馬克思系統論的基層治理審計思維

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【摘要】報告提出，要加強和創新社會治理。基層組織是社會的組成單元，基層治理是國家治理的基礎。當前，在基層治理中還存在管理思維與服務思維、法治與人治、政府主導與多元參與這三個維度的矛盾沖突。在新的歷史方位下，要求審計工作提高整體思維、法治思維以及協同思維，進一步推動政府職能轉變，加快基層治理進程。

【關鍵詞】系統論；基層治理；審計思維

1引言

報告指出：黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。基層治理與人民群眾關系最為密切，關乎民生、體現民意、緊貼民情，是國家治理體系落實到基層的關鍵一環，對依法治國、維護長治久安、治理現代化等方針政策實施具有重要推動作用。馬克思主義系統論認為，任何社會形態都是一個特定的有機系統，組成部門、資源要素、管理手段、政治體制、經濟政策等都是其中的要素，社會形態的正常運轉要求注重各要素間的關系，以系統的思維把握好整體和部分的關系，注重相互間的影響和作用。馬克思主義系統論不僅在公共管理領域具有非常強的理論影響，而且對我們積極推進基層治理具有重要的指導價值。在基層治理中，同樣需要從馬克思主義系統論的視域，重視各構成要素之間的整體性、層次性及關聯性。審計作為基層政府系統的治理要素，在推動公平正義、規范公權力運行、維護人民根本利益等方面發揮著至關重要的作用。在新的歷史方位下，探討如何以系統論視域樹立審計思維，進一步推進基層治理，具有深遠的現實意義。

2當前推進基層治理的現實沖突

①治理思維上表現為管理思維與服務思維的沖突。黨的報告提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。服務型政府的理論內涵在于從理念轉變、制度轉變及行為轉變三方面。理念轉變方面，應盡快從管理轉變為服務，長期以來，基層政府行政管理者權力本位、官本位的思維依然根深蒂固，其作為基層治理體系中的“經濟人”個體，難以避免地具有利益驅使特性，對于基層行政管理者，更多的是監管意識而非服務意識，在公權力行使中缺乏以人為本、服務人民的用權觀，依然以管、治、罰為主要手段；制度轉變方面，要求服務型政府打破權力部門的利益藩籬，理清權責界限，由治理部門變為服務部門,這必然會使各權力部門在政府行為中以提供公共服務為主，懲治管制為輔，其部門間利益格局受到破壞,從而導致一些服務意識淡薄的部門和個人不愿放棄公權力，只顧部門利益，片面追求領導權威和個人政績，利用公權插手關鍵領域和關鍵項目，對重要的項目審批、社會資源分配等環節進行收費、處罰、越權管理、設置障礙等，對一些服務性職能則不聞不問、愛管不管；行為轉變方面，要求基層政府行政管理者摒棄官老爺形象和理念，不再僅僅把基層治理作為權力監管、權力管制、權力處罰，更多的是以群眾需要作為服務先導。②治理方式上表現為依靠法治與依靠人治的沖突。指出，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。基層治理作為全面推進法治建設中的重要內容，其治理效果直接影響著基層社會法治建設的進程和總體成效。但在基層實踐中，基層治理的合法性、合理性、有效性常常難以實現有機統一。從部門行為上看，不少基層權力部門長年累月處于基層矛盾處置的第一線，糾紛錯綜復雜、事務類別繁多，而權力部門人員有限，嚴格按照法治程序進行處置，戰線容易拉得過長、耗費時間精力、投入大量人力。因此，一些部門及領導認為基層治理中法治僅僅是花架子，人治才行得通，輕視法治治理意識，重視個人權威、主觀判罰等在社會矛盾處置中屢不鮮見。而對于一些較為棘手，或是長期存在的矛盾問題，為了不激化矛盾無原則讓步，雖然看似平穩解決問題，但將隱患埋藏其中，這些不穩定因素常常被轉由群眾買單，矛盾處置責任由其他部門或是繼任者承擔。從公權力實施個體上看，一些行政管理者在工作方式上主觀執政的現象嚴重，崇尚人治主義，依法治理、依法辦事淪為空話，甚至以權謀私、知法犯法，極易引發矛盾難以調節、利益分配不均、激化社會矛盾甚至群體性沖突。③治理主體上表現為政府主導與社會參與的沖突。報告提出，創新社會治理，建立共建共治共享的社會治理格局。基層治理的有序推進，對治理主體除了要求合法化外，還應實現多元化，營造各方齊抓共管的治理新局面，杜絕原先政府部門一攬子管理的獨角戲，而應轉變為權責清晰的有限型政府，以系統論視域正確認識和發揮系統內部各組成要素的作用，多方搭臺，激活各要素活力，使其參與到系統治理中，以開放包容的心態平等地對待各類社會主體，整合各類治理資源，號召社會各界、民間組織、群眾個人等共同投身基層治理中。但在基層實踐中，政府主導與多方參與的沖突仍然較為普遍，如一些基層行政管理部門死守著一畝三分地，認為部門作為基層治理實施主體，不愿意引導社會各界共同參與管理，甚至連基本的政務公開化都多方阻擾，意圖將治理權力當成自家權威的武器，或是有選擇性實施共享共建，對一些不涉及重大利益的事項采取多元治理，對涉及部門利益的事項，盡管與基層群眾利益息息相關，也選擇唱獨角戲。對于社會個體，受到基層多元化治理體制機制建設起步較晚的制約，公民及社會組織參與能力及個體素質參差不齊，治理效果與參政議政能力也難以達到和諧共治的客觀要求，因此，社會參與基層治理的范圍、廣度和深度有限，很難打造起多方參與、多方管理、多方盡職的基層治理格局。

