論央企境外業務政府審計研究

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【摘要】隨著“走出去”戰略的不斷推進，我國中央企業境外投資的規模不斷擴大，投資額度持續上升，然而央企的境外業務在發展壯大過程中也面臨著不少問題，需要審計對業務的開展和管理進行監督。本文通過分析對央企境外業務進行審計的必要性和內部審計的缺陷，說明央企境外業務需要政府審計的監管，在此基礎上提出了政府審計的思路。

【關鍵詞】政府審計；中央企業；境外業務

政府審計以經濟監督為主要職能，評價和鑒證為輔助職能。其目標和職能隨著審計環境的變化而變化。政府審計具有維護國家經濟安全和基本經濟秩序，防范社會政治、經濟風險；提高經濟運行效率和效果，促進經濟可持續發展等作用。隨著“走出去”戰略的不斷推進，央企境外業務規模擴大，對政府審計的跟進和發展提出了更高的要求。

一、對央企境外業務開展政府審計是必然選擇

（一）央企境外業務擴張導致風險加大

對央企的境外業務進行政府審計有其必然性，客觀上源于央企的規模和業務的迅速擴張。一方面，近年來央企的規模不斷擴大，境外業務的涉獵也越來越廣，涉及制造業、金融業、重工業等方面，業務的迅速擴張導致管理風險加大。另一方面，國家也加大了對央企境外投資的扶持力度，“十二五”以來，中央企業境外資產總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元，年均增長16.4%；營業收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2％。數據顯示，截至2014年底，共有107家中央企業在境外設立了8515家分支機構，分布在全球150多個國家和地區。中央企業境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70％，對外承包工程營業額約占我國對外承包工程營業總額的60％。中央企業在走出去中已經成為名副其實的國家隊和主力軍。在央企境外業務大幅發展的情況下，高額的資金、技術的投入導致經費的投入、使用和管理的風險劇增。因此對央企境外業務進行審計，有助于加強央企的風險管理，通過審計手段來保證國有資產的保值增值。

（二）央企內部審計存在不足

內部審計是公司治理不可或缺的重要環節，是企業自我約束機制的重要組成部分，企業的內部審計部門隸屬于董事會或審計委員會，是公司治理的核心系統，通過“確認”與“咨詢”活動，來發揮預防、揭示和抵御的“免疫”功能。目前，很多央企的監管機制老化僵化，部分企業的審計部門在一定程度上形容虛設，缺乏應有的獨立性。此外，內部審計在企業的內部控制自我評價中“重形式”而“輕實質”，“重形式”是指央企為了滿足監管的要求，一定會存在內部審計，披露相關的信息，內部審計報告；“輕實質”則體現在內部審計標準不科學、缺陷披露比例較低、已披露的問題沒有接下來的對應解決方案等。這些內部審計的不足都說明央企境外業務需要政府審計來規范和引導。

二、央企境外業務政府審計的特征

（一）多頭監管，缺乏明確的管理部門

目前我國對于境外國有資產的監管劃分如圖1所示：在全國人民代表大會和國務院的領導下，主要由審計署（包括各省特派辦）、國有資產監督管理委員會、商務部以及財務部負責對境外國有資產進行監管。審計署主要是進行財務審計；國有資產監督管理委員會主要負責督促企業自身開展內部審計；商務部和財務部也對境外國有資產的財務審計進行監督；此外，審計署、國有資產監督管理委員會和商務部都會對境外國有資產進行經濟責任審計。經過分析上圖，不難發現對境外國有資產的審計存在很多重復的地方，而在現實中，這些重復的部分并不是得到了充分的審計，而是各個部門相互推諉，存在交錯復雜的受托關系，反而不利于對境外國有資產的審計的開展。審計署、國資委、商務部各自的審計依據也不盡相同，如表1所示，多個監管部門分別依據不同的標準進行審計和管理，必然會造成監管的混亂，“政出多門”的現象會在實際工作過程中造成矛盾沖突，增加不必要的監管成本，不利于對央企境外業務的監管。

