獨立學(xué)院基建工程跟蹤審計研究

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摘要：獨立學(xué)院作為公辦高等教育的一種延伸，伴隨我國教育事業(yè)的深化改革，已得到了蓬勃發(fā)展，獨立學(xué)院的基建工程建設(shè)的規(guī)模不斷加大，檔次不斷提升，國有、民營各類資金大量投入其中，對基建工程審計的客觀、公正、獨立性帶來了很大的挑戰(zhàn)。文章分析了獨立學(xué)院的財務(wù)管理內(nèi)部控制的特點，識別和探討了各類基建工程內(nèi)部的審計風(fēng)險點，提出了運用跟蹤審計的動態(tài)全過程審核模式，加強(qiáng)實時、實地鑒證，預(yù)防工程項目的經(jīng)濟(jì)與質(zhì)量風(fēng)險，實現(xiàn)獨立學(xué)院工程審計的最終目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險管理；獨立學(xué)院；基建工程；跟蹤審計

0引言

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與制度環(huán)境的變遷，具有中國特色的獨立學(xué)院辦學(xué)模式獲得了較大的發(fā)展。它通過全新的市場機(jī)制配置，實現(xiàn)公辦高校品牌與社會資源的有機(jī)結(jié)合，極大地促進(jìn)了我國高等教育資源特別是優(yōu)質(zhì)資源迅速有效地擴(kuò)大。伴隨著獨立學(xué)院的不斷發(fā)展壯大，其硬件設(shè)施的建設(shè)速度也在不斷加快，基建規(guī)模和檔次不斷提高，大量的資金被投入到基建工程項目。這種趨勢帶來可喜的一面是獨立學(xué)院得到更多的教育投入，以期吸引更多更好的生源，體現(xiàn)獨立學(xué)院的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益；但同時另一方面也應(yīng)該清醒地意識到基建審計風(fēng)險的不斷增加，獨立學(xué)院因辦學(xué)體制的不同，公私合營式或稱混合所有制式，其內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)和公辦高校有很大的差異，導(dǎo)致組織內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)控方式和方法較公辦高校而言沒有一套標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范制度來執(zhí)行操作，這就給獨立學(xué)院工程項目審計帶來很大的壓力，不僅僅是數(shù)量和技術(shù)上的，可能更多的還是來自復(fù)雜利益關(guān)系下的博弈。高校工程審計的目的是通過合理的制度對工程項目的造價進(jìn)行監(jiān)督管理，以使工程在預(yù)算的合理成本內(nèi)保質(zhì)、保量按期完工，發(fā)揮更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。那么如何維護(hù)獨立學(xué)院投資各方的利益，同時又能很好地把控這項涉及金額大、專業(yè)性強(qiáng)、周期長的基建工程審計工作，就成為當(dāng)前獨立學(xué)院內(nèi)部管理所面臨的普遍問題。本文正是基于這個現(xiàn)實背景下研究和探討從風(fēng)險管理的視角下分析獨立學(xué)院內(nèi)部財務(wù)管理控制環(huán)境的特點，以及在此背景下獨立學(xué)院基建工程審計風(fēng)險的識別，最終建設(shè)性提出項目跟蹤審計在獨立學(xué)院基建工程審計中的應(yīng)用。

1獨立學(xué)院內(nèi)部財務(wù)管理的特點及其存在的問題

1.1獨立學(xué)院的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)

獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高等學(xué)校與國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，獨立學(xué)院必須真正具有獨立性，但“獨立”并不意味與“母體”毫無關(guān)聯(lián)，“母體”的校園文化、辦學(xué)風(fēng)格等也比較容易對獨立學(xué)院產(chǎn)生影響。談到獨立學(xué)院的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，要先從獨立學(xué)院的自身特點說起：一是實行新的機(jī)制辦學(xué)。獨立學(xué)院從本質(zhì)上是公有民資的普通本科高校，其投入主要由合作各方承擔(dān)或以公有民資機(jī)制共同籌措，收費標(biāo)準(zhǔn)按照國家關(guān)于民辦高校招生收費的相關(guān)政策制定。二是實行新的辦學(xué)模式。在辦學(xué)和管理上提出“五個獨立”，即獨立學(xué)院校本部相對獨立、有獨立的法人資格、獨立頒發(fā)證書、有獨立的校園、實行獨立的財務(wù)核算，這是獨立學(xué)院的“獨特”所在。三是實行新的管理體制。獨立學(xué)院的管理制定和措施由申請者和合作者共同商定，雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系通過簽署具有法律效力的協(xié)議來規(guī)范和體現(xiàn)。這些特點就決定了獨立學(xué)院實行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，校董事會的組成人選由公辦院校和出資方共同商定，院長由投資各方共同推薦，校董事會選舉產(chǎn)生。

