科研經(jīng)費“負面清單”管理模式研究
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摘要：針對高校科研經(jīng)費在“正面清單”管理模式下存在的困境現(xiàn)狀，從審計的角度分析了“負面清單”管理模式推行的可行性，面臨的問題和解決的辦法，希望建立更加高效的科研經(jīng)費管理模式，提高科研人員積極性的同時提升監(jiān)管水平，以期對高?？蒲挟a(chǎn)出有所助益。
關(guān)鍵詞：“負面清單”；科研經(jīng)費；審計
近年來，隨著國家和社會對科研項目的不斷支持，高校科研經(jīng)費呈大幅增長的趨勢。根據(jù)科研經(jīng)費總量來看，我國也是僅次于美國的第二大科技經(jīng)費投入大國。與此同時，科研經(jīng)費管理過程中暴露的問題卻是觸目驚心。為加強對科研經(jīng)費的科學管理，財政部會同科技部于2016年7月頒布了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，旨在進一步擴大高校和科研人員在科研經(jīng)費方面的管理權(quán)限，放管結(jié)合，嚴寬相濟。《國務院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)【2018】25號），明確要求建立完善以信任為前提的科研管理機制，盡可能賦予科研人員更大的自主權(quán)。在“解開一切束縛科技創(chuàng)新的繩索”的大背景下，為降低科研經(jīng)費和管理過程中違法亂紀事件概率，從高校內(nèi)部審計角度看，其實可以借鑒管理制度改革過程中的成功經(jīng)驗，比如我國上海自貿(mào)試驗去探索實行的“負面清單”制度，明確界定科研經(jīng)費具體實務操作方面違法違規(guī)行為。
1當前我國高?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管存在的問題
1.1高校內(nèi)部監(jiān)管不到位不科學。長期以來，高校對科研經(jīng)費的管理實行“正面清單”模式，這一模式設(shè)計行政審批滲透、科研項目立項、評審、經(jīng)費使用、驗收等環(huán)節(jié)，高校科研經(jīng)費管理的部門主要涉及二級教學單位、科研管理部門、財務管理部門、資產(chǎn)管理部門、監(jiān)察部門、審計部門。在實際工作中，管理部門不能及時將科研經(jīng)費的適用、核算和管理信息有機結(jié)合，存在多頭管理，權(quán)責不清，配合度不高等問題。比如科研處會較多關(guān)注項目的管理，比如立項，而對于項目經(jīng)費使用的針對性、合理合法性、有效性等后勤跟蹤管理事項則基本不關(guān)注；比如財務處則更多關(guān)注科研經(jīng)費票據(jù)是否齊全、資料是否完整、簽字是否正確等結(jié)算事項，對科研經(jīng)費的使用與項目進展是否一致等問題基本不關(guān)注；比如審計部門作為內(nèi)部監(jiān)管部門，由于缺乏有效的參與，導致對項目經(jīng)費的使用無法進行全程監(jiān)督。1.2高?？蒲腥藛T法律意識淡薄。項目負責人是科研經(jīng)費的直接負責人，科研領(lǐng)域的“放管服”目的也是讓科研人員擁有較大自主權(quán)，但面對經(jīng)費誘惑，部分法律意識不強的負責人容易抵制不住誘惑，易出現(xiàn)套取經(jīng)費的現(xiàn)象，比如虛構(gòu)與科研活動相關(guān)的調(diào)研活動套取差旅費及差旅費補助；比如將與自己熟識的企業(yè)作為科研項目的合作單位，虛構(gòu)合同協(xié)議，套取大額經(jīng)費等等。在“正面請單”模式下，部分負責人不了解經(jīng)費使用的風險，也不清楚那些錢該花、能以什么方式合理花，導致非主觀意識下的違反法律法規(guī)行為。
