三級審計對村級財務的規范作用研究
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為規范村級財務管理，我國大部分地區普遍推行“村賬鎮代管”模式。雖然實踐證明這一模式取向正確，對于從程序上規范村級財務管理，促進農村經濟發展具有積極作用，但是由于這一模式仍處于發展過程中，很多方面尚待完善。它在延續過去村級財務坐收坐支、包包賬、斷頭賬、財務收支科目設置不科學、民主理財僅局限于形式等基礎上，還衍生出了某些新問題：一是鎮政府將村財作為財政備用金，在本級財政出現資金支付困難時，挪用、借用村級資金用于辦公經費支出或發放工資等臨時性應急支出；二是巧立名目“借雞生蛋”，利用管理村財便利條件，將村財作為啟動資金發展鄉鎮經濟實體，搞創收，謀取經濟利益；三是部分鄉鎮干部以幫助村級發展為名將自己開銷的發票作為村級財務支出，讓村干部通過鄉鎮農經站報銷。這種借“村財鎮管”之機侵蝕村級經濟利益的問題之所以產生，關鍵是村級財務審計制度建設嚴重滯后。現行的村級財務審計是依據1992年農業部頒布的《農村合作經濟內部審計暫行規定》建立的鄉鎮經管站審計模式。鄉鎮經管站既村級財務日常記賬，又開展村級財務審計，審計人員身兼記賬和審計監督雙重職能，鄉鎮農經人員自己審計自己的村級賬目，操作程序違反不相容職務分設原則，沒有可以依據的實施細則和操作規范，定位不準、缺乏獨立性。
鄉鎮經管站作為鄉鎮政府直屬機構，人權和財權均歸鄉鎮管理，隨著人事制度和財稅制度改革的不斷深入，財權上收和事權下放問題愈發突出，在鄉鎮財政入不敷出和工作任務繁多的雙重壓力下，農經站一些工作年限長、富有實際工作經驗的聘用人員被辭退，部分能力強、懂政策的農經在編人員被抽調從事其他工作，鄉鎮農村財務管理人員少、業務素質不高、專職不專責，易受到鄉鎮行政干預和其他因素制約，缺乏獨立性，村級財務審計執行乏力。農經站工作側重于“賬面”，而忽略實質性“審計”，致使村級財務除資金往來之外的資源性資產管理處于“空白”狀態：一是包括耕地、森林、草場、菜園、灘涂、水面、建房用地、“四荒地”和房屋等的村級資源性資產未納入資產賬簿委托鄉鎮代管，沒有設立相應的村級資源性資產管理臺賬進行統一管理；二是上述未納入鄉鎮代管的村級資源性資產出租、轉租等經營行為人為操作空間較大，違規操作和暗箱操作現象嚴重；三是村級固定資產非正常報廢、毀損情況普遍，賬實不符問題突出。鄉鎮政府對審計發現的村級資源性財務問題處理形式化，甚至不處理，束之高閣，無法實現審計的監督審查作用，無形中進一步助長了村干部的貪腐習性。
《村民委員會組織法》規定村組應“建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實”。村務監督委員會作為村務工作監督法定機構，其工作重點是財務公開，財務事項的審查監督只是村務工作監督的必要前提條件，并不是其專職工作。由于村務監督委員會監督職責規定不清，多數村級組織成員自身素質不高，對自身職責理解不夠，監督意識薄弱，致使其監督職責履行時帶有較大主觀隨意性。部分責任心強、工作能力強的村務監督委員會，受制于農村宗族利益及村干部利益交錯的現實復雜性，監督過多會受到既得利益主體的干涉，削弱其監督權限和降低其監督功效，因此，村級內部財務監督成效高低也不是監督委員會成員一方努力就能達到預期效果的。在村級內部監督乏力的情況下，依靠鄉鎮外部財務審計監督成為現實選擇。而當前多數鄉鎮農經站在人數少、業務技能低、工作量大、常規工作自顧不暇的情況下，無暇對村級財務審計工作制定合理的審計工作計劃，偶爾開展的村級財務審計僅限于財務收支，沒有將資源性資產、基礎設施、村級集體資產增值和農民關注的熱點事項納入審計范圍。審計過程缺乏具體的實施方案，審計后沒有規范的送達文書和健全的審計檔案記錄資料，審計程序極不規范，嚴重削弱了審計監督的功效。