1.2獨立學(xué)院內(nèi)部財務(wù)管理存在的問題及其特點

獨立學(xué)院在辦學(xué)過程中，普遍存在著公共治理結(jié)構(gòu)缺失或不合理，產(chǎn)權(quán)不明晰，管理不規(guī)范，公辦院校出資方和社會個人出資方辦學(xué)理念沖突，經(jīng)濟(jì)利益的祈求不一致等問題，體現(xiàn)在財務(wù)管理方面，主要存在以下幾個方面的問題［1］。

1.2.1出資各方辦學(xué)理念的差異導(dǎo)致各自利益祈求的矛盾

獨立學(xué)院是公辦高校品牌和民營社會資金的有機(jī)結(jié)合。因此，獨立學(xué)院就至少包括了母體公辦高校和民營主體在內(nèi)的兩個或兩個以上的產(chǎn)權(quán)主體，共同擁有獨立學(xué)院的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和利益分配權(quán)。其中代表母體公辦高校的一方追求的是國家的公益事業(yè)以及辦學(xué)的社會利益，注重長遠(yuǎn)，而民營主體的投資者大多數(shù)追求的是辦學(xué)資金的經(jīng)濟(jì)利益，注重短期。雙方的價值取向存在差異，必然會導(dǎo)致在社會效益和經(jīng)濟(jì)效益之間、教育規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律之間、規(guī)模效益與教學(xué)質(zhì)量之間產(chǎn)生矛盾，如果處理不好，從財務(wù)控制的角度來看，將很可能引起公辦母校與民營投資者之間的產(chǎn)權(quán)糾紛或國有資產(chǎn)流失的隱患，影響到獨立學(xué)院的持續(xù)健康發(fā)展。

1.2.2適應(yīng)獨立學(xué)院發(fā)展以及與之相配套的財務(wù)制度不健全

獨立學(xué)院是一種新型的辦學(xué)主體，在國內(nèi)沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒，只能在摸索過程中發(fā)展，公辦母校財務(wù)管理的目標(biāo)是在保證國有資產(chǎn)安全有效和國家財政預(yù)算貫徹落實的基礎(chǔ)上，推動高校教學(xué)水平和科研水平提高，而獨立學(xué)院的合作方民營投資者在這點上追求的目標(biāo)卻不完全一樣，獨立學(xué)院作為其投資的一個企業(yè)，在追求社會效益的同時，可能更關(guān)注其投入資產(chǎn)的安全性以及產(chǎn)生價值的最大化。雙方在管理目標(biāo)上的不一致，往往會使獨立學(xué)院會計核算主體不明確，資金投入方向雙方容易產(chǎn)生分歧，學(xué)校未來財務(wù)風(fēng)險狀況不能準(zhǔn)確得到反映。有鑒于此，公辦母體大校和民營資本投資方在教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向的祈求不同，導(dǎo)致大多獨立學(xué)院會計核算制度與其管理體制構(gòu)建不匹配。此種狀況不僅容易在學(xué)校管理上產(chǎn)生內(nèi)耗而且會影響資金的使用效率和教育資源的有效利用。

