科研經費“負面清單”管理模式研究
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摘要：針對高校科研經費在“正面清單”管理模式下存在的困境現狀，從審計的角度分析了“負面清單”管理模式推行的可行性，面臨的問題和解決的辦法，希望建立更加高效的科研經費管理模式，提高科研人員積極性的同時提升監管水平，以期對高校科研產出有所助益。
關鍵詞：“負面清單”；科研經費；審計
近年來，隨著國家和社會對科研項目的不斷支持，高校科研經費呈大幅增長的趨勢。根據科研經費總量來看，我國也是僅次于美國的第二大科技經費投入大國。與此同時，科研經費管理過程中暴露的問題卻是觸目驚心。為加強對科研經費的科學管理，財政部會同科技部于2016年7月頒布了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，旨在進一步擴大高校和科研人員在科研經費方面的管理權限，放管結合，嚴寬相濟。《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發【2018】25號），明確要求建立完善以信任為前提的科研管理機制，盡可能賦予科研人員更大的自主權。在“解開一切束縛科技創新的繩索”的大背景下，為降低科研經費和管理過程中違法亂紀事件概率，從高校內部審計角度看，其實可以借鑒管理制度改革過程中的成功經驗，比如我國上海自貿試驗去探索實行的“負面清單”制度，明確界定科研經費具體實務操作方面違法違規行為。
1當前我國高校科研經費監管存在的問題
1.1高校內部監管不到位不科學。長期以來，高校對科研經費的管理實行“正面清單”模式，這一模式設計行政審批滲透、科研項目立項、評審、經費使用、驗收等環節，高校科研經費管理的部門主要涉及二級教學單位、科研管理部門、財務管理部門、資產管理部門、監察部門、審計部門。在實際工作中，管理部門不能及時將科研經費的適用、核算和管理信息有機結合，存在多頭管理，權責不清，配合度不高等問題。比如科研處會較多關注項目的管理，比如立項，而對于項目經費使用的針對性、合理合法性、有效性等后勤跟蹤管理事項則基本不關注；比如財務處則更多關注科研經費票據是否齊全、資料是否完整、簽字是否正確等結算事項，對科研經費的使用與項目進展是否一致等問題基本不關注；比如審計部門作為內部監管部門，由于缺乏有效的參與，導致對項目經費的使用無法進行全程監督。1.2高校科研人員法律意識淡薄。項目負責人是科研經費的直接負責人，科研領域的“放管服”目的也是讓科研人員擁有較大自主權，但面對經費誘惑，部分法律意識不強的負責人容易抵制不住誘惑，易出現套取經費的現象，比如虛構與科研活動相關的調研活動套取差旅費及差旅費補助；比如將與自己熟識的企業作為科研項目的合作單位，虛構合同協議，套取大額經費等等。在“正面請單”模式下，部分負責人不了解經費使用的風險，也不清楚那些錢該花、能以什么方式合理花，導致非主觀意識下的違反法律法規行為。
2構建“負面清單”管理模式的可行性
科研經費“負面清單”管理是指對科研經費申請和使用，以清單的形式列明法律法規禁止的事項或行為，體現的是“法無禁止皆可為”的法治理念，目的在于簡化審批流程，擴大開放力度。推行此管理模式，有三個方面的措施能提供保障：2.1推動理念頂層設計。（1）修訂與科技管理體制相關的法律法規。探索制定從科研立項、審批、經費管理、監管責任等層面的負面行為清單，同時轉變管理職能，在科研經費的分配和管理中，減少行政干預，厘清行政權力和學術權力的關系，逐步消除實行“負面清單”管理模式的障礙。（2）優化流程設計，簡化審批手續。科研活動的不確定性會引起科研經費預決算之間存在偏差，高校科研經費的流程優化可從課題立項流程、控制預算編制環節、控制經費支出環節、預算調整流程四個方面予以考慮；審批手續的簡化可從科研管理組織機構的設置、監管力量的協調機制兩個方面著手。從審計的角度看，具體涉及COSO五要素：環境控制、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控方面結合科研經費支出的主要風險點，建立風險防范機制。2.2科學合理的制定“負面清單”。“負面清單”制定與厘清政府和高校、科研人員之間的關系密切相關，因此必須慎重嚴謹科學合理。（1）清單條目制定的依據要充分合理，科研人員不能干什么的理由是切實可行的。