社會(huì)公眾參與到審計(jì)活動(dòng)中來(lái)，為審計(jì)提供線索，有利于早日發(fā)現(xiàn)土地資源管理爭(zhēng)議問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督職能。綜上，本文認(rèn)為土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體應(yīng)是以國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，社會(huì)審計(jì)為輔，并允許公眾提供線索，以早日發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題和線索，提高領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的效率和效果。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)客體

有學(xué)者提出自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)作為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象，但由于自然資源資產(chǎn)形態(tài)不一，部分資源數(shù)據(jù)獲取困難、無(wú)法量化等原因，短時(shí)間內(nèi)難以編制反映自然資源在一定時(shí)間內(nèi)存量變化的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。而且，我國(guó)開(kāi)展的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)中，并不僅僅依賴于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)質(zhì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)管轄范圍的土地資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)情況的責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)土地資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的管理保護(hù)情況。從這個(gè)層面看，審計(jì)客體即受托保護(hù)土地資源資產(chǎn)的人格化核心主體，應(yīng)是土地資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任者，包括地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象

學(xué)者們對(duì)于審計(jì)對(duì)象的界定眾說(shuō)紛紜，歸納有三種：自然資源、對(duì)自然資源管轄負(fù)有的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)干部和自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。目前，我國(guó)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理論研究剛剛起步，報(bào)表要素確認(rèn)、計(jì)量、記錄、報(bào)告的研究尚未達(dá)成一致，編制完整而準(zhǔn)確反映某一時(shí)點(diǎn)的自然資源存量和變化情況的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表存在較大難度，因此本文不支持將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為審計(jì)對(duì)象的觀點(diǎn)。另外，自然資源的責(zé)任主體也就是領(lǐng)導(dǎo)干部顯然可以作為審計(jì)對(duì)象，但在實(shí)務(wù)中并非那么清晰。綜上，本文認(rèn)為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象為領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)所管轄地區(qū)內(nèi)的自然資源，主要包括土地資源、水資源、林業(yè)資源、海洋資源等。結(jié)合本研究，土地資源是審計(jì)活動(dòng)中承載重要信息的主體，理應(yīng)作為土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象。領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)審計(jì)活動(dòng)中，應(yīng)結(jié)合土地類別和級(jí)別，考察領(lǐng)導(dǎo)干部受托管理的土地資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和資源生態(tài)環(huán)境的相關(guān)狀況，具體包括各類土地規(guī)劃、計(jì)劃、審批、供應(yīng)和利用，各類土地資源惡化的治理情況，以及涉及資金使用和管理的合法合規(guī)性。我國(guó)幅員遼闊，自然條件復(fù)雜，不同地區(qū)的土地資源稟賦相差較大，土地資源利用類型不同，領(lǐng)導(dǎo)干部的管理責(zé)任也不盡相同，進(jìn)而導(dǎo)致不同地區(qū)不同級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容有所差異，使得領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象有所差異。省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象包括：是否根據(jù)國(guó)務(wù)院土地利用總體規(guī)劃編制該區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃；是否按照該總體規(guī)劃制定年度土地利用計(jì)劃，是否嚴(yán)格執(zhí)行土地利用計(jì)劃進(jìn)行土地的審批、供應(yīng)和使用；是否制定開(kāi)墾耕地計(jì)劃、是否監(jiān)督占用耕地單位按照計(jì)劃開(kāi)墾耕地或按照計(jì)劃組織開(kāi)墾耕地、是否進(jìn)行驗(yàn)收等。地市級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象包括：是否依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制該區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，并報(bào)備上一級(jí)政府批準(zhǔn)；是否嚴(yán)格執(zhí)行該土地總體規(guī)劃，并據(jù)此制定土地利用計(jì)劃；是否嚴(yán)格執(zhí)行土地利用計(jì)劃進(jìn)行土地的審批、供應(yīng)和使用；城市建設(shè)用地規(guī)模是否符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，是否充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地；是否制定開(kāi)墾耕地計(jì)劃、是否定期對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查；有關(guān)土地資金的使用和管理是否合法合規(guī)等?？h級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象包括：是否編制并執(zhí)行轄區(qū)土地總體規(guī)劃；是否監(jiān)控轄區(qū)土地市場(chǎng)，是否維護(hù)土地市場(chǎng)的公開(kāi)公正；是否按照規(guī)定對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行審批；是否改善與保護(hù)農(nóng)田；是否保障土地所有權(quán)、維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，是否定期對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查；土地資金的使用和管理是否合法合規(guī)等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)象包括：是否按照上級(jí)部門的土地利用總體規(guī)劃，劃分土地利用并公告；土地使用審批手續(xù)是否合規(guī)；是否對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地、水利設(shè)施、道路、林地、村落進(jìn)行綜合整治；是否采取措施改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地等。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍

審計(jì)范圍是對(duì)一定時(shí)間和空間上對(duì)審計(jì)對(duì)象和內(nèi)容的界定。領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的時(shí)間范圍一般為領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，如有重大事項(xiàng)可以追溯相關(guān)年度。審計(jì)的地域范圍為領(lǐng)導(dǎo)干部的管轄區(qū)域。審計(jì)的對(duì)象范圍為土地資源資產(chǎn)的管理文件編制、審批、執(zhí)行，土地資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值以及土地資源開(kāi)發(fā)利用管理情況、土地資源保護(hù)、污染治理情況。審計(jì)的責(zé)任范圍為地方各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人。此外，條件成熟時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)的責(zé)任范圍將逐步涵蓋直接管理土地資源資產(chǎn)的部門領(lǐng)導(dǎo)干部以及土地資源開(kāi)發(fā)、利用的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人。領(lǐng)導(dǎo)干部土資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及的單位主要有：地方黨委、政府，以及與土地資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、管理和監(jiān)督等有關(guān)的土地資源管理機(jī)構(gòu)，包括財(cái)政部門、國(guó)土資源部門、稅務(wù)部門等。

（五）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容

1.土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行與落實(shí)情況開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策措施的執(zhí)行與落實(shí)情況，包括禁止性、限制性、約束性政策是否被嚴(yán)格執(zhí)行，執(zhí)行效果是否明顯，是否出現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)情況不相符的地方，是否依據(jù)實(shí)際問(wèn)題實(shí)際情況建立對(duì)應(yīng)的制度性的保障解決措施。比如：重點(diǎn)審計(jì)土地資源資產(chǎn)相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)是否在可持續(xù)發(fā)展原則下制定并落實(shí)，是否符合總體規(guī)劃方向，是否符合相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策；重點(diǎn)審計(jì)土地資源生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度的執(zhí)行情況以及重大土地建設(shè)工程項(xiàng)目的建設(shè)、竣工情況，以核查土地資源資產(chǎn)的政策體系是否合規(guī)、健全、及時(shí)、具備引導(dǎo)作用。2.土地資源資產(chǎn)重大決策事項(xiàng)土地資源資產(chǎn)的重大決策事項(xiàng)包括公共政策、涉及土地的資金項(xiàng)目方面的制度等，不僅包括土地資源資產(chǎn)審批、開(kāi)發(fā)、管理及土地資源保護(hù)機(jī)制，還包括土地資源相關(guān)的重大投資、資產(chǎn)處置等工程建設(shè)項(xiàng)目和生態(tài)建設(shè)方面的懲罰機(jī)制。審計(jì)人員要結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)工作分工、擔(dān)任的各類相關(guān)臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及承擔(dān)職責(zé)情況，查閱審計(jì)對(duì)象轄區(qū)黨委、政府的決議決定、出臺(tái)的文件、會(huì)議紀(jì)要和領(lǐng)導(dǎo)批示等，檢查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)有關(guān)土地資源審批、開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護(hù)和防治土地災(zāi)害的重大決策事項(xiàng)是否合規(guī)合理。重點(diǎn)審查是否存在違規(guī)審批和越權(quán)審批等問(wèn)題；主管部門之間是否存在職責(zé)不清、信息不通暢、互相推諉等問(wèn)題；是否制定土地資源有償使用制度；重大決策事項(xiàng)是否達(dá)到了預(yù)期的實(shí)施效果。3.土地資源目標(biāo)責(zé)任完成情況從領(lǐng)導(dǎo)干部行為導(dǎo)向角度來(lái)看，土地資源目標(biāo)責(zé)任完成情況指土地資源的資產(chǎn)管理及土地資源保護(hù)的具體相關(guān)指標(biāo)、上級(jí)政府下達(dá)給地方指標(biāo)任務(wù)是否得到有效落實(shí)。