2獨立學(xué)院基建工程審計風(fēng)險的識別與分析

基于以上所描述的獨立學(xué)院不同于普通公辦高校的財務(wù)管理控制環(huán)境，其所涉及的基建工程審計就顯得更加富有挑戰(zhàn)性，既要保證母體公辦高校所代表的國有資產(chǎn)的保值和安全，又要確保民營投資主體的合法利益，既要考慮教育資源的社會公益效應(yīng)，又要顧及其長遠(yuǎn)運營的經(jīng)濟(jì)效益。要達(dá)到以上目標(biāo)，就必須充分認(rèn)識到獨立學(xué)院基建工程審計的風(fēng)險并加以科學(xué)有效的管理［2］。獨立學(xué)院的基建工程審計風(fēng)險管理的基本含義是獨立學(xué)院通過自己的內(nèi)部審計部門或聘請外部審計機(jī)構(gòu)，對基建工程的審計風(fēng)險進(jìn)行識別、評估、衡量、控制等一系列具有系統(tǒng)性、規(guī)范性的方法和手段的總稱。因獨立學(xué)院內(nèi)部控制環(huán)境的特殊性，其基建工程審計所涉及的風(fēng)險來自相關(guān)的各方面，并貫穿于整個基建過程。

2.1內(nèi)部審計制度不健全，內(nèi)部人員配備不足，獨立性不夠

當(dāng)前就普通公辦高校而言，普遍存在著內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)不健全，專業(yè)內(nèi)審人員短缺的現(xiàn)象，這在獨立學(xué)院就更加習(xí)以為常，大多數(shù)的獨立學(xué)院沒有專門設(shè)置內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，由學(xué)院的財務(wù)部門主管或其他人員兼任內(nèi)部審計的職務(wù)，這不僅缺乏審計的獨立性，還與工程審計相關(guān)的專業(yè)審計知識也很難具備。作為一名合格的建筑工程方面的內(nèi)部審計人員，不僅要具備一定的專業(yè)審計知識，還要熟悉工程造價方面的各項業(yè)務(wù)，對不同建筑的結(jié)構(gòu)、不同的施工方案以及基建項目的整個流程等都要有一定的了解。具備這樣素質(zhì)的內(nèi)部審計人員在獨立學(xué)院里很難找到。在獨立學(xué)院基礎(chǔ)工程審計過程中，因?qū)W院領(lǐng)導(dǎo)班子是由投資各方的代表組成的，各施工單位經(jīng)常會不擇手段地利用一切手段和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)套近乎，來自各方的勢力會“打招呼”“遞條子”，勢必會對整個基建項目的實施產(chǎn)生影響，嚴(yán)重干擾了內(nèi)審的獨立性。

2.2未對基建工程項目實施全過程控制，造成審計實務(wù)中的各項漏洞

一般公辦高校的基建工程審計基本上都是沿用傳統(tǒng)的竣工決策審計模式，獨立學(xué)院作為一種公辦教育的延伸和創(chuàng)新，其內(nèi)部管控方式也是參照公辦高校的這種方式，這種靜態(tài)的事后審計模式往往是事已至此，只能就事論事。缺乏必要的事前預(yù)防和事中控制，比如項目立項決策能否做到科學(xué)化、民主化；對影響施工成本的工程變更、簽證以及隱蔽工程能否實時實地監(jiān)督審核等等。這些都會滋生建設(shè)前期和建設(shè)過程中工程管理上的漏洞，導(dǎo)致投資規(guī)模和建設(shè)資金投入上的失控，如果實行將事前、事中、事后審計相結(jié)合的全過程跟蹤審計，將會有效規(guī)避基建項目竣工前對施工過程監(jiān)督管理的不足，積極預(yù)防了工程項目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險與質(zhì)量風(fēng)險，變被動控制為主動控制，變事后補(bǔ)救為事前規(guī)避。

