論央企境外業(yè)務政府審計研究
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【摘要】隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進，我國中央企業(yè)境外投資的規(guī)模不斷擴大，投資額度持續(xù)上升，然而央企的境外業(yè)務在發(fā)展壯大過程中也面臨著不少問題，需要審計對業(yè)務的開展和管理進行監(jiān)督。本文通過分析對央企境外業(yè)務進行審計的必要性和內部審計的缺陷，說明央企境外業(yè)務需要政府審計的監(jiān)管，在此基礎上提出了政府審計的思路。
【關鍵詞】政府審計；中央企業(yè)；境外業(yè)務
政府審計以經濟監(jiān)督為主要職能，評價和鑒證為輔助職能。其目標和職能隨著審計環(huán)境的變化而變化。政府審計具有維護國家經濟安全和基本經濟秩序，防范社會政治、經濟風險；提高經濟運行效率和效果，促進經濟可持續(xù)發(fā)展等作用。隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進，央企境外業(yè)務規(guī)模擴大，對政府審計的跟進和發(fā)展提出了更高的要求。
一、對央企境外業(yè)務開展政府審計是必然選擇
（一）央企境外業(yè)務擴張導致風險加大
對央企的境外業(yè)務進行政府審計有其必然性，客觀上源于央企的規(guī)模和業(yè)務的迅速擴張。一方面，近年來央企的規(guī)模不斷擴大，境外業(yè)務的涉獵也越來越廣，涉及制造業(yè)、金融業(yè)、重工業(yè)等方面，業(yè)務的迅速擴張導致管理風險加大。另一方面，國家也加大了對央企境外投資的扶持力度，“十二五”以來，中央企業(yè)境外資產總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元，年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2％。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設立了8515家分支機構，分布在全球150多個國家和地區(qū)。中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70％，對外承包工程營業(yè)額約占我國對外承包工程營業(yè)總額的60％。中央企業(yè)在走出去中已經成為名副其實的國家隊和主力軍。在央企境外業(yè)務大幅發(fā)展的情況下，高額的資金、技術的投入導致經費的投入、使用和管理的風險劇增。因此對央企境外業(yè)務進行審計，有助于加強央企的風險管理，通過審計手段來保證國有資產的保值增值。
（二）央企內部審計存在不足
內部審計是公司治理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)自我約束機制的重要組成部分，企業(yè)的內部審計部門隸屬于董事會或審計委員會，是公司治理的核心系統(tǒng)，通過“確認”與“咨詢”活動，來發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫”功能。目前，很多央企的監(jiān)管機制老化僵化，部分企業(yè)的審計部門在一定程度上形容虛設，缺乏應有的獨立性。此外，內部審計在企業(yè)的內部控制自我評價中“重形式”而“輕實質”，“重形式”是指央企為了滿足監(jiān)管的要求，一定會存在內部審計，披露相關的信息，內部審計報告；“輕實質”則體現(xiàn)在內部審計標準不科學、缺陷披露比例較低、已披露的問題沒有接下來的對應解決方案等。這些內部審計的不足都說明央企境外業(yè)務需要政府審計來規(guī)范和引導。
二、央企境外業(yè)務政府審計的特征
（一）多頭監(jiān)管，缺乏明確的管理部門
目前我國對于境外國有資產的監(jiān)管劃分如圖1所示：在全國人民代表大會和國務院的領導下，主要由審計署（包括各省特派辦）、國有資產監(jiān)督管理委員會、商務部以及財務部負責對境外國有資產進行監(jiān)管。審計署主要是進行財務審計；國有資產監(jiān)督管理委員會主要負責督促企業(yè)自身開展內部審計；商務部和財務部也對境外國有資產的財務審計進行監(jiān)督；此外，審計署、國有資產監(jiān)督管理委員會和商務部都會對境外國有資產進行經濟責任審計。經過分析上圖，不難發(fā)現(xiàn)對境外國有資產的審計存在很多重復的地方，而在現(xiàn)實中，這些重復的部分并不是得到了充分的審計，而是各個部門相互推諉，存在交錯復雜的受托關系，反而不利于對境外國有資產的審計的開展。審計署、國資委、商務部各自的審計依據(jù)也不盡相同，如表1所示，多個監(jiān)管部門分別依據(jù)不同的標準進行審計和管理，必然會造成監(jiān)管的混亂，“政出多門”的現(xiàn)象會在實際工作過程中造成矛盾沖突，增加不必要的監(jiān)管成本，不利于對央企境外業(yè)務的監(jiān)管。