在摸清審計(jì)客體任期內(nèi)轄區(qū)土地資源存量和質(zhì)量變化基本情況以及上級(jí)政府和主管部門涉及土地資源的考核檢查結(jié)果和重大處理處罰情況的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)審計(jì)目標(biāo)責(zé)任狀簽訂情況和目標(biāo)責(zé)任完成情況，尤其是約束性指標(biāo)，如耕地保有量有無(wú)減少。4.土地資源資產(chǎn)管理情況關(guān)注土地開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃的實(shí)施。科學(xué)的規(guī)劃利用能夠避免土地資源的流失和閑置浪費(fèi)，引起不必要的損失。將征地批地計(jì)劃精確到年，并嚴(yán)格進(jìn)行管控，確保各級(jí)地方政府的各項(xiàng)建設(shè)用地及農(nóng)用地規(guī)模與中央總體規(guī)劃要求相一致。重點(diǎn)審計(jì)核查土地供應(yīng)情況。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控與審核以利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。“如何供地”“供地程序”都要合法、合規(guī)、合理；土地出讓或交易是否嚴(yán)格按照“招標(biāo)”“拍賣”“掛牌”的政策規(guī)定執(zhí)行；土地出讓底價(jià)在確定時(shí)是否經(jīng)過(guò)有資質(zhì)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)以及當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)供應(yīng)情況進(jìn)行土地價(jià)值評(píng)估；是否考慮國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地調(diào)控政策；是否在擬定土地出讓底價(jià)后進(jìn)行公告；土地實(shí)際供應(yīng)時(shí)審查是否以低于最低底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)出讓，出讓對(duì)象是否是按規(guī)定用途使用土地。重點(diǎn)審查耕地保護(hù)責(zé)任指標(biāo)落實(shí)情況。國(guó)土資源部一再?gòu)?qiáng)調(diào)耕地保護(hù)紅線不能碰，因此要嚴(yán)格審查上級(jí)政府依據(jù)總體耕地規(guī)劃下放到地方的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)是否完成、是否存在建設(shè)用地比重逐年上升而耕地比重逐年下降的趨勢(shì)、是否踏越耕地紅線；核查分析耕地是否是“占多少、補(bǔ)多少”；是否真實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)了耕地平衡，重點(diǎn)審查有無(wú)“虛假平衡”問(wèn)題。5.土地資源資金管理情況檢查土地資源資金的籌集渠道是否合法合規(guī)，上級(jí)下達(dá)、下級(jí)預(yù)算安排的專項(xiàng)資金是否全額納入了土地財(cái)政預(yù)算管理使用；資金是否按進(jìn)度、及時(shí)撥付到位；資金的使用是否符合預(yù)算計(jì)劃，有無(wú)擠占、挪用專項(xiàng)資金等腐敗行為。重點(diǎn)審查土地出讓金的定價(jià)、收繳、支出，土地復(fù)墾資金、采礦權(quán)價(jià)款、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理資金等的計(jì)劃、管理是否存在擠占挪用等貪腐，以及各項(xiàng)專項(xiàng)資金在使用后是否達(dá)到了預(yù)期的效果。以上五個(gè)方面主要是針對(duì)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)。地市及縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)還要關(guān)注土地資源復(fù)墾與保護(hù)情況和維護(hù)土地權(quán)益情況，包括：是否對(duì)土地狀況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)；是否對(duì)農(nóng)田進(jìn)行分級(jí)，并劃分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；是否采取措施改善土地質(zhì)量，組織土地的整理和復(fù)墾工作；有關(guān)土地資金使用和管理是否合法合規(guī)等；是否保障土地所有權(quán)擁有者的利益，如登記造冊(cè)、確認(rèn)所有權(quán)等；是否依法保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；是否按照規(guī)定程序規(guī)定時(shí)間實(shí)施土地征收公告；是否聽(tīng)取被征收土地的集體組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，是否足額、及時(shí)支付各種補(bǔ)償費(fèi)等。