3跟蹤審計在獨立學(xué)院基建工程審計中的應(yīng)用及意義

教育部在2007年下發(fā)的《教育部關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程項目全過程審計的意見》（教財〔2007〕29號）中明確指出要加強(qiáng)和規(guī)范建設(shè)工程的全過程跟蹤審計。項目的跟蹤審計是指審計部門在項目投資決策階段、設(shè)計階段、建設(shè)實施階段和竣工驗收等階段進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)控，實施項目全面審計的過程。目的是解決傳統(tǒng)的事后審計的被動和弱效問題。實際上是一種提前介入式的實時審計，有效規(guī)避基建竣工前對施工過程監(jiān)督和管理不當(dāng)?shù)牟蛔悖e極預(yù)防工程項目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和質(zhì)量風(fēng)險［3］。針對獨立學(xué)院這種具有混合所有制性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)，其基建工程項目的審計目標(biāo)既要確保各方投入資源的安全性、完整性，預(yù)防各種舞弊行為，同時又要追求項目投入的經(jīng)濟(jì)效率性和效果性，使用合理的稀缺資源，實現(xiàn)價值的最大增值。為此跟蹤審計從項目的設(shè)計階段就已開始，通過項目招標(biāo)階段的介入，施工階段實施各種跟蹤審計，在項目竣工結(jié)算中避免各種審計風(fēng)險，從而最終實現(xiàn)獨立學(xué)院工程審計的目標(biāo)。

3.1項目設(shè)計階段的跟蹤審計

項目立項決策的正確性和可行性是實現(xiàn)項目投資經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的基本保證。目前在獨立學(xué)院的基礎(chǔ)建設(shè)中一般不會存在盲目建設(shè)的問題，因為建設(shè)資金不是全部來源于國家，基本都是學(xué)院自籌或是辦學(xué)結(jié)余，理論上不存在貪大求全上項目的動機(jī)，但出于追求收益最大化的目的，會出現(xiàn)注重眼前，缺乏長遠(yuǎn)考量，以點充面，功能不全，投入不足方面的問題。因此，在項目設(shè)計階段審計方法應(yīng)結(jié)合學(xué)院的長遠(yuǎn)發(fā)展方向，對項目整體規(guī)劃的科學(xué)性、可行性進(jìn)行充分的分析和論證，從而幫助校方做出正確的決策。

3.2項目招投標(biāo)階段的介入審計

雖然國家沒有強(qiáng)制獨立學(xué)院的基建工程項目前期過程必須進(jìn)行招投標(biāo)以及公示階段，但是本著對校董事會負(fù)責(zé)的目的以及出于科學(xué)、規(guī)范、經(jīng)濟(jì)性的考慮，獨立學(xué)院的工程項目應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)。在學(xué)院招投標(biāo)文件編制完成后，審計人員就可以及時介入審計，主要審查招標(biāo)范圍及文字表達(dá)是否準(zhǔn)確、評判標(biāo)準(zhǔn)和方法是否科學(xué)、招投標(biāo)的程序和過程是否合法合規(guī)。重點審計參照設(shè)計施工圖，招標(biāo)文件列示的工程量清單是否齊全，應(yīng)該計提的各項規(guī)費和稅金是否符合國家及行業(yè)主管部門的規(guī)范要求，計算是否準(zhǔn)確。這將有效避免因文件中工程量清單不全，導(dǎo)致施工中工程量追加或變更，以及最終項目竣工結(jié)算金額與中標(biāo)金額相差甚遠(yuǎn)，使前期的招標(biāo)工作失去了對工程造價的控制作用。在正式簽訂施工合同之前加強(qiáng)對合同的審核，重點審計合同條款是否嚴(yán)密，復(fù)核計算有關(guān)工程造價方面的條款，關(guān)注投標(biāo)對方的報價策略，看報價中有沒有采用不平衡的報價方式，比如某項費用“超低”，其他項目費用“超高”報價，審計人員應(yīng)進(jìn)行對比分析，找出原因，避免報價不實。