2構(gòu)建“負面清單”管理模式的可行性
科研經(jīng)費“負面清單”管理是指對科研經(jīng)費申請和使用，以清單的形式列明法律法規(guī)禁止的事項或行為，體現(xiàn)的是“法無禁止皆可為”的法治理念，目的在于簡化審批流程，擴大開放力度。推行此管理模式，有三個方面的措施能提供保障：2.1推動理念頂層設(shè)計。（1）修訂與科技管理體制相關(guān)的法律法規(guī)。探索制定從科研立項、審批、經(jīng)費管理、監(jiān)管責任等層面的負面行為清單，同時轉(zhuǎn)變管理職能，在科研經(jīng)費的分配和管理中，減少行政干預，厘清行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，逐步消除實行“負面清單”管理模式的障礙。（2）優(yōu)化流程設(shè)計，簡化審批手續(xù)?？蒲谢顒拥牟淮_定性會引起科研經(jīng)費預決算之間存在偏差，高?？蒲薪?jīng)費的流程優(yōu)化可從課題立項流程、控制預算編制環(huán)節(jié)、控制經(jīng)費支出環(huán)節(jié)、預算調(diào)整流程四個方面予以考慮；審批手續(xù)的簡化可從科研管理組織機構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管力量的協(xié)調(diào)機制兩個方面著手。從審計的角度看，具體涉及COSO五要素：環(huán)境控制、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控方面結(jié)合科研經(jīng)費支出的主要風險點，建立風險防范機制。2.2科學合理的制定“負面清單”。“負面清單”制定與厘清政府和高校、科研人員之間的關(guān)系密切相關(guān)，因此必須慎重嚴謹科學合理。（1）清單條目制定的依據(jù)要充分合理，科研人員不能干什么的理由是切實可行的。國家層面，需全面梳理科研經(jīng)費管理中禁止的行為或事項，依據(jù)國家制定的法律法規(guī)予以審查確認。高校層面，除執(zhí)行國家層面的制度，還要因地制宜，結(jié)合本單位的情況細化可執(zhí)行的“負面清單”。（2）科研經(jīng)費的管理涉及多個方向，可吸收科研、財務、稅收等專家意見，公開征求社會公眾意見，保障清單條目信息完整可行。（3）科研經(jīng)費的管理過程也是隨時代經(jīng)濟的變化而在變化，從審計的角度看，謹慎的、動態(tài)的調(diào)整清單內(nèi)容，保證清單條目的與時俱進非常重要。“負面清單”在執(zhí)行過程中，可根據(jù)具體的實踐情況，及時修正。2.3加強對“負面清單”管理的監(jiān)管。在我國科技發(fā)展的大環(huán)境下，對科研經(jīng)費監(jiān)管的政策制定主體、科研主體、評價主體之間的外部協(xié)同和主體自身的內(nèi)部協(xié)同提出了更新的更高的要求，科學化和精細化是總的要求。“負面清單”側(cè)重事中事后監(jiān)管，為防止權(quán)力下放后的脫韁現(xiàn)象，需發(fā)揮科研處、監(jiān)察部門、審計部門、財務部門的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，從審計的角度看，可依托信息化平臺，對科研“負面清單”條目定期不定期的檢查，建立科研信用“黑名單”，實施主體問責機制。一般情況下，各個部門側(cè)重不同：科研處是科研項目經(jīng)費管理第一環(huán)節(jié)，可參照“負面清單”條目貫穿科研經(jīng)費管理始終，財務處是經(jīng)費使用過程的會計監(jiān)督，可利用信息化手段參照“負面清單”條目前置會計審核功能，監(jiān)審部門主要參與經(jīng)費管理的日常監(jiān)督和問責功能，也可參照“負面清單”條目及時督查、提醒，杜絕問題進一步發(fā)酵。