鑒于多數鄉鎮經管站人員少、村級組織數量多、日常工作和記賬任務重，縣級地方政府應在將縣農業局所屬縣農村集體經濟審計站編制上收基礎上，統一建立縣村級財務審計監督中心作為審計機關的派出機構，統一受理各村組財務審計任務，同時由人事局、審計局按照“公平、公正、競爭”原則擇優招聘錄用審計人員，經審計機關進行業務培訓、考核合格后，任用為鄉鎮審計站審計員，歸屬審計機關編制，負責組織所在鄉鎮村級財務審計，以有效保證審計監督的獨立性。在各村組則建立健全村財務監督委員會和民主理財小組，負責履行所在村組的日常集體財務監督和審計職責，對村級資產存量少的村組，監委會和民主理財小組進行內部清理后，將結果直接向農民公布，接受群眾監督；鄉鎮審計站負責對村級資產存量較大的村組逐一進行審計，并出具書面審計報告對農戶公布；縣審計站主要針對鄉鎮審計站審計發現的突出性問題和各村組村務監督委員會、民主理財小組和農民反映的熱點、重點、難點問題開展專項審計，對于審計發現的嚴重問題，要及時協調紀委監察、司法部門開展責任追究，增強審計深度和廣度，加大審計監督的威懾作用。縣、鎮、村三級審計組織各司其職，協同配合，組成村級財務監督監控網絡體系，做到小問題不出村，大問題不出縣，村組集體資產清楚、產權明晰，讓農戶放心、鄉鎮安心，切實規范村級財務管理秩序，促進農村經濟社會發展。
現行村級財務審計主要面向村組干部經濟責任審計，面向農村干部換屆選舉。村級財務三級審計組織體系建立后，為適應村級財務審計由單純的責任審計向事項審計轉變，縣鎮審計站要統籌安排、綜合考慮，精心做好各項審計計劃和方案實施工作：一是制定詳盡的審計工作計劃。縣審計總站和各鄉鎮審計站要建立工作例會制度，定期匯報審計情況，互通審計信息，對審計工作中發現的帶有普遍性的問題統一定性，對“個性”問題要在深入探討分析的基礎上找出原因，然后提出富有針對性的詳盡審計工作計劃。二是制定翔實可行、富有操作性的審計實施方案。縣和鄉鎮審計站開展的每項審計都要在明確審計目的、對象、任務、依據、組織領導、人員分工、時間安排和實施措施等內容后，及時向村組發送審計通知書，召開包括村務監督委員會、民主理財小組成員和村干部、記賬員等在內的審計動員會議，以便全面整理資料，做好配合支持工作。三是創新審計組織模式，提高審計質量。縣審計總站要在綜合考慮被審計村組業務量及復雜程度的基礎上，按照不同鄉鎮審計人員對調原則，抽調業務能力強、綜合素質高的大村組記賬員組成審計小組，由縣鄉審計站專職審計人員擔任審計組長，到異鄉鎮村組輪流開展審計工作，審計實施過程中重點突出效益和監督的結合，提高評價監督的科學性和責任界定的客觀性。審計報告初稿經與被審計村組溝通后，經審計站初審、復核，發送被審計村組落實整改，各村組要將整改措施及效果及時上報審計站。對未按期整改的村組，審計站要進行跟蹤落實，同時，審計站還要積極與農經站會計中心溝通，通過日常村級財務檢查核實整改成效。
建立健全內審與外審相結合的三級控制監督體系。一是發揮民主理財小組的村組內部監督作用。民主理財小組來自村組，貼近農戶，了解村情，是村級財務內部監管的常設組織。為堵塞村級財務管理漏洞，促進村級財務規范化，要在以制度措施明確理財小組的地位、職能、職責權限和組織保障基礎上，按照德才兼備原則選舉公正、負責、財會知識豐富、公信力強的村民擔任民主理財小組成員，認真審核村級財務賬目，行使村級財務審議、監督和檢查的權力。對違反規定的財務收支事項和有疑點的問題，村委會和有關當事人必須給予答復并解釋清楚，對疑義較大、問題嚴重的可直接提交縣鄉審計站作為審計要點監督，切實把好村財監督的首道關口。二是強化鄉鎮會計的業務監督。村財鎮代管后，鄉鎮農經站作為村級會計機構要對村組記賬員交來的票據，實施嚴格的“三審”制度，即審核員初審———出納復核———會計全面審核，任何一層審核過程中發現的不符合財務制度的票據均作清退賬處理，手續不符合要求的票據，退回村記賬員補正，補正后經重新審核合格后作賬務處理，鄉鎮以嚴格的業務監督把好村級財務監管的第二道關口。三是強化縣鄉兩級審計監督。縣鄉兩級審計站要在對鄉鎮農經站賬目進行經常性抽查審計，并對村級財務收支提出審計監督建議的基礎上，重點對村組工程建設項目、農地征用補償費分配、資源性資產管理及村民反映的突出問題開展專項審計，同時結合村“兩委”換屆選舉，做好村干部離任責任審計監督，并監督落實執行，促進整改。（本文作者：張翠榮 單位：濱州職業學院）