3.3施工階段的跟蹤審計

施工環(huán)節(jié)的審查主要關(guān)注的是隱蔽工程、工程變更及工程款撥付進(jìn)度三個方面［4］。首先，隱蔽工程一旦覆蓋后就不易復(fù)核，施工單位往往會利用校方在管理上的漏洞，在隱蔽工程中偷工減料、高估冒算，不僅虛增造價，還會帶來各種質(zhì)量隱患，因此要完善隱蔽工程現(xiàn)場的簽證程序，其工程量和所用材料必須有校方、監(jiān)理單位、施工單位和跟蹤審計四方人員共同現(xiàn)場查看、驗收、簽字確認(rèn)。其次，工程變更審計，高校基建工程有許多自身的特點，特殊要求多，施工過程中難免會出現(xiàn)各種變更的要求，其中有一部分是為了解決施工過程中的新情況或滿足校方的新要求而進(jìn)行的正常變更，但有的施工單位會利用欺騙手段或拉私人關(guān)系等方式提出增加工程造價的設(shè)計或施工變更，對此，審計人員要第一時間參與審查變更及簽證的必要性、合理性，凡涉及引起工程造價變動的變更和簽證等，審計人員均需要審核其流程和審批是否執(zhí)行了內(nèi)部有關(guān)規(guī)章制度，嚴(yán)禁隨意變更設(shè)計，嚴(yán)格控制不合理變更。最后，工程進(jìn)度款撥付方面，審查工程進(jìn)度款是否嚴(yán)格按合同支付，有無提前支付和超額支付等問題。工程進(jìn)度款的計算，主要涉及兩個方面：一是工程量的計算；二是單價的計算。在審批流程環(huán)節(jié)重點審核工程進(jìn)度款的支付是否符合施工方、監(jiān)理方、建設(shè)方多層審批程序。

3.4竣工結(jié)算過程中的審計風(fēng)險

基建項目竣工結(jié)算是控制確定基建工程總造價的最重要環(huán)節(jié)［4］，也是工程審計的最后一個環(huán)節(jié)，必須秉承審計的獨立性，本著嚴(yán)謹(jǐn)、公正、合理的原則，從工程量的審核、主要材料的定價、定額套用標(biāo)準(zhǔn)這幾個方面加強(qiáng)基建工程竣工審計，控制工程總造價。首先，工程量的大小直接決定了工程項目的總造價，為了做好工程量的審核，審計人員應(yīng)借助前期隨項目進(jìn)度開展跟蹤審計所做的大量審核和收集的原始記錄，復(fù)核施工圖紙、施工變更、隱蔽工程等原始資料，以確保結(jié)算內(nèi)容和實際完成的工程量相符。其次，項目主材價格的確定對控制整個工程造價起著關(guān)鍵作用。隨著新型建材不斷推陳出新，品牌、材質(zhì)的不同對價格影響非常大，因此對主材進(jìn)行市場詢價審核成為竣工結(jié)算的一項十分重要的內(nèi)容，嚴(yán)格按照招投標(biāo)文件中所規(guī)定的品牌、規(guī)格及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗，以防以次充好。最后，準(zhǔn)確確定定額套用標(biāo)準(zhǔn)，避免人為有意高套、錯套、重套定額提高工程造價的現(xiàn)象。基建工程預(yù)算定額是確定工程量用工及耗用材料的主要依據(jù)，對工程決算套用定額的審核是一項復(fù)雜的政策性較強(qiáng)的工作，根據(jù)各地區(qū)專業(yè)定額的特點和使用范圍、使用界限的劃分，分清各項目的定額套用。

4結(jié)語

綜上所述，伴隨著獨立學(xué)院規(guī)模檔次不斷的升級發(fā)展，其所涉及的基建工程項目審計的獨立性、客觀性、公正性面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，為了保護(hù)獨立學(xué)院的各方利益，更好地發(fā)揮獨立學(xué)院基建項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。只有充分認(rèn)識到獨立學(xué)院內(nèi)部財務(wù)管理的特點及其存在問題，才能清晰地把握獨立學(xué)院基建工程審計的風(fēng)險控制點，跟蹤審計作為一種全過程實時監(jiān)控的審計方式，將有效保證獨立學(xué)院基建投資項目各方的利益，鑒證資金投入的安全性、完整性，杜絕和預(yù)防舞弊行為，從項目的設(shè)計源頭開始，實現(xiàn)事前、事中及竣工結(jié)算審計，規(guī)避各種審計風(fēng)險，從而實現(xiàn)獨立學(xué)院工程審計的最終目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

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作者：郝文 錢韞文 單位：南京理工大學(xué)紫金學(xué)院 南京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院