（二）央企境外業(yè)務的復雜性致審計風險多樣化
央企境外業(yè)務涉獵廣泛，其投資領域主要集中在三個方面：一是投資工程項目，比如中石油、中石化、中國建筑、中電建等；二是投資金融領域，比如中國平安、中儲棉、中投投資等；三是投資制造業(yè)，商務部數(shù)據(jù)顯示，2016年1月我國非金融類對外直接投資120.2億美元，同比增長18.2%，其中，流向制造業(yè)的投資增長近九成。各種不同的業(yè)務，風險控制多樣化。央企業(yè)務范圍、涉及人員廣泛，審計風險多樣化，針對央企的審計因審計人員能力、審計經費和審計時間等限制，常常流于形式，難以及時發(fā)現(xiàn)問題并合理降低審計風險。
三、央企境外業(yè)務政府審計的思路
（一）央企境外業(yè)務政府審計的目標定位
央企境外投資是我國境外投資的主力軍和中堅力量，在新時期隨著21世紀海上絲綢之路戰(zhàn)略構想的提出，央企在“一帶一路”中將發(fā)揮著更重要的作用，帶領我國的企業(yè)不斷踐行“走出去”戰(zhàn)略，為中國的經濟復興添磚加瓦。而事實上目前央企境外業(yè)務在實施中常常會遭遇投資失敗、資產減值的情況，為了保證國有資產的保值增值，對央企境外業(yè)務進行審計是十分必要的，在這方面政府審計的作用是舉足輕重的。對央企境外業(yè)務的政府審計不僅是一種監(jiān)督和評價，更應該提供管理與建設服務，促進央企內控和風險防范機制的建設，對內部控制機制再控制，提高國有資產的使用效率和央企的管理水平。長期以來，我國對于境外業(yè)務的審計不嚴，對有些投資項目的虧損抱有“交學費”、“摸著石頭過河”的心態(tài)。對央企境外業(yè)務進行政府審計就要實現(xiàn)保障國有資產保值增值的目標，主動出擊為央企在境外的發(fā)展拓寬道路。
（二）三審聯(lián)動的政府審計機制設置
在我國，長期以來，政府審計、內部審計和社會審計涇渭分明，各行其是，相互間的配合極少，政府審計很少參與到企業(yè)的內部審計和社會審計之中，政府審計的項目中更是幾乎沒有內部審計和社會審計的參與。這既不利于政府審計、內部審計和社會審計三者之間審計資源的交流和經驗的分享，也不利于調動社會審計和內部審計的資源來彌補政府審計人力有限、技術更新能力不強的不足，更加速了三者發(fā)展的不均衡。相對于內部監(jiān)督而言，外部監(jiān)督更具有客觀性，也更能強化審計工作的有效實施。通過政府審計、社會審計與企業(yè)內部審計的配合，可以最大限度地實現(xiàn)對央企境外資產違法違規(guī)行為的制約。
（三）央企境外業(yè)務政府審計的方法
央企境外業(yè)務政府審計由于受地域限制、語言不通、風俗文化差異等現(xiàn)實情況的制約，除了傳統(tǒng)的審計方法之外，還要結合現(xiàn)代信息技術的應用，建立信息審計體系，做到實時監(jiān)控、保持追蹤。不僅要做事后審計，還要將審計時點前置，加強投資前的審計和事中的跟蹤審計，全方位保證央企境外投資的安全性、效率性、效果性。
（四）培養(yǎng)境外業(yè)務審計專業(yè)人才
對央企的境外業(yè)務進行審計，審計面廣量大難度增加，審計機關人員力量不足是不可否認的事實。審計人員的獨立性與業(yè)務能力是決定審計完成情況的內在關鍵因素。對央企的境外業(yè)務進行審計，這對政府審計部門的審計人員也是一項挑戰(zhàn)。我國境外審計開展較晚，尚在發(fā)展中，還存在許多不足，境外審計人員數(shù)量少、專業(yè)相對單一、業(yè)務能力不足。審計人員主要來自財務、審計專業(yè)，缺少法律、工程、信息等方面的專業(yè)背景，在建設項目和重工業(yè)領域的專項項目審計時力不從心；審計人員受到專業(yè)、語言的限制，業(yè)務能力受限；審計經費有限，審計人員難以長期深入地開展審計業(yè)務。因此，為了更好地發(fā)展央企境外業(yè)務的政府審計工作，必須加強對這方面人才的培養(yǎng)，一方面要盡量避免業(yè)務能力不高、個人素質不強的人員進入，另一方面要注重人員結構的合理性，審計團隊要做到專業(yè)互補，便于團隊建設。
（五）央企境外業(yè)務的政府審計質量評價
對央企境外業(yè)務開展政府審計之后，還要對審計進行質量評價，這樣才能持續(xù)提高政府審計的質量。質量評價應包括三個方面，一是對審計報告質量的評價，二是對審計過程的情況評價，三是審計工作完成后，對發(fā)現(xiàn)問題的整改情況的質量評價。政府審計部門對央企境外業(yè)務進行審計后，發(fā)現(xiàn)了問題是否采取了恰當?shù)拇胧┻M行監(jiān)督和整改。此外，對政府審計的結果要進行公示，公開審計安排、審計過程、審計報告，引入監(jiān)督機制，推動央企境外業(yè)務的健康發(fā)展和壯大。
參考文獻
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作者：秦伊 單位：南京審計大學政府審計學院