3系統論視域下基層治理應把握幾個著力點

①整體性。馬克思認為，在系統視域下，整體與個體是辯證統一的關系，系統認知需要運用整體的視角，將社會形態看成一個有機系統，把各組成部門、社會體制、意識形態等作為一個整體進行研究。個體視角要以整體認知為基礎，整體認知又是要統籌于個體認知之上，兩者相互影響、不可分割，不能單純地將整體性認為是系統內個體的簡單相加，或是機械作用累進，而是要把握好系統中不同發展階段、社會結構下個體元素的作用和效果。對于認知層面，應認識和了解系統中各組成要素的特性，掌握各要素作用以及對于社會形態發展的影響，個體在整體范疇內靜止與變化的作用區別，認識到組成個體要素的運行情況直接決定著系統運行的整體成效；對于實踐層面，要深刻理解和把握馬克思主義系統論中的整體性思維，對于基層治理實踐，要運用系統論視角的整體思維去觀察、解讀、優化基層治理系統中的各個組成要素，順應個體要素特征，促進個體發展推動整體進步，實現基層治理實踐整體的不斷發展。②層次性。基層社會是一個由各要素組成的系統，要整體認識各個構成層次特定的結構，理解其復雜的多維性質。基層治理從宏觀、中觀、微觀上看包含了多個層次內容，不能簡單作為單一層次去理解和認知，在從上至下的層次中又分別有其特點，各層次運行的情況直接影響其他層次發展。對于基層治理運行系統，其系統內部的相互關系在其中同時存在而又互相依存。例如，需要透過社會形態、政治制度的層次看到基層治理中蘊含的國家治理現代化大局，透過政府權責、部門協同的層次去看基層治理問題，透過人員素質、執法氛圍去查找依法治國的基層進程等，這些都是在不同層次的視角、不同層次的內涵中去理解和認知基層治理。因此，馬克思主義系統論視域下推進基層治理，正是對層次性的正確指導和豐富實踐。③關聯性。關聯性是馬克思主義系統論的又一重要著力點，對于整體而言，不同的元素組成了系統整體，各組成元素間的運動與沖突不可避免，發現元素間的關聯性對于正確認識系統發展至關重要。任何孤立分析基層治理系統的視角都是片面的，它在否定其系統關聯性的同時，也無法解釋系統的運行機理。因此，要求我們在認識系統時把握其關聯性，對組成要素的相互聯系、相互作用加以研究。對社會結構系統能正確認識到各要素之間的關聯性，才能去尋求其協同合作的路徑，發揮出整體性效應。對于行政管理者，應著重在其關聯性中尋求協同效果，對行政管理部門之間加強協調合作，行成協同效應，尋求實施的最佳效果，推動基層治理協同發展；對于接受者，應在基層治理過程中強化監督，尋求各權利個體之間的關系與相互作用，達到個體獲益、共同發展的效果。因此，馬克思主義系統論即以一種關聯的、協同的、發展的眼光去看待治理系統，正確認知蘊含在事物內部的關聯性，在遵循個體發展規律的基礎上尋求各要素長期發展的穩定性。