3推行“負面清單”管理模式的困難及對策
目前，“負面清單”管理模式在我國尚未發(fā)展成熟，在法律體系、監(jiān)管制度、“負面清單”制定等方面均需不斷完善和改進。3.1完善國家相關(guān)法律體系。我國科研“負面清單”管理制度缺乏匹配的法律政策，制定清單條目存在法律依據(jù)不足，內(nèi)容寬泛等先天不足條件，需系統(tǒng)的梳理和分析我國國內(nèi)科研經(jīng)費有關(guān)的法律法規(guī)，通過制定專門的法律法規(guī)來保障“負面清單”制定的推行；此外，目前的科研審批制度有濃厚的“官本位”意識，推行“負面清單”管理模式必然影響既得利益群體的的權(quán)力，隱形阻力較大，要打破壁壘，必須通過法律制度來保障；最后，在實際操作過程中，必然會遇到與科研經(jīng)費相關(guān)的問題和糾紛，而現(xiàn)有的制度中缺少相關(guān)的規(guī)定，阻礙“負面清單”管理模式的推行，制定有效的糾紛解決制度，對于探索“負面清單”管理模式有著積極作用。3.2建立并執(zhí)行事中事后監(jiān)管制度。我國目前“以審代管”的監(jiān)管模式主要以事后為主，存在監(jiān)管漏洞，因為“正面清單”模式重在事前監(jiān)督，之后對科研經(jīng)費的監(jiān)管力度逐漸降低，審計時問題已基本成現(xiàn)實，科研人員也比較茫然什么可以干什么不可以干，沒有達到管理的效果?！柏撁媲鍐巍蹦Ｊ较拢皇强赏ㄟ^建立網(wǎng)絡(luò)平臺，將事前的審批轉(zhuǎn)化為事中事后的的動態(tài)管理，參照科研經(jīng)費不可為清單，不同部門協(xié)同合作，重點監(jiān)督，有的放矢，提高管理效果；二是建立科研“黑名單”信用體系，對違反“負面清單”條目的人和事重點監(jiān)督，優(yōu)化流程，提高效率，在經(jīng)費使用過程中就能及時糾偏，并達到震懾效果，減少腐敗行為；三是建立協(xié)同機制、問責機制，科研處、審計處、監(jiān)察處、財務處等部門各司其職，在經(jīng)費使用過程中承擔相應的管理責任，保證“負面清單”管理模式在每個環(huán)節(jié)都能有序進行。3.3謹慎和動態(tài)的制定制度。實行“負面清單”管理模式需要提高科研經(jīng)費使用的透明度，需要加大對創(chuàng)新性人才的補助，需要完善備案制度，在“負面清單”模式管理下，科研支出的真實性和完整性是需要進一步核實的，這就要求制度的制定不斷與時俱進，在推行“負面清單”管理模式中遇到新情況新問題及時糾偏，以維護國家利益。也需要借鑒國外“負面清單”模式的失敗教訓，有預見性的在制度制定過程中規(guī)避陷阱，避免重蹈失敗覆轍，引發(fā)較大風險。
綜上所述，“正面清單”管理模式下的“一放就亂，一管就死”現(xiàn)狀急需得到改變，而“負面清單”管理模式能為科研人員爭取到較大自主權(quán)，能提高監(jiān)管效率，能讓市場配置科技資源發(fā)揮更大作用，能讓政府、高校等科研機構(gòu)能厘清關(guān)系，還權(quán)于學術(shù)，起到積極作用。因此，把激活科研活力和加強監(jiān)管統(tǒng)籌運作，把構(gòu)建“負面清單”條目作為管理模式的重要工作有一定的現(xiàn)實意義，也符合國家對科研經(jīng)費管理“簡政放權(quán)”的理念，科研領(lǐng)域的“放管服”改革成敗關(guān)鍵在于權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移和博弈，尊重科學研究，貫徹執(zhí)行中央精神指示，推動科技創(chuàng)新，激發(fā)科研活力，科研經(jīng)費“負面清單”管理模式值得細化研究。
參考文獻
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作者:陳麗 方亞瑋 單位:南京曉莊學院審計處