（二）央企境外業務的復雜性致審計風險多樣化

央企境外業務涉獵廣泛，其投資領域主要集中在三個方面：一是投資工程項目，比如中石油、中石化、中國建筑、中電建等；二是投資金融領域，比如中國平安、中儲棉、中投投資等；三是投資制造業，商務部數據顯示，2016年1月我國非金融類對外直接投資120.2億美元，同比增長18.2%，其中，流向制造業的投資增長近九成。各種不同的業務，風險控制多樣化。央企業務范圍、涉及人員廣泛，審計風險多樣化，針對央企的審計因審計人員能力、審計經費和審計時間等限制，常常流于形式，難以及時發現問題并合理降低審計風險。

三、央企境外業務政府審計的思路

（一）央企境外業務政府審計的目標定位

央企境外投資是我國境外投資的主力軍和中堅力量，在新時期隨著21世紀海上絲綢之路戰略構想的提出，央企在“一帶一路”中將發揮著更重要的作用，帶領我國的企業不斷踐行“走出去”戰略，為中國的經濟復興添磚加瓦。而事實上目前央企境外業務在實施中常常會遭遇投資失敗、資產減值的情況，為了保證國有資產的保值增值，對央企境外業務進行審計是十分必要的，在這方面政府審計的作用是舉足輕重的。對央企境外業務的政府審計不僅是一種監督和評價，更應該提供管理與建設服務，促進央企內控和風險防范機制的建設，對內部控制機制再控制，提高國有資產的使用效率和央企的管理水平。長期以來，我國對于境外業務的審計不嚴，對有些投資項目的虧損抱有“交學費”、“摸著石頭過河”的心態。對央企境外業務進行政府審計就要實現保障國有資產保值增值的目標，主動出擊為央企在境外的發展拓寬道路。

（二）三審聯動的政府審計機制設置

在我國，長期以來，政府審計、內部審計和社會審計涇渭分明，各行其是，相互間的配合極少，政府審計很少參與到企業的內部審計和社會審計之中，政府審計的項目中更是幾乎沒有內部審計和社會審計的參與。這既不利于政府審計、內部審計和社會審計三者之間審計資源的交流和經驗的分享，也不利于調動社會審計和內部審計的資源來彌補政府審計人力有限、技術更新能力不強的不足，更加速了三者發展的不均衡。相對于內部監督而言，外部監督更具有客觀性，也更能強化審計工作的有效實施。通過政府審計、社會審計與企業內部審計的配合，可以最大限度地實現對央企境外資產違法違規行為的制約。

（三）央企境外業務政府審計的方法

央企境外業務政府審計由于受地域限制、語言不通、風俗文化差異等現實情況的制約，除了傳統的審計方法之外，還要結合現代信息技術的應用，建立信息審計體系，做到實時監控、保持追蹤。不僅要做事后審計，還要將審計時點前置，加強投資前的審計和事中的跟蹤審計，全方位保證央企境外投資的安全性、效率性、效果性。

（四）培養境外業務審計專業人才

對央企的境外業務進行審計，審計面廣量大難度增加，審計機關人員力量不足是不可否認的事實。審計人員的獨立性與業務能力是決定審計完成情況的內在關鍵因素。對央企的境外業務進行審計，這對政府審計部門的審計人員也是一項挑戰。我國境外審計開展較晚，尚在發展中，還存在許多不足，境外審計人員數量少、專業相對單一、業務能力不足。審計人員主要來自財務、審計專業，缺少法律、工程、信息等方面的專業背景，在建設項目和重工業領域的專項項目審計時力不從心；審計人員受到專業、語言的限制，業務能力受限；審計經費有限，審計人員難以長期深入地開展審計業務。因此，為了更好地發展央企境外業務的政府審計工作，必須加強對這方面人才的培養，一方面要盡量避免業務能力不高、個人素質不強的人員進入，另一方面要注重人員結構的合理性，審計團隊要做到專業互補，便于團隊建設。

（五）央企境外業務的政府審計質量評價

對央企境外業務開展政府審計之后，還要對審計進行質量評價，這樣才能持續提高政府審計的質量。質量評價應包括三個方面，一是對審計報告質量的評價，二是對審計過程的情況評價，三是審計工作完成后，對發現問題的整改情況的質量評價。政府審計部門對央企境外業務進行審計后，發現了問題是否采取了恰當的措施進行監督和整改。此外，對政府審計的結果要進行公示，公開審計安排、審計過程、審計報告，引入監督機制，推動央企境外業務的健康發展和壯大。

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作者：秦伊 單位：南京審計大學政府審計學院