4推進基層治理中的審計思維

①提高全局思維，厘清權責解決思維沖突。指出，審計機關不僅是國家機關，更是政治機關。審計機關最初為依法監督財政、財務收支，保證資金來源和使用的真實性、合法性、效果性而應運而生。隨著機構職能的不斷深化，審計工作在國家治理中的作用和范圍越來越廣，對維護國家財政經濟總體平穩、提升財政資金使用效率、推動黨政作風建設和廉政建設、保障社會穩定發展大局等具有重大作用。在新的歷史方位下，推進基層治理，需要審計工作進一步樹立全局思維，將審計與各項中心工作緊密結合，服務國家治理大局。對于基層治理進程，要拓寬宏觀視野，把揭示個體問題與服務全局結合起來，推動治理主體權責邊界和治理規程的規范運轉，促進基層行政職權深化改革，依法對不同治理主體的行政管理實施流程和成效進行監督，深入分析當前實踐困境中暴露的體制機制漏洞和管理盲區，推動政府職能轉變，切實打造服務型政府。②提高法治思維，內外兼修解決人治困境。新時期審計工作的作用其一便是要促進權力規范運行，推動依法治國。這就要求基層治理具備法治思維，將審計與基層公權力規范運行結合起來。一是對內發揮審計反腐倡廉作用，在基層治理中充分發揮審計工作專業性強、點多面廣的特點，重點對公共資源分配領域、重大項目招投標、行政審批、民生工程建設、基礎設施建設等與群眾利益息息相關的重點領域進行審計，規范基層公權力運行，著力消除權力運行過程中的腐敗土壤；二是對外規范權力運行，依靠審計力量在基層全面鋪開依法治國，努力營造行政管理者嚴格執法、公平公正的良好環境，確保公權力行使在為民辦實事、辦好事、辦成事的正確軌道上，進一步壓縮人治的生存空間。③提高協同思維，多方聯動解決主體矛盾。提出，創新社會治理的新思想、新理念，要更加注重聯動融合、開放共治。構建社會共建共治的基層治理局面，需要牢固樹立協同思維，建立聯動機制，行成審計合力。一是在部門聯動方面，建立聯合審計工作制度，組建由審計、住建、發改、國土、財政、國資、稅務、市監等多部門組成的聯合工作組，圍繞審計發現的問題按照權責歸口責任部門落實整改責任，推動各類基層公權力規范運行，同時，將審計工作與紀檢監督、公檢法司等部門密切結合，嚴格責任追究與違法行為查處；二是在多元主體方面，打造各方齊抓共管的參與格局，號召社會各界人士、基層群團組織、社會組織，協調各階層利益關系，拓寬審計職能，努力實現多方共同參與治理。

【參考文獻】

【1】杜玉華.馬克思社會結構理論視角下的國家治理體系構建[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版),2014,46(06):100-107+152.

【2】孔凡河.困境與解局:社會管理創新語境下基層服務型政府建設的思考[J].學術探索,2011(06):110-114.

作者：鄧若玉 胡煜 單位：成都工業學院馬克思主義學院