（六）領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及運(yùn)用

1.審計(jì)結(jié)果審計(jì)結(jié)果是審計(jì)評(píng)價(jià)的載體，是評(píng)判、鑒證領(lǐng)導(dǎo)干部任期轄區(qū)的土地資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)、利用、管理、保護(hù)情況的基本依據(jù)，也是了解、考核、獎(jiǎng)懲、任免相關(guān)黨政負(fù)責(zé)人政績(jī)的重要工具，是納入領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源離任審計(jì)結(jié)果的具體形式還沒(méi)有明確的規(guī)定，但同其他政府審計(jì)一樣，審計(jì)主體應(yīng)根據(jù)預(yù)定的審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)，并出具審計(jì)報(bào)告，包括土地資源資產(chǎn)負(fù)債表、審計(jì)結(jié)論、審計(jì)建議以及審計(jì)處理決定等。2.審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用審計(jì)結(jié)果得以正確、有效的運(yùn)用，是開(kāi)展土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障。一套完善、嚴(yán)密的審計(jì)結(jié)果應(yīng)用體系應(yīng)包括領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)情況通報(bào)、結(jié)果公告、整改落實(shí)、責(zé)任追究等。一是公告審計(jì)結(jié)果。審計(jì)主體對(duì)土地資源資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)管理情況進(jìn)行審計(jì)結(jié)束后，其評(píng)價(jià)結(jié)果要上交國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)及中央政府，為上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)管理土地資源資產(chǎn)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部做出進(jìn)一步的獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，維護(hù)上級(jí)政府對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，廣大人民群眾具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)公告的土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的土地資源管理情況有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)和了解。二是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)變動(dòng)的重要考核依據(jù)。審計(jì)主體在土地資源資產(chǎn)離任審計(jì)活動(dòng)中如果發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部有違法亂紀(jì)進(jìn)行土地資源審批和違規(guī)開(kāi)發(fā)利用的，應(yīng)據(jù)情節(jié)輕重，書面告知組織人事部門或在干部管理權(quán)限內(nèi)遞交給紀(jì)檢機(jī)關(guān)，以便進(jìn)一步的調(diào)查處理，以上程序均應(yīng)在各部門單位的權(quán)限范圍內(nèi)有序進(jìn)行。審計(jì)主體與組織部門、人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門溝通渠道暢通并且透明，以防止各部門之間發(fā)生包庇、脫節(jié)或扯皮的行為，保障審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用。三是完善領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)機(jī)制。不論是對(duì)任期內(nèi)還是離任的領(lǐng)導(dǎo)干部，依據(jù)中央針對(duì)自然資產(chǎn)資源資產(chǎn)審計(jì)下發(fā)的三條硬性標(biāo)準(zhǔn)與要求，對(duì)于管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)“GDP資源消耗突破上限、打破環(huán)境質(zhì)量最低下限、突破法定約束性的生態(tài)紅線”三種情況的，均應(yīng)對(duì)相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)干部及負(fù)責(zé)人據(jù)情節(jié)輕重進(jìn)行不同程度的“定責(zé)、問(wèn)責(zé)、追責(zé)”工作，對(duì)于給國(guó)家土地資源資產(chǎn)造成重大損失、給人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)嚴(yán)重威脅的，必將嚴(yán)懲，并終身追責(zé)。

作者:楊曉和 馮麗麗 榮 歡 單位:河北省審計(jì)廳