國家層面，需全面梳理科研經費管理中禁止的行為或事項，依據國家制定的法律法規予以審查確認。高校層面，除執行國家層面的制度，還要因地制宜，結合本單位的情況細化可執行的“負面清單”。（2）科研經費的管理涉及多個方向，可吸收科研、財務、稅收等專家意見，公開征求社會公眾意見，保障清單條目信息完整可行。（3）科研經費的管理過程也是隨時代經濟的變化而在變化，從審計的角度看，謹慎的、動態的調整清單內容，保證清單條目的與時俱進非常重要。“負面清單”在執行過程中，可根據具體的實踐情況，及時修正。2.3加強對“負面清單”管理的監管。在我國科技發展的大環境下，對科研經費監管的政策制定主體、科研主體、評價主體之間的外部協同和主體自身的內部協同提出了更新的更高的要求，科學化和精細化是總的要求。“負面清單”側重事中事后監管，為防止權力下放后的脫韁現象，需發揮科研處、監察部門、審計部門、財務部門的協調監督作用，從審計的角度看，可依托信息化平臺，對科研“負面清單”條目定期不定期的檢查，建立科研信用“黑名單”，實施主體問責機制。一般情況下，各個部門側重不同：科研處是科研項目經費管理第一環節，可參照“負面清單”條目貫穿科研經費管理始終，財務處是經費使用過程的會計監督，可利用信息化手段參照“負面清單”條目前置會計審核功能，監審部門主要參與經費管理的日常監督和問責功能，也可參照“負面清單”條目及時督查、提醒，杜絕問題進一步發酵。
3推行“負面清單”管理模式的困難及對策
目前，“負面清單”管理模式在我國尚未發展成熟，在法律體系、監管制度、“負面清單”制定等方面均需不斷完善和改進。3.1完善國家相關法律體系。我國科研“負面清單”管理制度缺乏匹配的法律政策，制定清單條目存在法律依據不足，內容寬泛等先天不足條件，需系統的梳理和分析我國國內科研經費有關的法律法規，通過制定專門的法律法規來保障“負面清單”制定的推行；此外，目前的科研審批制度有濃厚的“官本位”意識，推行“負面清單”管理模式必然影響既得利益群體的的權力，隱形阻力較大，要打破壁壘，必須通過法律制度來保障；最后，在實際操作過程中，必然會遇到與科研經費相關的問題和糾紛，而現有的制度中缺少相關的規定，阻礙“負面清單”管理模式的推行，制定有效的糾紛解決制度，對于探索“負面清單”管理模式有著積極作用。3.2建立并執行事中事后監管制度。我國目前“以審代管”的監管模式主要以事后為主，存在監管漏洞，因為“正面清單”模式重在事前監督，之后對科研經費的監管力度逐漸降低，審計時問題已基本成現實，科研人員也比較茫然什么可以干什么不可以干，沒有達到管理的效果。“負面清單”模式下，一是可通過建立網絡平臺，將事前的審批轉化為事中事后的的動態管理，參照科研經費不可為清單，不同部門協同合作，重點監督，有的放矢，提高管理效果；二是建立科研“黑名單”信用體系，對違反“負面清單”條目的人和事重點監督，優化流程，提高效率，在經費使用過程中就能及時糾偏，并達到震懾效果，減少腐敗行為；三是建立協同機制、問責機制，科研處、審計處、監察處、財務處等部門各司其職，在經費使用過程中承擔相應的管理責任，保證“負面清單”管理模式在每個環節都能有序進行。3.3謹慎和動態的制定制度。實行“負面清單”管理模式需要提高科研經費使用的透明度，需要加大對創新性人才的補助，需要完善備案制度，在“負面清單”模式管理下，科研支出的真實性和完整性是需要進一步核實的，這就要求制度的制定不斷與時俱進，在推行“負面清單”管理模式中遇到新情況新問題及時糾偏，以維護國家利益。也需要借鑒國外“負面清單”模式的失敗教訓，有預見性的在制度制定過程中規避陷阱，避免重蹈失敗覆轍，引發較大風險。
綜上所述，“正面清單”管理模式下的“一放就亂，一管就死”現狀急需得到改變，而“負面清單”管理模式能為科研人員爭取到較大自主權，能提高監管效率，能讓市場配置科技資源發揮更大作用，能讓政府、高校等科研機構能厘清關系，還權于學術，起到積極作用。因此，把激活科研活力和加強監管統籌運作，把構建“負面清單”條目作為管理模式的重要工作有一定的現實意義，也符合國家對科研經費管理“簡政放權”的理念，科研領域的“放管服”改革成敗關鍵在于權力和利益的轉移和博弈，尊重科學研究，貫徹執行中央精神指示，推動科技創新，激發科研活力，科研經費“負面清單”管理模式值得細化研究。
參考文獻
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作者:陳麗 方亞瑋 單位:南京曉莊學院審計處